NUEVAS CONSIDERACIONES EN TORNO A LAS FUNCIONES Y LA ORGANIZACIÓN DE LOS CUERPOS LOCALES DE POLICÍA: EL ESTADO DE LA CUESTIÓN (II), por Javier Barcelona Llop, Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Cantabria

Se publica la segunda parte de este artículo, en la que el autor se centra en el análisis de la organización de las policías locales, incidiendo, entre otras aspectos, en la confirmación de la municipalización de la policía local por el Tribunal Constitucional, en las soluciones adoptadas a nivel autonómico, como la adscripción temporal de funcionarios o la contratación temporal de auxiliares, y en la desmunicipalización de la policía local.

SUMARIO. 1. Introducción. 2. Las funciones de los cuerpos de policía local. 2.1. Planteamiento. 2.2. Las funciones de las policías locales en la LOFCS. Particularidades en los municipios de gran población. 2.3. Alusión a otras normas que contemplan funciones de policía judicial. 2.4. La Disposición Adicional Décima de la Ley de Bases del Régimen Local. 2.5. Un Convenio marco de colaboración entre el Ministerio del Interior y la FEMP. 3. La organización de las policías locales. 3.1. La municipalización de la policía local y su confirmación por el Tribunal Constitucional. 3.2. En torno al mapa de las policías locales españolas. 3.3. Municipios sin policía local. 3.4: Algunas soluciones autonómicas: adscripción temporal de funcionarios y contratación temporal de auxiliares. 3.5. Un paso hacia la desmunicipalización de la policía local. Selección bibliográfica.

Nota: la primera parte de este artículo se publicó en el Diario del Derecho Municipal de 18 de junio de 2012.

3. La organización de las policías locales

3.1. La municipalización de la policía local y su confirmación por el Tribunal Constitucional

En cuanto a la organización de la policía local, su planta procede de una inequívoca decisión legislativa. El artículo 148.1.22 de la Constitución permitió que las entonces llamadas Comunidades Autónomas de vía lenta asumieran competencias en materia de coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que estableciera una ley orgánica. El constituyente utilizó el genérico locales, seguramente porque la legalidad entonces vigente contemplaba la existencia de cuerpos de policía dependientes tanto de las provincias como de los municipios y porque, con buen criterio, consideró que sobre este punto no era necesario un pronunciamiento constitucional. Es cierto que las policías locales no municipales eran marginales, pero la posibilidad de su existencia estaba jurídicamente abierta.

La Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local , sin embargo, habló ya de policías municipales. Ello no podía ser de otra forma al hilo del señalamiento de que entre las atribuciones de los alcaldes figura la de ostentar la jefatura del cuerpo local [artículo 21.1, i ], pero la expresión policías o policía municipales o municipal accedió también a las Disposiciones Finales Tercera y Quinta . Con todo, no parece que la básica del régimen local fuera la ley más idónea para pronunciarse terminantemente sobre si la expresión policías locales quiere decir en realidad policías municipales.

El pronunciamiento definitivo figura en el artículo 51 LOFCS , del que destacamos tres normas: i) “[l]os municipios podrán crear cuerpos de policía propios de acuerdo con lo previsto en la presente Ley, en la Ley de Bases del Régimen Local y en la legislación autonómica”; ii) en los municipios donde no exista policía municipal, los cometidos de ésta serán ejercidos por el personal que desempeñe funciones de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones (guardas, vigilantes, agentes, alguaciles o análogos); iii) los cuerpos locales sólo pueden actuar en el ámbito del término municipal respectivo, salvo situaciones de emergencia y previo requerimiento de la autoridades competentes. Esas tres normas, unidas a la circunstancia de que la LOFCS no contempla otras alternativas organizativas, sugieren que para el legislador orgánico las policías locales sólo pueden ser municipales. El Texto Refundido de Régimen Local confirmó el planteamiento al indicar que la policía local solo puede existir en los municipios de más de 5.000 habitantes, salvo autorización ministerial expresa.

