El Tribunal Supremo determina el plazo para la interposición del recurso de alzada contra los acuerdos de una entidad pública de conservación y de las juntas de compensación

Se debate en el presente recurso si los acuerdos de una entidad pública de conservación, que son susceptibles de recurso de alzada ante la Administración actuante, debe interponerse en el plazo de 15 días, conforme establece el art. 184 del RGU y los estatutos de la Entidad de Conservación de autos, o si dicho recurso debe interponerse en el plazo de un mes del art. 122.1.º de la LPAC.

Iustel

El Tribunal Supremo resuelve la cuestión plantada en el sentido de que el recurso de alzada previsto en el art. 29 del RGU contra los acuerdos de las entidades urbanísticas de conservación se rige, en cuanto a su plazo de interposición, por lo dispuesto en el art. 122.1.º de la LPAC, siendo de un mes cuando el acto impugnado sea expreso. En cuanto al plazo de quince días previsto en el art. 184 del RGU se refiere a los acuerdos de las juntas de compensación y no a los de las entidades de conservación; ahora bien, la regulación contenida en dicho precepto debe entenderse desplazada por la contenida en el art. 122.1.º de la LPAC, de modo que también en estos supuestos el plazo para recurrir es el de un mes.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección 5.ª

Sentencia 852/2026, de 06 de julio de 2026

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 5876/2024

Ponente Excmo. Sr. WENCESLAO FRANCISCO OLEA GODOY

En Madrid, a 6 de julio de 2026.

Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 5876/2024 interpuesto por la entidad “INCOAL, S.L.”, representada por la procuradora doña María del Pilar Mañas, bajo la dirección letrada de don Pedro Mario Fernández Cabrera, contra la sentencia núm. 1215/2024, de 25 de abril, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede Granada, desestimatoria del recurso de apelación n.º 2061/2021 interpuesto por la mencionada entidad contra la sentencia n.º 214/21, de 25 de junio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 4 de los de Almería, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 241/2019.

Se han personado como recurridos el Ayuntamiento de Viator (Almería), representado y defendido por la Letrada del Servicio Jurídico de la Diputación Provincial de Almería doña Camino y la “Entidad de Conservación de los Sectores 4-A y 4-B de las NNSS VIATOR (ALMERÍA) “, representada por el procurador D. David Barón Carrillo, bajo la dirección letrada de D. Francisco de Asis Rodríguez Guirado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Objeto del proceso en la instancia.-

La representación procesal de la mercantil “INCOAL, S.L.” interpuso recurso contencioso administrativo, seguido con el número 241/2019, ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de los de Almería contra: (i) la resolución dictada por el Ayuntamiento de Viator en fecha 3 de abril de 2019, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto frente a los acuerdos adoptados por la Entidad de Conservación de los Sectores 4-A Y 4-B de las Normas Subsidiarias de Viator en la Asamblea celebrada el día 7 de noviembre de 2018 y; (ii) la resolución dictada por el Ayuntamiento de Viator en fecha 27 de febrero de 2019, que estimó en parte el recurso de alzada presentado contra el acuerdo de reclamación de cuotas de conservación adoptado por la Entidad de Conservación de los Sectores 4A Y 4B de las Normas Subsidiarias de Viator en fecha 23 de noviembre de 2018.

Por sentencia n.º 214/2021, de 25 de junio, del mencionado Juzgado se desestimó el recurso, frente a la que la mercantil INCOAL, S.L interpuso recurso de apelación tramitado con el n.º 2061/2021 ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, finalizando por sentencia desestimatoria 1215/2024, de 25 de abril.

