Aprecia el TS que la Junta de Andalucía ha incurrido en inactividad reglamentaria al no regular el régimen retributivo del personal investigador del Instituto de Investigación y Formación Agraria, Pesquera, Alimentaria y de la Producción Ecológica

Declara la Sala que en este caso concurre un supuesto de inactividad reglamentaria en el que los funcionarios litigantes han reclamado la previsión procedimental para percibir el complemento retributivo del art. 35 de los Estatutos del Instituto de Investigación y Formación Agraria, Pesquera, Alimentaria y de la Producción Ecológica de la Junta de Andalucía.

Iustel

Afirma que la de la Junta de Andalucía, que está obligada a establecer reglamentariamente criterios de calidad y excelencia en el Sistema Andaluz del Conocimiento, y que entre los principios de evaluación de ese Sistema está el que "las conclusiones de las evaluaciones serán tomadas en cuenta en las relaciones contractuales y de financiación entre los agentes del Sistema Andaluz del Conocimiento y la Administración de la Junta de Andalucía", no ha explicado mínimamente los motivos por los que no ha procedido a regular un complemento que reflejaría el fiel cumplimiento de esa obligación legal de establecer niveles de calidad y excelencia. Por ello, al no haber dado ninguna justificación de ese comportamiento, se está ante un supuesto de indolencia, lentitud o ineficacia administrativas, que es susceptible del control jurisdiccional previsto en el art. 29.1 de la LJCA, tal y como apreció la sentencia impugnada. Por otro lado, esa inactividad ha vulnerado el principio de igualdad en lo que se refiere al derecho a la carrera administrativa de los funcionarios adscritos al citado Instituto.

Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso

Sede: Madrid

Sección: 4

Fecha: 16/07/2026

Nº de Recurso: 3104/2023

Nº de Resolución: 922/2026

Procedimiento: Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015)

Ponente: MANUEL DELGADO-IRIBARREN GARCIA-CAMPERO

Tipo de Resolución: Sentencia

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 922/2026

En Madrid, a 16 de julio de 2026.

Esta Sala ha visto el recurso de casación registrado con el n.º 3104/2023 interpuesto por Administración de la Junta de Andalucía, representada y asistida por el letrado de sus Servicios Jurídicos, frente a la sentencia n.º2629/2020, de 26 de enero de 2023, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el recurso contencioso-administrativo n.º 642/2020. Ha comparecido como parte recurrida don Heraclio y otros, representados por la procuradora doña Rocío Maestro Fernández, y asistido del letrado don José María Campos Daroca.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Delgado-Iribarren García-Campero.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO. -La representación procesal de don Heraclio y otros, interpuso el recurso contencioso-administrativo n.º 642/2020 ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, contra la desestimación presunta de reclamaciones presentadas el 30de septiembre y 2 de octubre de 2019, dirigidas la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía, en relación con el desarrollo reglamentario preceptivo en materia de su estatuto personal y retributivo.

SEGUNDO. -Dicho recurso fue estimado parcialmente por sentencia de 26 de enero de 2023.

TERCERO. -Notificada la sentencia, se presentó ante dicha Sala escrito por la letrada de la Administración de la Junta de Andalucía, informando de su intención de interponer recurso de casación y, tras justificar en el escrito de preparación la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificar la normativa a su parecer infringida y defender que concurre en el caso interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos que señala en su escrito, la Sala sentenciadora, por auto de 13 de abril de 2023, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

CUARTO. -Recibidas las actuaciones en este Tribunal y personados la Administración de la Junta de Andalucía como recurrente y don Heraclio y otros como recurridos, la Sección de Admisión de esta Sala acordó, por auto de 22 de mayo de 2024, lo siguiente:

“1.º) Admitir el recurso de casación n.º 3104/2023 preparado por el Letrado de la Junta de Andalucía contra la sentencia de 26 de enero de 2023, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), dictada en el recurso n.º 642/2020.