Las cosas, sin embargo, no debían estar tan claras para todo el mundo. Además de que doctrinalmente se había defendido la viabilidad de los cuerpos provinciales, algunas de las primeras leyes autonómicas de coordinación de las policías locales, todas posteriores a la LOFCS , contemplaron la existencia de cuerpos supramunicipales. Y no lo hicieron arrojándose al vacío, pues tanto el Consejo de Estado (Dictámenes de 13 de diciembre de 1990 y de 22 de diciembre de 1992) como la Sala 3.ª del Tribunal Supremo (Sentencia de 27 de mayo de 1992, recurso n.º 2582/1990) habían avalado la solución. Tan altas opiniones se fundaban en que de una lectura conjunta de la ley policial y de la básica de régimen local no se deducía impedimento alguno a la creación de cuerpos policiales supramunicipales siempre y cuando se observaran los requisitos previstos en la legislación de régimen local para la prestación mancomunada del servicio.

En 1993, sin embargo, el Tribunal Constitucional desactivó el argumento con ocasión del enjuiciamiento de las citadas leyes autonómicas de coordinación 9. La premisa de la que parte el Tribunal Constitucional es la siguiente: la LOFCS forma parte del bloque de la constitucionalidad pues se ha dictado para delimitar las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de seguridad pública en el marco del artículo 149.1.29 de la Constitución ; es, en consecuencia, parámetro de constitucionalidad de las leyes autonómicas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28.1 LOTC .

Establecido lo anterior, el Tribunal consideró que si la Ley Orgánica 2/1986 identifica policía local con policía municipal, ésta decisión es de obligatoria observancia por las comunidades autónomas, que si tienen facultades de coordinación de las policías locales no la tienen para alterar su condición estrictamente municipal 10. El Tribunal Constitucional aclaró igualmente que las posibilidades de actuación de los cuerpos locales fuera del término del municipio respectivo previstas en el artículo 51.3 LOFCS deben interpretarse con rigor y circunscribirse exclusivamente a situaciones de emergencia (que no de mera urgencia o necesidad) y siempre con el previo requerimiento de las autoridades competentes. Para el Tribunal, esa norma es exhaustiva.

Desde entonces y hasta hoy, el legislador ha introducido dos reglas que suavizan un punto el rigor del criterio originario. Desde la Ley Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, la taxativa prohibición de actuación fuera del término municipal salvo casos de emergencia y previo requerimiento de las autoridades competentes cede cuando los agentes ejercen funciones de protección de autoridades locales, aunque siempre con autorización del Ministerio del Interior o, en su caso, de la Comunidad Autónoma. Además, la LOFCS ha sido modificada por la Ley Orgánica 16/2007, de 13 de diciembre, para permitir la prestación asociada del servicio de policía local en los términos que comentaremos más adelante.

Pero salvando lo acabado de indicar, las cosas siguen como estaban cuando el Tribunal Constitucional dictó sus sentencias sobre las primeras leyes autonómicas de coordinación de las policías locales en 1993.

3.2. En torno al mapa de las policías locales españolas

Ya hemos dicho que el TRRL señala que los cuerpos locales de policía sólo existirán en los municipios de más de 5.000 habitantes, aunque cabe autorizar su creación en los de censo inferior. Esta previsión no vincula a las comunidades autónomas pues no es básica, motivo por el cual algunas leyes de coordinación la recogen y otras no. Entre las segundas, las hay que elevan el listón poblacional (Cataluña: 10.000 habitantes) y otras que no contienen ninguno; en este último caso, la idea madre es que cualquier municipio que lo considere necesario puede crear un cuerpo de policía local. En cualquier hipótesis, la creación del cuerpo es facultativa y las fórmulas legales son claras: la policía municipal podrá existir, los ayuntamientos podrán crear y organizar sus cuerpos de policía; sin embargo, hay cuando menos una excepción: en Baleares, la creación del cuerpo de policía local es preceptiva cuando la población municipal supere los 5.000 habitantes o cuando haya más de tres policías auxiliares, que es como la ley autonómica denomina al personal que ejerce funciones de custodia y vigilancia de bienes, servicios, instalaciones, etc.