Según expone el tercer fundamento de derecho de esta sentencia “El examen de la cuestión nuclear que subyace en la sentencia apelada, la extemporaneidad del recurso de alzada interpuesto por la hoy apelante frente a la os acuerdos adoptados por la Asamblea celebrada por la EUC apelada el día 7 de noviembre de 2018, entiende la Sala que dicha cuestión ha de analizarse desde la perspectiva de la naturaleza mixta de dichas entidades, tal como ponen de manifiesto las apeladas en sus respectivos escritos de oposición. Así se desprende de las sentencias de esta Sala y Sección de 24 de febrero de 2023 (recurso de apelación 3926/2000 y 3436/2020) [...] Sentado lo anterior, y como quiera que en dichas sentencias no se analiza la cuestión del plazo para la interposición del recurso de alzada frente a los acuerdos adoptados por dichas entidades, pues en las mismas sólo se menciona su régimen jurídico para fundamentar esa naturaleza mixta, antes de efectuar pronunciamiento sobre dicha cuestión, conviene recordar que, de acuerdo con el art. 184 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, "Contra los acuerdos de la Junta de Compensación, los interesados podrán interponer recurso de alzada ante la Administración actuante, en el plazo de quince días, sin perjuicio de los de carácter interno que, en su caso, establecieren los Estatutos”. Plazo que reproduce el art. 29 de los Estatutos de la EUC, añadiendo que, una vez transcurrido el plazo el acto deviene firme y ejecutivo. [...] Y, de forma más explícita, por cuanto en la misma se efectúa ya expreso pronunciamiento sobre la misma cuestión que aquí examinamos, la sentencia de ese mismo Tribunal de 20 de febrero de 2023 (recurso de apelación 1098/2022 [...] Criterio que esta Sala comparte, habida cuenta la naturaleza jurídica de las EUC y que se trata de un recurso de alzada especial o impropio. no hay que olvidar, a ese respecto, que el recurso de alzada que se regula en el art. 121 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, es el que se interpone ante el superior jerárquico, que es distinto del recurso de alzada impropio, cuya existencia no responde a razones de jerarquía sin de tutela del órgano que dictó el acto impugnado.”

Contra esta sentencia preparó recurso de casación la representación procesal de la mercantil “INCOAL, S.L.”.

SEGUNDO.- El recurso de casación promovido por la parte.-

La representación procesal de la mercantil “INCOAL, S.L” tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como infringidos, entre otros, los artículos 2.2.a) y 122.1 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, así como el artículo 184 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística por cuanto que la sentencia aplica el plazo de quince días que está previsto exclusivamente para las Juntas de Compensación, y lo hace extensible a las Entidades Urbanísticas de Conservación, plazo que, sin embargo, no le es de aplicación a estas últimas, precisamente por no contener referencia alguna el referido artículo 184 del Real Decreto 3288/1978.

Razona que tales infracciones han sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada en la resolución recurrida, puesto que establece un plazo inferior a un mes (en concreto 15 días) para la interposición de un recurso de alzada, aplicable a las Entidades Urbanísticas de Conservación.

Subraya que la normativa que entiende vulnerada forma parte del Derecho estatal o del de la Unión Europea.

Considera que concurre interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque se dan las circunstancias contempladas en las letras a) y b) del artículo 88.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa [“LJCA”].

TERCERO.- Admisión del recurso.-

Mediante auto de 28 de junio de 2024, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo se dictó auto el 28 de mayo de 2025, acordando:

“1.º) Admitir el recurso de casación n.º 5876/2024, preparado por la representación procesal de la mercantil INCOAL, S.L. contra la sentencia n.º 1215/2024, de 25 de abril, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, en el recurso de apelación n.º 2061/2021.

2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

determinar el plazo para recurrir en alzada por parte de un miembro propietario perteneciente a una Entidad Urbanística de Conservación, si le es de aplicación el plazo de un mes previsto en el artículo 122.1 de la Ley 39/2015 o el plazo señalado en los estatutos de las Entidades Urbanísticas de Conservación.

3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación: los artículos 2.2.a) y 122.1 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, así como el artículo 184 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA.