2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en: Determinar si concurre un supuesto de inactividad reglamentaria cuando se reclama la previsión procedimental para percibir el complemento retributivo del artículo 35 del Decreto 359/2003, de 22 de diciembre, por el que se aprueban los Estatutos del Instituto de Investigación y Formación Agraria, o lo solicitado se enmarca en el ejercicio del derecho de petición, ante la ausencia de disposición legal que imponga el desarrollo normativo.

3.º) Identificar como norma jurídica que, en principio, habrá de ser objeto de interpretación el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa- Administrativa, en relación con el artículo 35 del Decreto de 22 de diciembre, que aprueba los Estatutos del Instituto de Investigación y Formación Agraria, Pesquera, Alimentaria y de la Producción Ecológica de la Junta de Andalucía, y el artículo 14 de la Constitución española. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA.”

QUINTO. -Por diligencia de ordenación de 28 de mayo de 2024, se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición.

SEXTO. -La letrada de la Administración de la Junta de Andalucía evacuó dicho trámite mediante escrito de16 de julio de 2024, y su pretensión es que se dicte sentencia estimatoria del recurso.

SÉPTIMO. -Por providencia de 17 de julio de 2024, se acordó tener por interpuesto el recurso de casación yen aplicación del artículo 92.5 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), dar traslado a la parte recurrida y personada para que presentase escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que efectuó la representación procesal de don Heraclio y otros, mediante escrito de 30 de septiembre de 2024, interesando la desestimación del recurso, con expresa imposición de costas, por las razones que expone en dicho escrito.

OCTAVO. -Conclusas las actuaciones y considerándose innecesaria la celebración de vista pública, mediante providencia de 8 de abril de 2026 se señaló este recurso para votación y fallo el 7 de julio de 2026, fecha en que tuvo lugar tal acto y se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Manuel Delgado-Iribarren García-Campero.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO. - Los términos del litigio y la sentencia recurrida.

1.- Los litigantes en la instancia, funcionarios públicos adscritos al Instituto de Investigación y Formación Agraria y Pesquera (IFAPA) de la Junta de Andalucía, presentaron el 30 de septiembre y 2 de octubre de2019 escritos dirigidos a la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo sostenible de la Junta de Andalucía, mediante los que solicitaban lo siguiente:

(...) "que se proceda a desarrollar reglamentariamente las previsiones del artículo 35 del Decreto 359/2003, de22 de diciembre, (BOJA núm. 248, de 26-12-2016) por el que se aprueba los Estatutos del Organismo Autónomo Instituto Andaluz de Investigación y Formación Agraria, Pesquera, Alimentaria y de la Producción Ecológicas y del artículo 40, en relación con el 5 1, de la Ley 16/2007, de 3 de diciembre, Andaluza de la Ciencia y el Conocimiento(BOJA núm. 250, 2712-2007). Y que en tal regulación reglamentaria se incluya previsiones que hagan efectivas las consecuencias de la actividad evaluadora en todos los ámbitos administrativos y económicos, en especial el retributivo.

Además, se solicita que una vez aprobada la regulación reglamentaria se proceda a una inmediata convocatoria en la que se pueda efectuar una evaluación de la actividad investigadora con todos los efectos retributivos respecto de aquellas actuaciones investigadoras que hayan sido objeto de algún procedimiento de evaluación sin reconocimiento retributivo alguno, con abono de los intereses legales desde la fecha de la conformidad de la evaluación.

Además se solicita que se reconozca el daño moral que se ha causado al personal funcionario afectado por la falta de regulación reglamentaria, al afectar a su derecho a la carrera y promoción profesional, al desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición profesional, a la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación, a percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razón del servicios, al derecho a la propia imagen, indemnización que se valora en 6.000 euros por cada uno de los interesados".

2.- Ante la falta de resolución expresa de la Administración interpusieron de forma conjunta recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que lo estimó parcialmente en el sentido siguiente:

"Que estimando parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Heraclio, don Abel, doña Pura, don Gabriel, doña Trinidad, don Millán, don Belarmino, don Candido, doña Mariana, doña Consuelo, doña Rosana, y don Teodulfo contra la inactividad reglamentaria denunciada en sus reclamaciones expresadas en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, debemos condenar y condenamos a la Administración de la Junta de Andalucía a desarrollar reglamentariamente las previsiones del artículo 35 del Decreto 359/2003, de 22 de diciembre, y del artículo 51.2 de la Ley 16/2007, de 3 de diciembre, Andaluza de la Ciencia y el Conocimiento. Sin costas."