El censo municipal parece en principio un criterio objetivo y razonable para decidir acerca de dónde puede o no puede existir un cuerpo de policía local. Sin embargo, es poco operativo si en muchos lugares no existe un límite poblacional mínimo o si, donde lo hay, puede ser orillado con relativa sencillez. Por otra parte, la cuestión no está únicamente ahí sino también en cuántos funcionarios de policía deben existir en un municipio para asegurar el cumplimiento efectivo de las misiones legales que los cuerpos locales deben ejercer (deberán ejercer las siguientes funciones, recuerdo que dice el artículo 53.1 LOFCS ). Lógicamente, el asunto está muy relacionado con el censo pues a menor número de habitantes menor necesidad de efectivos policiales, y a la inversa si el número de habitantes es mayor, pero es necesario tener en cuenta otros factores.

Vuelvo a mencionar que, a mi juicio, un cuerpo de policía tiene que estar en condiciones de prestar eficaz y permanentemente el servicio que le ha sido encomendado legalmente y que si no es capaz de hacerlo no debería existir. No concibo que existan cuerpos locales de policía que prestan unos servicios y otros no porque carecen de medios suficientes. Todos ellos deben poder hacer lo mismo; es decir, todos ellos deben poder prestar la totalidad de los servicios que las leyes les encomiendan, y además con eficacia, continuidad y profesionalidad. En cierto modo, el artículo 53.1 LOFCS apunta en esa dirección. El precepto enumera las funciones que los cuerpos locales deben ejercer, no las que pueden ejercer. Este argumento puede parecer muy formalista, pero el tenor literal del precepto apuntala la antedicha convicción. Si dijera que las policías locales pueden ejercer las funciones que enumera no quedaría más remedio que reconocer que no tienen necesariamente que ejercerlas todas; no es, sin embargo, así. Además, y como se ha mencionado al principio, el preámbulo de la LOFCS afirma que se atribuyen a las policías locales las funciones naturales y constitutivas de toda policía, por lo que cabe pensar que el legislador quiere que sean verdaderos cuerpos de policía capaces de asumir sus cometidos legales exactamente igual que los demás cuerpos deben asumir los que les corresponden.

A partir de ahí, ¿qué dimensiones debe alcanzar un cuerpo de policía local para cumplir con eficacia, continuidad y profesionalidad todas y cada una de las funciones que legalmente tiene asignadas? Algunas leyes autonómicas precisan el número mínimo de funcionarios con que debe contar el cuerpo, por lo que es de suponer que consideran que por debajo del mismo el cumplimiento eficaz, continuo y profesional de las funciones de las policías locales no está asegurado; sin embargo, son mínimos tan dispares que su utilidad a efectos argumentales es escasa 11. Particularmente, no tengo una idea formada en este punto, pero cabe recordar un párrafo que figura en el Informe sobre el modelo policial español elaborado por el entonces llamado Ministerio de Justicia e Interior en 1995:

“El propio sentido común hace innecesario incidir más en la imposibilidad de existencia de cuerpos de policía con uno, dos, tres o cuatro funcionarios policiales carentes de cualificación profesional y de medios para ejercer sus funciones. Solamente para asegurar una presencia policial mínimamente significativa durante veinticuatro horas por veinticuatro horas, sería preciso contar con una plantilla de al menos dieciséis funcionarios y ello solamente para garantizar una presencia permanente, obviamente con una prestación bajo mínimos del servicio”.

Aunque sea a efectos dialécticos, tomemos como referencia la plantilla mínima a la que se refiere el Informe. Veamos si podemos llegar a alguna conclusión.

Naturalmente, el número mínimo de funcionarios debe relacionarse con las cifras de población, pues no es lo mismo un cuerpo de 16 funcionarios que presta servicio en un municipio de 2.000 habitantes que otro con idéntica plantilla que opera en un municipio de 30.000. En el primer caso, la prestación eficaz y permanente del servicio está asegurada, mientras que en el segundo a lo mejor no. Pero, fijándonos sólo en el primer caso o en otros hipotéticos similares, es evidente que existiría una abierta y muy rechazable desproporción entre la plantilla del cuerpo de policía local y las cifras del padrón municipal de habitantes. La solución no es, por lo tanto, postular que todos los cuerpos locales deben contar con un mínimo de 16 funcionarios con independencia de la población municipal.