4.º) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5.º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6.º) Remitir las actuaciones para su tramitación y decisión a la Sección Quinta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme ( artículo 90.5 LJCA).”

CUARTO.- Interposición del recurso.-

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó escrito por la representación procesal de la mercantil “INCOAL, S.L.”, con exposición razonada de las infracciones normativas y/o jurisprudenciales, precisando el sentido de las pretensiones que deduce y los pronunciamientos que solicita y termina suplicando a la Sala: “Que habiendo presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo, y, en su virtud, me tenga por personada y parte, y tenga por INTERPUESTO RECURSO DE CASACIÓN, en tiempo y forma, contra la Sentencia de 25 de abril de 2024 número 1215/2024 recaída en el Rollo de Apelación 2061/2021 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJ de Andalucía (Sección Cuarta) con sede en Granada, y previos los trámites procesales procedentes, en su día dicte Sentencia por la que, casando y anulando la Sentencia recurrida ya referenciada, se estime plenamente nuestro recurso en los términos interesados.”

QUINTO.- Oposición al recurso.-

Dado traslado para oposición a los recurridos, la representación procesal del Ayuntamiento de Viator presentó escrito argumentando en contra del planteamiento del recurso de adverso, y termina suplicando a la Sala: “que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo; por formulada en tiempo y forma OPOSICIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN interpuesto de contrario contra la resolución judicial referida, y, en virtud de lo expresado, dicte Sentencia desestimando el recurso con condena expresa en costas al recurrente.”

Por la representación procesal de la “Entidad de Conservación de los Sectores 4-A y 4-B de las NNSS VIATOR” se presentó escrito de oposición, en el que tras realizar las alegaciones pertinentes, termina suplicando a la Sala “que tenga por presentado este escrito, junto con sus documentos y copias de todo ello, se sirva admitirlo, teniéndome por personado ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo y por interpuesto en tiempo y forma la oposición al recurso de casación interpuesto por la mercantil INCOAL, S.L., y admitido por el Auto de este Tribunal con fecha 28 de Mayo de 2025, y previos los trámites legales oportunos se dicte por dicha Sala sentencia que declare haber no haber lugar al recurso de casación, así como las costas del proceso a la parte recurrente, con cuanto más proceda conforme a derecho.”

SEXTO.- La Sala no consideró necesaria la celebración de vista pública, señalándose por providencia de 14 de mayo de 2026 para votación y fallo la audiencia del día 23 de junio de 2026, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO. Objeto del recurso y la cuestión casacional.

El presente recurso de casación ha sido interpuesto por la mercantil “INCOAL, S.L.” contra la sentencia núm. 1215/2024, de 25 de abril, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el rollo de apelación núm. 2061/2021, promovido frente a la sentencia núm. 214/2021, de 25 de junio, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Almería.

El proceso de instancia tenía por objeto, en primer lugar, la impugnación del acuerdo del Ayuntamiento de Viator, de 3 de abril de 2019, por el que se desestimó el recurso de alzada interpuesto por la ahora recurrente contra diversos acuerdos de la Entidad Urbanística de Conservación de los Sectores 4-A y 4-B de las Normas Subsidiarias del municipio, relativos a la fijación de los coeficientes de participación y a la aprobación de los presupuestos de la entidad. Asimismo, consta que a dicho procedimiento se acumuló el recurso contencioso-administrativo núm. 252/2019, promovido igualmente por la citada mercantil contra el acuerdo municipal de 27 de febrero de 2019, por el que se resolvía la reclamación de las cuotas de conservación aprobadas por la Entidad Urbanística mediante acuerdo de 23 de febrero de 2018.