En su argumentación, el tribunal de instancia invoca en su apoyo la línea jurisprudencial de esta Sala recogida en resoluciones como la STS 553/2018 de 5 de abril de 2018 (recurso 4267/2016), que reconoce que la caracterización de la potestad reglamentaria como una potestad discrecional no impide el control judicial de las omisiones o inactividades reglamentarias cuando el silencio del Reglamento determina la implícita creación de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico o, al menos, cuando siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de la previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación legal establecida por la Ley; si bien con el límite establecido en el artículo 71 de la LJCA Ley Jurisdiccional, admite que pueda resultar viable una pretensión de condena a la Administración a que elabore y promulgue una disposición reglamentaria, e incluso a que ésta tenga un determinado contenido, en la medida que se constate y declare la efectiva existencia de una obligación o deber legal de dictar la norma reglamentaria en ese determinado sentido.

Seguidamente examina las alegaciones y la documentación presentadas por las partes, en particular dos memorias sobre anteproyectos normativos y un programa sectorial de investigación para 2024-210 de la Administración recurrida aportados por los recurrentes, que le llevan a afirmar que con la aseveraciones contenidas en dichos documentos, obviadas por completo por la representación procesal de la demandada, "queda manifiesto el incumplimiento por la Administración de un deber jurídico de dictar normas o disposiciones de carácter general. Este incumplimiento, u omisión al margen de las previsiones legales, ha de ser susceptible de control por los Tribunales a tenor de los artículos 106.1 de la Constitución Española y 8 de la Ley Orgánica 6/1985, de I de julio, del Poder Judicial, "pasados 12 años desde la entrada en vigor de la Ley 16/2007 y transcurridos19 años (a la fecha de este escrito) desde el Decreto 359/2003", como alegan los recurrentes".

Añade que los recurrentes también alegan, invocando el artículo 14 de la CE, sin que tampoco se combata de contrario tal alegación, que la situación del personal investigador del IFAPA es discriminatoria en relación con los funcionarios de carrera de los cuerpos docentes universitarios y de los de organismos públicos de investigación de la Administración General del Estado, pues, a diferencia de ellos, este personal investigador con la condición de funcionario público puede presentar anualmente las solicitudes de evaluación de la actividad investigadora a la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora.

No obstante, estima el recurso únicamente en el aspecto anteriormente indicado, rechazando que la Sala pueda determinar el contenido de la disposición que deba desarrollar reglamentariamente la Administración, o que proceda la indemnización solicitada.

SEGUNDO. - La cuestión de interés casacional.

La Sección de Admisión de esta Sala, mediante auto de 22 de mayo de 2024, declaró como cuestión de interés casacional objetivo "determinar si concurre un supuesto de inactividad reglamentaria cuando se reclama la previsión procedimental para percibir el complemento retributivo del artículo 35 del Decreto 359/2003, de 22 de diciembre, por el que se aprueban los Estatutos del Instituto de Investigación y Formación Agraria, o lo solicitado se enmarca en el ejercicio del derecho de petición, ante la ausencia de disposición legal que imponga el desarrollo normativo".

TERCERA. - Las alegaciones de las partes.

A) El recurso de casación de la Letrada de la Administración de la Junta de Andalucía.

Comienza señalando que en el supuesto de autos supone el ejercicio del derecho de petición y no de inactividad, que entiende que había sido atendido por la Administración mediante la documentación aportada en el expediente administrativo. Añade que el IFAPA carecía de competencias para la regulación reglamentaria de la materia que se solicitaba de contrario, por lo que la documentación aportada en el expediente administrativo por dicha entidad, en ningún caso suponía vinculación, o sustentaba la obligación de desarrollo normativo, que no reglamentario, que la sentencia impone; y, que tampoco concurre desigualdad por cuanto la regulación pretendida de contrario no se prevé para los funcionarios.