Combinemos dicha cifra con otra. Suele considerarse que la tasa de policías locales por cada 1.000 habitantes debe oscilar entre 1,5 y 2. De hecho, el modelo de convenio específico de colaboración antes mencionado establece como requisito que el cuerpo local cuente con, cuando menos, 1,5 agentes por cada 1.000 habitantes de derecho, lo que sugiere que da por supuesto de que cuando se alcanza esa ratio la policía local puede participar más activamente en el ejercicio de funciones de policía judicial sin descuidar el cumplimiento efectivo de sus demás atribuciones legales. Bien, crucemos ambas cifras: una plantilla de 16 funcionarios sería suficiente en municipios de unos 10.000 habitantes; con mayor razón en los de censo inferior, pero en muchos sería dudosamente viable y, en cualquier caso, no conviene perder de vista que, se ha dicho ya, entre la plantilla de la policía local y la población de Derecho debe existir cierta proporcionalidad 12.

No estoy afirmando rotundamente y sin matices que los cuerpos locales de policía únicamente deberían existir en los municipios con población de derecho superior a los 10.000 habitantes. Es una cuestión compleja que requiere la toma en consideración de diversas variables, pero creo que el apuntado es un factor a tener en cuenta. Dicho sea de paso, tal es el mínimo censal exigido en Cataluña para la creación de cuerpos locales de policía, y en esa Comunidad Autónoma se reflexiona desde hace mucho tiempo sobre la policía y la seguridad pública.

Dicho lo anterior, señalemos que, según una estadística elaborada en 2004 por la Secretaría de Estado de Seguridad (y no es probable que los datos hayan variado significativamente desde entonces), en España existen 2.093 cuerpos de policía local de los cuales

–913 tienen entre 1 y 5 agentes.

– 544 tienen entre 6 y 15 agentes.

– 225 tienen entre 16 y 25 agentes.

– 209 tienen entre 26 y 50 agentes.

– 73 tienen entre 51 y 75 agentes.

– 40 tienen entre 76 y 100 agentes.

– 51 tienen entre 101 y 200 agentes.

– 12 tienen entre 201 y 300 agentes.

– 12 tienen entre 301 y 400 agentes.

– 3 tienen entre 401 y 500 agentes.

– 4 tienen entre 501 y 750 agentes.

– 3 tienen entre 751 y 1.000 agentes.

– 4 superan el millar de funcionarios.

Si retomamos la cifra de 16 funcionarios antes mencionada, casi el 70% de los cuerpos de policía local no llega a ella; únicamente 636 de los 2.093 cuerpos de policía local la superan, número que por cierto no coincide con el de los municipios más de 10.000 habitantes pero que no está excesivamente lejos de él (unos 750).

Pero aunque consideremos que con menos funcionarios las cosas pueden hacerse razonablemente bien, ¿tiene lógica que el 43% de los cuerpos locales de policía tenga entre 1 y 5 funcionarios? ¿Pueden cuerpos tan exiguos cumplir de forma eficaz, profesional y continuada todas y cada una de las funciones que la legislación les asigna? ¿Es racional que en España existan 288 cuerpos de policía local formados por un único funcionario?, ¿y 231 que disponen de 2?, ¿y 164 con 3? A mi juicio, estas preguntas se contestan por sí solas.

Forzoso es señalar que el diseño legal de las funciones de las policías locales casa muy mal con la realidad de la organización. Tengo la impresión de que el legislador piensa en cuerpos potentes, bien dotados de medios y de personal, compuestos por funcionarios debidamente formados... Pero las cosas no son en todas partes así, ni mucho menos.

3.3. Municipios sin policía local

El número de municipios sin policía local es muy elevado, algo más de 6.000). En la legislación autonómica se ha extendido, y nunca hubiera podido ser de otra manera, el criterio según el cual la funciones de las policías locales no pueden ser objeto de gestión indirecta, en alusión inequívoca a que no pueden ser prestadas por servicios privados de seguridad 13; ¿cuál es entonces la solución en tales lugares?