La sentencia de primera instancia desestimó íntegramente las pretensiones deducidas en la demanda. En síntesis, la parte actora sostenía la nulidad de los acuerdos adoptados por la Entidad Urbanística de Conservación al considerar que la convocatoria y constitución de la Asamblea en la que fueron aprobados incurrieron en vicios invalidantes, atendida tanto la naturaleza de la sesión convocada como el contenido de los acuerdos relativos a las cuotas de conservación. La sentencia rechaza, en primer término, la causa de inadmisibilidad opuesta y concluye que, aun cuando la convocatoria se calificó formalmente como extraordinaria, los asuntos incluidos en el orden del día respondían, conforme a los Estatutos de la Entidad y a la jurisprudencia que cita, al contenido propio de una Asamblea ordinaria, razón por la cual debía atribuirse a la reunión esta última naturaleza.

Por otra parte, en relación con la impugnación de los acuerdos adoptados por la Asamblea, la sentencia considera que el recurso de alzada formulado frente a ellos fue interpuesto fuera del plazo legalmente establecido, por lo que los acuerdos habían adquirido firmeza. Como consecuencia de ello, desestima igualmente la impugnación del acuerdo municipal que imponía a la mercantil el abono de la cantidad de 63.916,94 euros, al entender que dicha obligación constituía una consecuencia directa de unos acuerdos de la Entidad Urbanística que habían devenido firmes y consentidos.

Interpuesto recurso de apelación, la Sala de Granada confirmó íntegramente la sentencia de instancia, compartiendo, en lo sustancial, la fundamentación jurídica y las conclusiones alcanzadas por el Juzgado.

Frente a dicha sentencia se preparó el presente recurso de casación, que fue admitido por apreciar esta Sala que concurría interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia respecto de la cuestión de determinar "el plazo para recurrir en alzada por parte de un miembro propietario perteneciente a una Entidad Urbanística de Conservación, si le es de aplicación el plazo de un mes previsto en el artículo 122.1 de la Ley 39/2015 o el plazo señalado en los estatutos de las Entidades Urbanísticas de Conservación."

A tal efecto, el auto de admisión identificó como normas cuya interpretación resultaba necesaria los artículos 2.2.a) y 122.1 de la LPAC, así como el artículo 184 del RGU.

Los fundamentos que se aducen en el escrito de interposición están referidos, sustancialmente, a los mismos argumentos ya esgrimidos en las dos instancias, en cuanto a la aplicación del plazo de interposición del recurso de alzada contra los acuerdos de las entidades públicas de conservación, conforme a la divergente regulación que se establece en los preceptos a que se refiere la cuestión casacional. Se termina suplicando que se acoja como interpretación la sostenida por la recurrente, se anule la sentencia de instancia y, dictando otra en sustitución, se declara haber lugar al recurso de apelación, se anule la sentencia de primera instancia y se estimen las pretensiones originariamente accionadas por la recurrente.

Ha comparecido en el recurso de casación tanto el Ayuntamiento como la Entidad Pública de Conservación que suplican la desestimación del recurso.

SEGUNDO. Examen de la cuestión casacional.

Como ya se ha dicho, el debate casacional se centra en determinar si los acuerdos de una entidad pública de conservación, que son susceptibles de recurso de alzada ante la Administración actuante (el Ayuntamiento correcurrido), debe interponerse en el plazo de 15 días, conforme establece el art. 184 del RGU y los estatutos de la Entidad de Conservación de autos, o si dicho recurso administrativo debe interponerse en el plazo de un mes que ya estableció 115.1.º de la Ley 30/1992 y se reitera en el actual art. 122.1.º de la vigente LPAC.

Ahora bien, no se ha reparado que el mencionado precepto reglamentario, no establece una regulación del recurso de alzada de los acuerdos de las entidades públicas de conservación, sino de la junta de compensación. Nunca se ha cuestionado en las actuaciones esa peculiaridad y, a tenor de lo que se aduce en todas las alegaciones de las partes y en las dos sentencias de las previas instancias, se parte de la afirmación apodíctica de que ese régimen del recurso de alzada es también aplicable a la impugnación de los acuerdos de aquellas juntas de conservación. Y esa cuestión ni está clara ni puede aceptarse sin mayores argumentos.