Por ello, aduce que la sentencia impugnada infringe el artículo 29 de la LJCA porque no existe disposición general que sea constitutiva de un contenido prestacional concreto que fundamente lo instado frente a la Administración, y a lo que se ha condenado a esta Administración. La sentencia, aplicando erróneamente la doctrina del Tribunal Supremo, condena a un desarrollo reglamentario, sin disposición legal que lo imponga, y que, además no es tal, porque, no procede el desarrollo reglamentario de un decreto, sino que conllevaría una regulación mediante ley. Sostiene que el artículo 35 del Decreto 359/2003 no impone, sino que prevé la posibilidad de percibir un complemento, por lo que solo se puede hablar de vacío legal y no de inactividad reglamentaria contraria al ordenamiento jurídico. Con ello se infringe además la jurisprudencia de la Sala en las SSTS 553/2028 o 1694/2020.

Entiende que tampoco ha habido vulneración del principio de igualdad porque la ausencia de desarrollo normativo no crea una situación contraria a dicho principio dado que no se prevé legalmente su desarrollo, y, además, tal regulación no procede para el colectivo recurrente. Sostiene que no existe en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el personal propio de la investigación de la Junta de Andalucía, normativa que ampare y desarrolle la condena al desarrollo normativo a la Administración autonómica, ya sea expresamente o por remisión, ni siquiera con fundamento en la vulneración del principio de igualdad.

Concluye solicitando la estimación del recurso y que se declare que “ que no procede la condena al desarrollo reglamentario del artículo 29 de la LJCA, cuando no hay disposición legal que lo imponga y concurre un vacío legal, incardinándose la mera solicitud en el derecho de petición, no procediendo por ello la condena al desarrollo reglamentario a la Administración, más aún, cuando incluso supone la necesidad de dictar una norma con rango de Ley”

B) La oposición de los recurrentes en el proceso de instancia.

Comienzan rechazando que ejercieran el derecho de petición, porque de ser así, lo hubieran hecho constar expresamente. Ponen de manifiesto, además, la contradicción esta alegación de la parte recurrente, puesto que el propio comportamiento de la Administración revela lo contrario, al no haber cursado esa supuesta petición por el trámite previsto en la Ley Orgánica 4/2001, limitándose a no contestar el escrito.

Añaden que su solicitud no iba dirigida al IFAPA, como sostiene la administración recurrente, sino a la Consejería con competencias reguladoras. Lo que solicitaban es el desarrollo reglamentario del artículo 35 del decreto 359/2003, puestos en conexión con el artículo 14 de la Ley 1/2003, de creación del Instituto Andaluz de Investigación y Formación Agraria, Pesquera, Alimentaria y de la Producción Ecológica, y con el artículo 40 de la ley 16/2007, Andaluza de la Ciencia y el Conocimiento. Consideran que, como la Sala de instancia apreció, la Administración ha realizado actuaciones para regular la omisión denunciada por los recurrentes en instancia. Este criterio se basa en documentación aportada por la Administración al procedimiento de instancia, sin quela representación de la Administración haya explicado los motivos por los que ahora defiende lo contrario.

En lo que se refiere a la supuesta vulneración del principio de igualdad aducida por la recurrente, dicho principio no puede ser alegado por la Administración para no cumplir con su obligación de desarrollo reglamentario, puesto que únicamente podrá ser alegado por quién padece el trato diferenciado injustificadamente, pero no por la Administración destinataria del mandato de trato igual.

En suma, entiende que la sentencia discutida ha aplicado correctamente la jurisprudencia de la Sala y que el recurso debe desestimarse.

CUARTO. - El juicio de la Sala. La doctrina casacional.

1.- El primer motivo que debemos analizar es el que plantea la parte recurrente al afirmar que lo que realmente ejercieron los recurrentes ante la Administración autonómica fue el derecho de petición y no un requerimiento por inactividad reglamentaria, y que recibieron la oportuna respuesta de la Administración. Si nuestra respuesta fuera positiva, no sería entonces necesario entrar a considerar si ha habido o no una inactividad reglamentaria fiscalizable por esta jurisdicción. Y esa es además la cuestión casacional planteada.