La aporta el artículo 51.2 LOFCS : en los municipios sin cuerpo propio, los cometidos de la policía local serán ejercidos por el personal que desempeñe funciones de custodia y vigilancia de bienes (guardas, vigilantes, agentes, alguaciles o análogos). El precepto da a entender que este personal es una alternativa completa a la existencia de un cuerpo de policía local y que está llamado a desempeñar todas las funciones del mismo. Sin embargo, entiendo que habría que hacer todo lo posible por clarificar que no puede ser así.

A pesar de su tenor literal, el propio artículo 51.2 LOFCS da pie a ello en la medida en que habla del personal que desempeña funciones de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones, lo que permitiría acotar sus cometidos por comparación a los legalmente asignados a la policía local. Además, hay que tener en cuenta que aunque los guardas o vigilantes sean funcionarios públicos e incluso agentes de la autoridad, no son policías locales por lo que no sería correcto equipararles funcionalmente con éstos por mucho que hayan superado algún curso de formación en las academias o escuelas autonómicas de policía local.

En la dirección que aquí se apunta van numerosas leyes de coordinación de las policías locales, que suelen circunscribir las funciones de estos guardas, alguaciles o análogos a la vigilancia de bienes, edificios y dependencias municipales, al auxilio al ciudadano y la protección civil, al tráfico urbano, a la policía administrativa en relación con el cumplimiento de las ordenanzas municipales y a la resolución de conflictos privados. Aunque algunas añaden al elenco la práctica de las primeras diligencias por accidentes de circulación en el casco urbano (Murcia) y otras parecen equiparar sus cometidos con los de las policías locales (Andalucía, Navarra), como regla general sus funciones no son las mismas que las de los cuerpos locales de policía, sino menores; por lo tanto, y en rigor, no son una alternativa completa a la policía local, siquiera no se pueda desconocer que en muchos municipios puede ser una alternativa más que suficiente dadas las características de aquellos y sus ordinarias necesidades de seguridad.

Y no pienso sólo en los municipios que hoy por hoy carecen de policía local, sino también en muchos que disponen de cuerpos muy poco nutridos. Particularmente, me parece más razonable que en un determinado municipio presten servicio 3 ó 4 guardas, vigilantes o análogos con atribuciones restringidas en lugar de un cuerpo de policía local de plantilla tan reducida que sus miembros no están en condiciones de prestar eficaz, continuada y permanentemente todas funciones que legalmente tiene asignadas.

Por otro lado, hay una cuestión que convendría aclarar. Estos funcionarios municipales, llamados guardas, vigilantes, agentes, alguaciles o análogos, ¿pueden existir en municipios que cuentan con cuerpo de policía local, por exiguo que sea? De la LOFCS se deduce que sólo pueden despeñar funciones asignadas a las policías locales allá donde no las haya y de tal premisa parte la legislación autonómica, aunque como bien puede sospecharse hay alguna excepción (por ejemplo, Castilla y León: en los municipios donde exista cuerpo de policía local, el personal que realice funciones de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones, con la denominación de guardas, vigilantes, alguaciles o análogos, no tendrá la consideración de agente de la autoridad). Entiendo que la solución dominante es la correcta: si hay cuerpo de policía local no debe existir una organización complementaria y funcionalmente concurrente con él pues aquel debe estar en condiciones de ejercer con eficacia y continuidad todas las funciones que legalmente le corresponden. Si la plantilla del cuerpo es insuficiente, la fórmula debida es el incremento de sus funcionarios, no acudir a un personal que debe ser alternativo.

En otro orden de consideraciones, no me parece adecuado que algunas leyes (Valencia, Baleares) precisen que si el número de guardas o vigilantes supera la cifra de 3 ó 4 debe crearse obligatoriamente un cuerpo de policía municipal. No es una buena idea. Los cuerpos locales de policía tienen atribuidas legalmente una funciones que exceden de las habituales de los auxiliares, guardas o vigilantes. Quizá 3 ó 4 auxiliares pueden desempeñar sin grandes problemas los cometidos que tienen asignados, pero es más dudoso que 4 ó 5 funcionarios puedan cumplir con igual nivel de eficacia todas las funciones legalmente atribuidas a los cuerpos de policía local, que son otras y que, por definición, requieren un grado de especialización superior.