Ya de entrada es necesario señalar que no cabe confundir a las juntas de compensación con las de conservación. Es cierto que ambas se integran en lo que ha venido a denominar por la doctrina como instituciones de participación privada en el ámbito de ejecución del planeamiento, pero existe una absoluta diferencia en cuanto a su objeto, finalidad y composición, además de, por supuesto, una diferente regulación.

Es cierto que ambas corporaciones de derecho público de base privada, sustancialmente reguladas, en el ámbito general, por los arts. 24 a 29 del RGU, se definen como "entidades urbanísticas colaboradoras", atribuyéndoles "carácter administrativo" y con personalidad jurídica propia, siendo dependientes de la Administración urbanística actuante, ante la que podrán recurrirse en alzada sus acuerdos. Debe reseñarse que cuando se hace referencia a esa posibilidad de impugnación, el art. 29 se limita a establecer que "[l]os acuerdos de las Entidades urbanísticas colaboradoras se adoptarán por mayoría simple de cuotas de participación, salvo que en los Estatutos o en otras normas se establezca un quórum especial para determinados supuestos. Dichos acuerdos podrán impugnarse en alzada ante la Administración urbanística actuante." Ese es el contenido del precepto, es decir, no se impone que dicho recurso de alzada deba interponerse en el plazo de 15 días. Sí establece ese plazo el ya mencionado art. 184, pero dicho precepto está incluido en la Sección 8.ª del Capítulo II del Título V del RGU, referido a los sistemas de actuación (de ejecución del planeamiento), en concreto, al sistema de compensación, de ahí que el mencionado art. 184 se refiera expresamente a los acuerdos de las juntas de compensación, no de las entidades públicas de conservación.

Estas entidades de conservación se regulan, y sin los detalles que se hace para las juntas de compensación, por razones lógicas de la relevancia de unas y otras corporaciones, en los arts. 67 a 69 del RGU en los que ninguna referencia se hace a la posibilidad de impugnar los acuerdos de estas juntas ni, por razones obvias, el plazo de interposición del recurso de alzada, que debe estimarse procedente por aplicación de la regla general establecida en el art. 29. Es decir, en el razonamiento de la sentencia recurrida y en las alegaciones de todas las partes, se asume la premisa tácita, porque nada se razona, que el referido art. 29, que no hace referencia a plazo de impugnar los acuerdos de estas entidades de colaboración, en concreto, de las juntas de conservación, están sujetas al plazo de los quince días que establece, de manera específica para los acuerdos de las juntas de compensación, el mencionado art. 184. En suma, la regla especial se aplica como regla general.

Las juntas de compensación constituyen el instrumento mediante el cual los propietarios de los terrenos afectados por una actuación urbanística llevan a cabo la ejecución del planeamiento mediante el sistema de compensación. Su finalidad consiste en realizar la urbanización prevista por el plan hasta la completa ejecución de las obras de urbanización y demás actuaciones necesarias para hacer posible el aprovechamiento urbanístico de los terrenos.

Por el contrario, las entidades urbanísticas de conservación, surgen una vez culminado dicho proceso urbanizador y tienen como exclusiva finalidad la conservación y mantenimiento de las obras e instalaciones de urbanización ya ejecutadas. No constituyen una prolongación funcional de las juntas de compensación, ni presentan necesariamente la misma composición subjetiva, pues habitualmente se integran por los titulares de los inmuebles resultantes del proceso urbanizador y no por los propietarios originarios de los terrenos afectados por la actuación.

Resulta evidente que si no cabe establecer un régimen unificado para ambas corporaciones, deberemos concluir que cuando el art. 184 establece un régimen específico para el recurso de alzada para las juntas de compensación, no puede ser aplicable a las entidades de conservación para las que nada se dispone de manera expresa, quedando sujetas, esos sí, a la necesidad de que sus acuerdos sean objeto de recurso de alzada ante la Administración actuante, por imponerlo el art. 29, pero que no establece plazo específico para la interposición de dicho recurso.