Sin embargo, nuestra respuesta a esta cuestión debe ser negativa, si nos atenemos a las circunstancias del caso, en particular al escrito de los funcionarios reclamantes y al comportamiento de la Administración.

En cuanto al escrito de los funcionarios, aunque no haya una mención explícita del fundamento jurídico en que basan su solicitud, de su contenido se desprende que era un requerimiento para que cesara la inactividad reglamentaria denunciada y se procediera a regular el complemento retributivo previsto en el art. 35 de los Estatutos aprobados por el Decreto 359/2023. En primer lugar porque se dirigió a quien tenía la facultad de iniciar ese procedimiento de regulación reglamentaria, la Consejera competente en la materia, en lugar de hacerlo al Instituto en que prestaban sus servicios, pese a lo que afirma la Administración recurrente. Pero, además, porque en su argumentación se cita e invoca con detalle la jurisprudencia de esta Sala sobre la inactividad reglamentaria de la Administración y la posibilidad de instar al cese de esa omisión.

En lo que se refiere al comportamiento de la Administración, éste se limitó a no dar respuesta a esa solicitud, y no a tramitar el escrito conforme a lo previsto en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del derecho de petición, como aduce la parte recurrente. Es llamativo que la Letrada de la Administración recurrente, tras defender esa hipótesis y la consecuencia jurídica que se derivaría a ella –la obligación de contestar en el plazo de tres meses (art. 11.1), obvie la ausencia de contestación y reconozca, implícitamente al menos, la vulneración de la normativa reguladora del derecho de petición invocada por la Administración. O que lo haga aduciendo documentos del expediente (las memorias incorporadas al expediente que supuestamente estarían contestando a la petición de los funcionarios reclamantes), a los que después restará valor, por considerar que estaban elaborados por órganos administrativos que no eran titulares de la potestad reglamentaria. En suma, nada del comportamiento de la Administración permite sostener que dio a la reclamación el trámite previsto para el derecho de petición, por lo que resulta inconsistente su alegación.

2.- Descartado que estemos ante el ejercicio del derecho de petición, corresponde determinar si el supuesto planteado puede tener cobertura en la previsión que el art. 29.1 de la LJCA establece para la inactividad reglamentaria, como apreció la Sala de instancia.

El referido art. 29.1 de la LJCA señala lo siguiente:

"Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración"

"Respecto a la inactividad reglamentaria, las partes y la sentencia recurrida reconocen que el carácter discrecional de la potestad reglamentaria ha llevado a que la jurisprudencia de esta Sala haya sido restrictiva puesto que "no puede considerarse como inactividad administrativa, a los efectos del artículo 29.1 de la LJCA, la mera ausencia e actividad administrativa, la inacción, la pasividad, le lentitud o la ineficacia administrativa";y "el recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar e exacto cumplimento de la legalidad"( STS, Sección4.ª, 57/2025, de 22 de enero, FD 3).

Pero también hemos dicho en nuestra STS 553/2018, de 5 de abril, reiterando la doctrina recogida en la STS de 14 de diciembre de 2014 (rec. 758/2012), que a su vez reitera lo dicho en la STS de 5 de diciembre de 2013(rec. 5886/2009", y en otras anteriores, que cabe un control jurisdiccional en los siguientes términos:

"1.ª) Que la caracterización de la potestad reglamentaria como una potestad discrecional no impide el control judicial de las omisiones o inactividades reglamentarias cuando el silencio del Reglamento determina la implícita creación de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico o, al menos, cuando siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de la previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación legal establecida por la Ley;

2.ª) que no obstante, el artículo 71 de la Ley Jurisdiccional, al prohibir a los tribunales contencioso-administrativos "determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados" impide a estos Tribunales sustituir a la Administración en cuanto tiene de discrecional el ejercicio de esa potestad reglamentaria.

3.ª) que puede resultar viable una pretensión de condena a la Administración a que elabore y promulgue una disposición reglamentaria, e incluso a que ésta tenga un determinado contenido, en la medida que se constate y declare la efectiva existencia de una obligación o deber legal de dictar la norma reglamentaria en ese determinado sentido".