Por último, merece la pena recordar que la Sentencia del Tribunal Constitucional 85/1993 deja abierta una solución distinta a la del recurso a los auxiliares, guardas o vigilantes en los municipios sin cuerpo local: la firma de convenios de cooperación con el gobierno autonómico respectivo para la que la policía autonómica ejerza, además de las funciones que le son propias, las correspondientes a los cuerpos locales. El argumento de que se sirve el Tribunal es que el artículo 38 LOFCS no es exhaustivo en punto a la determinación de las funciones de los cuerpos autonómicos. Aunque acerca de esta posibilidad caben ciertas consideraciones y es necesario precisarla más, me limito a dejarla apuntada y a señalar su potencial operatividad si es que el mapa policial autonómico llega a desplegarse.

3.4. Algunas soluciones autonómicas: adscripción temporal de funcionarios y contratación temporal de auxiliares.

En la legislación autonómica sobre coordinación de policías locales se aprecian esfuerzos para resolver un problema muy vivo: en ciertos lugares, los problemas de seguridad pública se incrementan durante ciertos períodos del año y los medios ordinarios de que dispone el municipio son entonces insuficientes. Aunque no suele decirse expresamente, creo que se piensa sobre todo en los municipios turísticos, donde, en efecto, las necesidades de seguridad pública suelen aumentar estacionalmente.

A tal efecto, varias leyes contemplan la suscripción de convenios o acuerdos entre ayuntamientos para que miembros de la policía local de uno de ellos actúen temporalmente en el ámbito territorial del otro cuando necesidades estacionales así lo requieran. A veces, aunque no siempre, se apela a la figura de la comisión de servicios de carácter voluntario y por tiempo determinado (en ocasiones se fija expresamente: quince o treinta días), pero en todo caso la idea es siempre la misma: que funcionarios de la policía local de un municipio determinado presten temporalmente servicio en un tercero.

En este contexto, algunas leyes hablan de reforzar la plantilla del ayuntamiento que reclama la adscripción temporal de funcionarios pertenecientes a otro, lo que parece dar por supuesto que en el primero existe un cuerpo de policía municipal; pero en otros casos no se especifica nada al respecto, por lo que cabría pensar que pueden beneficiarse de la medida ayuntamientos carentes de policía local pero con importantes necesidades estacionales de seguridad pública.

No entro a valorar el entronque jurídico de esta previsión con lo dispuesto en la legislación sobre la función pública, pero cabe recordar que el Tribunal Constitucional ha dicho que la LOFCS forma parte del bloque de la constitucionalidad y que su artículo 51.3 establece que los policías locales sólo pueden “operar en el ámbito del municipio respectivo, salvo en situaciones de emergencia y previo requerimiento de las autoridades competentes”. A este respecto, traigamos de nuevo a la vista que el Tribunal Constitucional entiende que las posibilidades de actuación extraterritorial están rigurosamente tasadas y que el concepto de emergencia no es sinónimo de necesidad o urgencia. En consecuencia, la fórmula comentada puede resultar problemática pues salvo situaciones de emergencia propiamente dicha y previo requerimiento de las autoridades competentes, los policías locales no pueden actuar fuera del término municipal (dejamos al margen el ejercicio de funciones de protección e las autoridades de las corporaciones locales, hipótesis expresamente prevista en el artículo 51.3 LOFCS).

Sin embargo, el propio Tribunal Constitucional ha dejado expedito el paso merced a una argumentación a mi juicio un tanto forzada. Las sentencias 81/1993 , 85/1993 y 86/1993 se refieren a este asunto y señalan que la LOFCS prohíbe la prestación en común del servicio de policía local y la actuación extraterritorial de los cuerpos de policía municipal salvo en las hipótesis que tasa, pero no que agentes de un cuerpo sean temporalmente adscritos a otro. El Tribunal señala que las disposiciones autonómicas cuestionadas por el Presidente del Gobierno no contemplaban supuesto alguno de actuación extraterritorial de los cuerpos de policía local, afirmación que, sinceramente, no acabo de comprender toda vez que la adscripción temporal de un funcionario de policía local a un cuerpo de policía local distinto al que pertenece comporta que actúa fuera del ámbito de su respectivo municipio y no por razones de emergencia, concepto éste tan rigurosamente interpretado por el Tribunal Constitucional.