Como consecuencia de lo anterior deberá concluirse que el recurso de alzada que se autoriza interponer por los integrantes de las entidades de conservación contra sus acuerdos ante la Administración actuante ha de regirse por las normas generales de dicho recurso en la ley general del procedimiento administrativo, en la actualidad constituida por la LPAC, cuyo art. 122 establece el plazo de un mes.

No desvirtúa esta conclusión el hecho de que los Estatutos de la entidad urbanística de conservación reproduzcan el plazo de quince días previsto en el artículo 184 del Reglamento de Gestión Urbanística. Tal previsión estatutaria, probablemente incorporada bajo la vigencia de la legislación procedimental anterior y por remisión impropia al régimen de las juntas de compensación, no puede prevalecer sobre la regulación establecida por la legislación estatal del procedimiento administrativo. El plazo para la interposición de los recursos administrativos constituye un elemento integrante de su régimen jurídico legalmente establecido y, por tanto, indisponible para la autonomía estatutaria de estas entidades. Máxime cuando el recurso de alzada constituye, en los supuestos legalmente previstos, un presupuesto necesario para el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa, circunstancia que conecta directamente con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución.

TERCERO. La interpretación el art. 184 del RGU.

Si bien lo concluido en el anterior fundamento es suficiente para resolver el debate que se ha suscitado en este proceso, en especial, en las dos instancias previas, es lo cierto que la adecuada satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva aconseja dar respuesta a la cuestión en los estrictos términos en que fue delimitada por el auto de admisión. Procede, por ello, examinar si, aun admitiendo que el artículo 184 del Reglamento de Gestión Urbanística resultara aplicable a los acuerdos de las juntas de compensación, el plazo de quince días que en él se establece para la interposición del recurso de alzada ha de entenderse desplazado por el régimen instaurado en la legislación general de procedimiento administrativo y, actualmente, por el artículo 122.1 de la Ley 39/2015.

En ese trance debemos señalar que no puede ofrecer duda alguna que cuando el precepto reglamentario establecía ese concreto plazo para la interposición del recurso de alzada que, salvo en cuanto al plazo, se regía por la normativa general del procedimiento administrativo, estaba justificado en que en la fecha de aprobación de la norma se encontraba en vigor la vieja Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, en cuyo art. 122.4.º se establecía que "[e]l plazo para la interposición del recurso de alzada será de quince días." Resulta, por ello, plenamente coherente que el artículo 184 del Reglamento reprodujera ese mismo plazo, pues el recurso de alzada frente a los acuerdos de las juntas de compensación se insertaba, salvo esa concreta previsión, en el régimen general establecido por la legislación procedimental entonces vigente.

Ahora bien, ese plazo quinquenal ya fue modificado con ocasión de la Ley 30/1992, que derogó la mencionada Ley de 1958, estableciendo en su art. 115.1.º que "[e]l plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto expreso." Ese mismo criterio es el que se ha mantenido en el art. 122.1.º de la vigente LPAC conforme al cual "[e]l plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos."

La cuestión consiste, por tanto, en determinar si la subsistencia formal del artículo 184 del Reglamento de Gestión Urbanística permite mantener el plazo de quince días o si éste debe entenderse sustituido por el establecido en la legislación procedimental posterior. A juicio de esta Sala, la respuesta ha de ser esta última.

En efecto, la propia Ley 30/1992 contempló expresamente la necesidad de adaptar el conjunto del ordenamiento reglamentario a la nueva regulación procedimental. Así lo disponía su disposición adicional tercera, apartado tercero, al establecer que, en el plazo de dieciocho meses desde su entrada en vigor, se procedería reglamentariamente a la adecuación de las normas reguladoras de los distintos procedimientos administrativos, cualquiera que fuera su rango.