Y en el supuesto examinado por la citada STS 553/2018 concluyó que "estamos ante un claro supuesto de inactividad formal normativa pues la Administración incumple un claro e incondicionado deber legal de dictar normas o disposiciones de carácter general -inactividad reglamentaria-, es decir, la administración ha incumplido de un deber jurídico que viene representado por una actuación de la Administración -por omisión- al margen de las previsiones legales y contribuyendo a que éstas queden sin efecto y, por ello, ante una actuación susceptible de control por los Tribunales a tenor de los artículos 106.1 de la Constitución Española y 8 de la Ley Orgánica6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Como hemos visto la Administración no ha ejecutado la previsión de desarrollo reglamentario para la efectividad de la carrera profesional y régimen retributivo de los recurrentes, que debió entrar en vigor el 1 de enero de 2014, ello estando el Gobierno plenamente sometido a la ley y al derecho ex artículo 103.1 de la Constitución y, además, siendo el Gobierno el titular de la potestad reglamentaria a tenor del artículo 97 de la Constitución Española, en relación con el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno "

Añadiendo que "además de apreciar que la omisión reglamentaria integra un supuesto de incumplimiento de una obligación expresamente prevista en la ley por parte de quien tiene la potestad para llevarlo a cabo, estaríamos también ante el otro supuesto de control que ha sido admitido reiteradamente en las sentencias ya mencionadas, es decir, ante el supuesto de que la omisión reglamentaria supone o representa la creación implícita de una situación jurídica contraria al ordenamiento jurídico"(STS 553/2028, FD 3)

Esta jurisprudencia es la que aplica la sentencia recurrida, y esa aplicación es la que cuestiona la Administración recurrente.

3.- La Sala de instancia concreta la omisión reglamentaria en dos disposiciones generales: el artículo 35 de los Estatutos del Instituto de Investigación y Formación Agraria, Pesquera, Alimentaria y de la Producción Ecológica de la Junta de Andalucía, aprobados por el Decreto 359/2003, de 22 de diciembre, y el artículo 51.2de la Ley 16/2007, de 3 de diciembre, Andaluza de la Ciencia y el Conocimiento.

El art. 35 de los referidos Estatutos regula el régimen retributivo del personal del Instituto y lo hace así:

"1. El régimen retributivo aplicable al personal del Instituto será el establecido con carácter general para el personal al servicio de la Administración de la Junta de Andalucía con las especificidades que se señalan en el apartado siguiente y las demás que resulten de aplicación.

2. El personal a que hace referencia el artículo 14 de la Ley 1/2003, especialidades de Investigación Agraria y Pesquera y Desarrollo Agrario y Pesquero, podrá percibir, además de las retribuciones básicas y complementarias, un complemento que retribuirá de manera adecuada la actividad extraordinaria y el rendimiento especial en la investigación, formación y transferencia de tecnología que desarrolle dicho personal en los períodos que se determinen. Este complemento, se otorgará a través de una comisión evaluadora constituida al efecto, de conformidad con los criterios de evaluación objetiva y mediante un procedimiento previamente preestablecido".

Por su parte, el artículo 51.2 de la Ley 16/2007 establece los principios de evaluación del Sistema Andaluz del Conocimiento:

"2. Se establecen los siguientes principios de evaluación del Sistema Andaluz del Conocimiento:

a) Evaluación sistémica e integradora, según la cual todos los proyectos, programas o políticas de investigación financiados con fondos públicos serán evaluados sobre la base de los objetivos definidos y con los mismos principios y criterios en las diferentes etapas del proceso.

b) Evaluación de calidad, que descansa sobre la elección de expertos evaluadores de ámbito regional, nacional e internacional y sobre la metodología de evaluación común en compatibilidad con los sistemas de evaluación de los países más avanzados de nuestro entorno.

c) Evaluación transparente, según la cual los criterios de evaluación, el perfil de los evaluadores, las conclusiones de la evaluación y sus consecuencias serán sistemáticamente objeto de publicación, salvo obligaciones contractuales o legales de confidencialidad.