Lo que las sentencias citadas parecen dar por supuesto es que la fórmula sólo puede funcionar entre municipios que disponen de cuerpos de policía local, pero como las tres leyes impugnadas preveían que fuera así desconocemos si tal es realmente el alcance del criterio del Tribunal Constitucional.

En la legislación autonómica se han ido abriendo camino otras posibilidades, como la contratación temporal de auxiliares de policía local. En términos jurídicos, tal hipótesis genera ciertas dudas, sobre todo cuando se precisa que dicho personal tiene la consideración de agente de la autoridad; o aunque no se diga nada, cuando se asume que su cometido es colaborar con los funcionarios que son agentes de la autoridad en el desempeño de sus tareas o que es el mismo que el de los vigilantes, alguaciles o análogos, que son funcionarios y agentes de la autoridad.

Comprendo que con ello se pretenden resolver problemas acuciantes, pero entiendo que pugna con un principio elemental: mientras la legislación básica estatal no disponga otra cosa, son funciones públicas locales, cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente a funcionarios, las que impliquen ejercicio de autoridad. Ya no lo dice la LBRL sino el EBEP , pero el criterio sigue siendo el mismo.

3.5. Un paso hacia la desmunicipalización de la policía local

A día de hoy, el vínculo entre policía local y municipio subsiste pero con un punto menos de fuerza. Durante la tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley para el desarrollo sostenible del medio rural, se desglosó una disposición que al final se aprobó como Ley Orgánica. El desglose era necesario pues la disposición afectaba directamente a las reglas establecidas en la LOFCS sobre la planta de policías locales y su rango sólo podía ser orgánico. Así lo entendió, correctamente, la Mesa del Congreso de los Diputados. El resultado ha sido la Ley Orgánica 16/2007, de 13 de diciembre, que introduce en la LOFCS una Disposición Adicional Quinta cuya redacción es la siguiente:

Colaboración para la prestación de servicios de policía local.

En los supuestos en que dos o más municipios limítrofes, pertenecientes a una misma Comunidad Autónoma, no dispongan separadamente de recursos suficientes para la prestación de los servicios de policía local, podrán asociarse para la ejecución de las funciones asignadas a dichas policías en esta Ley.

En todo caso, el acuerdo de colaboración para la prestación de servicios por los Cuerpos de Policía Local dependientes de los respectivos municipios respetará las condiciones que se determinen por el Ministerio del Interior y contará con la autorización de éste o, en su caso, de la Comunidad Autónoma correspondiente con arreglo a lo que disponga su respectivo Estatuto de Autonomía”.

Es poco dudoso que la Disposición transcrita deja muchos flancos abiertos y que es imprescindible el intermedio de un desarrollo reglamentario que precise las condiciones de su aplicación; pero tampoco es poco dudoso que, por vez primera, el bloque de la constitucionalidad contempla la posible prestación asociada del servicio de policía local. Unos catorce meses después de la modificación legal, la Federación Española de Municipios y Provincias elaboró un borrador de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de creación de mancomunidades de servicios de policía local (sic); el título del documento pone bien a las claras la opción que la FEMP consideraba idónea, si bien proponía que no fuera de aplicación la posibilidad abierta por el artículo 44 LBRL y que, por ello, estuviera prohibida la integración en la mancomunidad de municipios pertenecientes a distintas comunidades autónomas 14.

La Orden INT/2994/2010, de 10 de noviembre establece las condiciones de aplicación de la Disposición Adicional Quinta LOFCS . Conforme a ella, los requisitos para la prestación asociada del servicio de policía local son los siguientes:

– Los municipios deben ser limítrofes y pertenecer a una misma comunidad autónoma.

– No deben disponer separadamente de recursos suficientes para la prestación del servicio.

– La suma de los habitantes de los municipios asociados no debe superar la cifra de 40.000 habitantes.