Esa conclusión encuentra, además, apoyo en el principio de jerarquía normativa proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución. El mantenimiento formal del artículo 184 del Reglamento de Gestión Urbanística no permite atribuir eficacia prevalente a una previsión reglamentaria incompatible con la regulación posteriormente establecida por una norma con rango de ley. En consecuencia, aun cuando el precepto reglamentario no haya sido expresamente modificado, debe entenderse desplazado en este extremo por la legislación procedimental común, cuya aplicación resulta preferente por razón de rango normativo.

Es cierto que esa adaptación no llegó a producirse respecto del Reglamento de Gestión Urbanística, circunstancia explicable, al menos en parte, por la compleja evolución competencial experimentada por la legislación urbanística tras la distribución constitucional de competencias. Sin embargo, esa omisión no puede impedir la aplicación de la voluntad claramente expresada por el legislador, que modificó con carácter general el régimen del recurso de alzada y, entre sus elementos esenciales, el plazo para su interposición.

Desde esta perspectiva, y atendiendo a los criterios de interpretación histórica, sistemática y teleológica recogidos en el artículo 3.1 del Código Civil, el plazo de quince días previsto en el artículo 184 del Reglamento ha de entenderse hoy sustituido por el plazo de un mes establecido con carácter general en la legislación administrativa común.

La conclusión anterior responde, además, a la propia configuración legal del recurso de alzada. El plazo para su interposición no constituye un elemento autónomo susceptible de quedar desvinculado del resto de su régimen jurídico, sino una pieza integrante de la institución procesal-administrativa configurada por la legislación común. Carecería de coherencia admitir que la competencia para resolver, los requisitos de admisibilidad, la legitimación, la tramitación, los efectos de la resolución o el régimen del silencio administrativo se rijan por la legislación general del procedimiento administrativo y, sin embargo, mantener únicamente el plazo previsto en una disposición reglamentaria anterior dictada bajo un marco legal ya derogado.

La sentencia recurrida sostiene, no obstante, que el recurso contemplado en el citado artículo 184 constituye una modalidad de recurso de alzada impropio, al no existir entre las juntas de compensación y la Administración urbanística actuante una relación jerárquica, sino de tutela administrativa.

La observación es correcta en cuanto a la naturaleza de la relación existente entre ambas entidades, pero no conduce a la conclusión que de ella pretende extraerse. En efecto, la circunstancia de que el control ejercido por la Administración urbanística responda a una relación de tutela y no de jerarquía no altera la naturaleza del recurso ni justifica la aplicación de un régimen procedimental distinto del previsto con carácter general. Más bien al contrario, la atribución a las juntas de compensación de potestades administrativas en el desarrollo del sistema de actuación urbanística refuerza la necesidad de que la Administración actuante pueda ejercer plenamente las funciones de control que el ordenamiento le atribuye sobre la actividad de dichas entidades.

Pero es que, además, si se admite que nos encontramos ante un recurso de alzada impropio, la única especialidad expresamente prevista por el Reglamento sería precisamente el plazo para su interposición, manteniéndose inalterado el resto de su régimen jurídico. Esa circunstancia pone de manifiesto la escasa consistencia de la tesis mantenida por la sentencia recurrida.

Basta reparar, además, en que el artículo 184 únicamente contempla la impugnación de acuerdos expresos de las juntas de compensación. Nada dispone respecto de los supuestos de silencio administrativo o de inactividad, categorías que ni siquiera existían en los términos actualmente configurados cuando fue aprobado el Reglamento. Resulta indudable que, en tales supuestos, habría de acudirse necesariamente a la regulación contenida en la legislación general de procedimiento administrativo y, en particular, al segundo párrafo del artículo 122.1 de la LPAC.