d) Evaluación seguida de consecuencia, según la cual las conclusiones de las evaluaciones serán tomadas en cuenta en las relaciones contractuales y de financiación entre los agentes del Sistema Andaluz del Conocimiento y la Administración de la Junta de Andalucía"

Esta segunda disposición debe entenderse como el marco normativo general en el que tendría cabida el complemento retributivo para el personal investigador del Instituto previsto en el art. 35 de sus Estatutos, complemento que, al no haber sido creado por la Administración transcurridos 19 años desde la aprobación de dicha disposición, la Sala de instancia entendió que había incurrido en una inactividad formal normativa que es controlable por los tribunales, en la medida en que además ha supuesto una discriminación para los afectados contraria al art. 14 de la CE.

4.- La Sala comparte el criterio de la Sala de instancia por los motivos siguientes:

(i) Es cierto que la utilización de la expresión verbal "podrán percibir" debe entenderse, desde luego, como una autorización a la Administración para crear ese complemento retributivo, y así lo pone de relieve la Letrada de la Administración. Pero ese sentido literal debe interpretarse en relación con el contexto en que se inserta.

En efecto, de una parte, el apartado 1 de ese precepto señala que el régimen retributivo de ese personal tendrá especificidades respecto del general del personal al servicio de la Administración de la Junta de Andalucía, y remite su concreción a lo que indica el apartado 2. De otra, ese apartado 2 precisa esa especificidad únicamente en el complemento controvertido, al señalar "que retribuirá de manera adecuada la actividad extraordinaria y el rendimiento especial en la investigación, formación y transferencia de tecnología que desarrolle dicho personal en los períodos que se determinen". Más aun, ese mismo apartado 2 establece el procedimiento y los criterios para su percepción, cuando señala que "este complemento, se otorgará a través de una comisión evaluadora constituida al efecto, de conformidad con los criterios de evaluación objetiva y mediante un procedimiento previamente preestablecido". De ello se deriva que estamos ante algo más que una autorización a la Administración para crear ese complemento, pues tendrían escaso sentido estas previsiones si no se interpretan en el sentido de que están también determinando parte del contenido de una obligación de creación de ese complemento retributivo de ese personal.

(ii) Los antecedentes administrativos incorporados al expediente y valorados por la Sala de instancia confirman este criterio.

Las memorias de anteproyectos normativos y el programa de investigación aportados no pueden ser minusvalorados como hace la parte recurrente, puesto que se trata de documentos oficiales de la Administración que reflejan una convicción del compromiso de establecer el complemento discutido. Y contrariamente, la representación de la Administración no ha dado razón alguna, ni en la instancia ni ahora en casación, para explicar el cambio de criterio que parece reflejar su posición.

(iii) Este criterio se ajusta además a la finalidad de la disposición.

Una Administración como la de la Junta de Andalucía, que está obligada a establecer reglamentariamente criterios de calidad y excelencia en el Sistema Andaluz del Conocimiento ( art. 50 de la citada Ley 16/2007), y que entre los principios de evaluación de ese Sistema está el que "las conclusiones de las evaluaciones serán tomadas en cuenta en las relaciones contractuales y de financiación entre los agentes del Sistema Andaluz del Conocimiento y la Administración de la Junta de Andalucía"( art. 51.2 d) de la Ley 16/2007), no ha explicado mínimamente los motivos por los que después de 19 de años no ha procedido a regular un complemento que reflejaría el fiel cumplimiento de esa obligación legal de establecer niveles de calidad y excelencia.

(iv) Aunque ya lo hemos indicado, no podemos dejar de reiterar la relevancia del tiempo transcurrido desde la aprobación del Decreto 359/2003.

Durante este tiempo la Administración podía haber suprimido o modificado el precepto cuestionado, si hubiera entendido que, por los motivos que fueran, no resultaba oportuno su mantenimiento. Lo cierto es que los documentos administrativos aportados a la causa reflejan lo contrario e insisten en la necesidad de dar cumplimiento a la previsión establecida en el art. 35 de los estatutos del Instituto. Por ello, al no haber dado la Administración ninguna justificación de ese comportamiento, solo cabe pensar que estamos ante lo que hemos denominado un supuesto de indolencia, lentitud o ineficacia administrativas, que en este caso es susceptible del control jurisdiccional previsto en el art. 29.1 de la LJCA.

Sin que el hecho de que la obligación se establezca en una disposición reglamentaria pueda mitigar este hecho, pues el art. 29.1 de la LJCA no exige que se trate de disposiciones con rango de ley ya que se refiere a disposiciones generales, y la Administración está también sujeta a todo el ordenamiento jurídico, incluidas las normas que ella misma aprueba, como exige el art. 103.1 de la CE.

(v) Finalmente, esa inactividad también ha vulnerado el principio de igualdad en lo que se refiere al derecho a la carrera administrativa de los afectados.

El derecho a la carrera profesional reconocido en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, que aprueba el texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), incluye "la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación"( art. 14 c) EBEP); e igualmente, el derecho a percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razón del servicio"( art. 14 d) EBEP). Son, sin duda, un conjunto de derechos de configuración legal, y el legislador puede, por tanto, configurar su contenido en función de las circunstancias de cada momento histórico, respetando las garantías constitucionales mínimas establecidas en el art. 103.3 de la CE. Pero si establece una regulación normativa debe respetar lo dispuesto en ella y no puede dejar pasar el tiempo sin cumplir una obligación que ella misma ha impuesto sin justificar de forma objetiva y razonable ese comportamiento. Al haberlo hecho así en el caso examinado produjo una discriminación en lo que se refiere al disfrute del derecho a la carrera administrativa de los funcionarios afectados.

La parte actora aduce que el art. 2.2 del EBEP permite dictar normas singulares respecto al personal de investigación, para adecuarlo a sus peculiaridades. Lo cual es, sin duda, cierto, y eso hizo el artículo 35 de los Estatutos del Instituto Andaluz de Investigación y Formación Agraria, Pesquera, Alimentaria y de la Producción Ecológicas, aprobados por el Decreto 359/2003, de 22 de diciembre, al fijar las peculiaridades del régimen retributivo del personal investigador adscrito a ese organismo y establecer un complemento retributivo que atendiera a la especificidad de sus tareas. No puede, por tanto, ese precepto servir de justificación del hecho de que transcurridos 19 años no se haya dado cumplimiento a lo previsto en una disposición normativa aprobada por la propia Administración autonómica en ejercicio de ese art. 2.2 del EBEP.

5.- En suma, la Sala entiende que el supuesto examinado la Administración incurrió en una omisión reglamentaria que supuso la creación implícita de una situación jurídica contraria al ordenamiento jurídico, subsumible en lo previsto en el art. 29.1 de la LJCA, y que, por ello, la Sala de instancia actuó conforme a derecho.

De lo dicho se infiere como doctrina de interés casacional que, "en las circunstancias del caso, concurre un supuesto de inactividad reglamentaria cuando se reclama la previsión procedimental para percibir el complemento retributivo del artículo 35 de los Estatutos del Instituto de Investigación y Formación Agraria, Pesquera, Alimentaria y de la Producción Ecológica de la Junta de Andalucía, aprobados por el Decreto 359/2003,de 22 de diciembre ".

QUINTO. - La aplicación de la doctrina casacional al caso. La desestimación del recurso de casación.

Los argumentos desarrollados en el fundamento anterior conducen a la desestimación del recurso y a la confirmación de la sentencia recurrida.

SEXTO. - Costas.

En el recurso de casación, de conformidad con lo previsto en el artículo 93.4 de la LJCA, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la doctrina casacional reseñada en el Fundamento de Derecho Cuarto de esta resolución:

PRIMERO. -Desestimar el recurso de casación interpuesto por la Administración de la Junta de Andalucía contra la sentencia n.º 2629/2020, de 26 de enero de 2023, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el recurso contencioso-administrativo n.º 642/2020,confirmándola.

SEGUNDO. -No hacer imposición de las costas procesales de esta casación, conforme se recoge en el último Fundamento de esta resolución.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.