No sería razonable que, respecto de un mismo recurso administrativo, unas cuestiones quedaran sometidas a la legislación común y otras continuaran rigiéndose por una regulación reglamentaria anterior, concebida bajo un marco normativo ya derogado. Una solución semejante introduciría una fragmentación injustificada del régimen jurídico del recurso de alzada y sería incompatible con la finalidad armonizadora perseguida por la legislación procedimental común.

En definitiva, la tesis sostenida en la sentencia recurrida conduce a la fragmentación del régimen jurídico del recurso de alzada, sometiendo una misma institución simultáneamente a dos regulaciones temporales distintas. Tal solución no encuentra apoyo en el ordenamiento jurídico y resulta incompatible con la función unificadora que corresponde a la legislación común de procedimiento administrativo, cuya finalidad es precisamente establecer un régimen uniforme para el ejercicio de los recursos administrativos, salvo que una ley establezca expresamente una especialidad, circunstancia que aquí no concurre.

CUARTO. Respuesta a la cuestión casacional.

Procede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.1.º de la LRJCA, dar respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo en los términos en que fue delimitada por el auto de admisión.

A la vista de los razonamientos expuestos en los anteriores fundamentos, el recurso de alzada previsto en el artículo 29 del RGU contra los acuerdos de las entidades urbanísticas de conservación se rige, en cuanto a su plazo de interposición, por lo dispuesto en el artículo 122.1.º de la LPAC, siendo, por tanto, de un mes cuando el acto impugnado sea expreso.

Asimismo, el plazo de quince días previsto en el artículo 184 del RGU para la interposición del recurso de alzada frente a los acuerdos de las juntas de compensación debe entenderse desplazado por la regulación contenida en el artículo 122.1.º de la LPAC, de modo que también en estos supuestos el plazo para recurrir es el de un mes establecido por la legislación común de procedimiento administrativo.

QUINTO. Examen de los argumentos y pretensiones accionadas en el proceso.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede, una vez fijada la doctrina jurisprudencial aplicable, examinar las consecuencias que de ella se derivan en el presente proceso.

En el caso enjuiciado, la sentencia de apelación confirmó la de instancia sobre la base de la apreciación de la extemporaneidad del recurso de alzada interpuesto frente a los acuerdos de la entidad urbanística de conservación, circunstancia que determinó la inadmisión indirecta del examen de las cuestiones de fondo planteadas por la parte recurrente.

Fijada en esta sentencia la improcedencia de dicha apreciación de extemporaneidad, al declararse que el plazo aplicable para la interposición del recurso de alzada es el de un mes previsto en la legislación de procedimiento administrativo común, resulta procedente la estimación del recurso de casación y la consiguiente anulación de la sentencia impugnada.

En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.1.º de la LJCA, procede acordar la retroacción de actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia de apelación, a fin de que la Sala de instancia, excluyendo la inadmisibilidad del recurso de alzada, con plena libertad de criterio se pronuncie sobre el fondo de las cuestiones planteadas en el recurso de apelación.

SEXTO. Costas procesales.

En relación con las costas del recurso de casación, dado el sentido del fallo, deben se abonadas por cada una de las partes las causadas a su instancia y las comunes por mitad, de conformidad con lo establecido en el art. 93.4.º de la Ley procesal.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero. La respuesta a la cuestión casacional es la reseñada en el fundamento cuarto.

Segundo. Ha lugar al presente recurso de casación 5876/2024 interpuesto por la entidad “INCOAL, S.L.”, contra la sentencia núm. 1215/2024, de 25 de abril, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede Granada, dictada en el recurso de apelación n.º 2061/2021.

Tercero. Se casa la referida sentencia que se declara sin valor ni efecto alguno.

Cuarto. En consecuencia, se ordena la retroacción del proceso en la segunda instancia al momento inmediatamente anterior a dictar sentencia, para que por la Sala territorial, se dicte nueva sentencia con libertad de criterio, conforme a lo establecido en el fundamento quinto.

Quinto. No procede hacer concreta imposición de las costas del recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.