La prestación conjunta del servicio se articula a través de un acuerdo de colaboración cuya vigencia puede ser indefinida, temporal o estacional y que requiere la previa autorización de la Secretaría de Estado de Seguridad o de la Comunidad Autónoma respectiva si ésta ha asumido estatutariamente competencias en materia de protección de personas y bienes y mantenimiento del orden público. Como no podía ser de otra manera, quienes presten el servicio se someten a los mismos principios básicos de actuación, tienen el mismo régimen estatutario y asumen las mismas funciones que los policías locales.

En estos momentos, no es posible llegar a ninguna conclusión acerca de la utilidad práctica de la nueva solución y únicamente podemos constatar que se ha abierto una brecha en el hasta ahora pétreo binomio policía local-municipio. Hay que dar tiempo al tiempo y aguardar al día en el que podamos evaluar los resultados, si es que éstos llegan a producirse.

Debemos en cambio observar que la Orden rehúye hablar de mancomunidad, a diferencia de lo sugerido en su momento por la FEMP, y prefiere la inespecífica expresión acuerdo de colaboración. Es cierto que las palabras asociación de municipios figura en el título de la Orden y en su articulado y que éstas están conceptualmente relacionadas con las mancomunidades municipales, pero parece evidente que no se ha querido mencionar expresamente esta fórmula asociativa.

Desde mi punto de vista, y sin descender a detalles, entiendo que no cabe excluirla y que los municipios pueden acogerse a lo dispuesto en el artículo 44 LBRL y crear una mancomunidad cuyo objeto exclusivo sea la prestación del servicio de policía local a través de un cuerpo supramunicipal. Además, creo que tendría una ventaja. Los servicios de policía local tienen dos jefes. El profesional y el político. Éste es en los municipios el alcalde o el concejal en quien delegue. La Orden de 10 de noviembre de 2010 no alude a quién ha de ser el responsable político en caso de prestación asociada del servicio, pero es evidente que debe existir 15; y si es necesario identificar un responsable político, una fórmula adecuada puede ser la mancomunidad pues en ella existe una presidencia unipersonal.

SELECCIÓN BIBLIOGRÁFICA

Barcelona Llop, J.: Policía y Constitución, Ed. Tecnos, 1997.

Barcelona Llop, J. (Coord.): Régimen de la policía local en el Derecho estatal y autonómico, Ed. Bosch, 2003.

Barcelona Llop, J.: Sobre el modelo policial español y sus posibles reformas, Fundación Alternativas, 2006.

Barcelona Llop, J.: “Los derechos colectivos en el ámbito de la policía local: libertad sindical, huelga y negociación colectiva”, Seminari sobre relacions col-lectives’08, Federació de Municipis de Catalunya, 2008, pp. 87 ss.

Díez-Picazo, L. M.ª y López Bofill, H.: “Policía local”, en S. Muñoz Machado (Dir.): Tratado de Derecho Municipal, Ed. Iustel, 2011 (3.ª ed.), tomo II, pp. 2175 ss.

Lliset Borrell, F.: “Los cuerpos de policía provincial”, Revista Española de Derecho Administrativo n.º 65, 1990, pp. 101 ss.

Martínez Pérez, R.: Policía judicial y Constitución, Ed. Aranzadi, 2001.

Rojas Martñínez-Parets, F.: “Cuestiones para una reformulación del servicio de policía local”, Diario del Derecho Municipal, 9 y 10 de febrero de 2012.

VV. AA.: El modelo policial y sus retos de futuro, Generalitat de Catalunya-Institut d’Estudis Autonomics, 2000.

NOTAS:

9. Entre otras, Sentencias 49/1993 , 50/1993 , 81/993 , 85/1993 , 86/1993 y 92/1993 .

10. Sorprende que tan clara doctrina constitucional no impidiera que la entidad local menor de Encinarejo (Córdoba) acordara en 1999 la provisión de una plaza de cabo-jefe de la policía local y otra de agente; y aún sorprende más que tras la rotundidad con que se pronunció al respecto el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) en Sentencia de 15 de enero de 2003 (recurso n.º 1314/1999) tuviera que intervenir el Tribunal Supremo (Sentencia de 19 de mayo de 2008, recurso n.º 886/2004 ).

11. Murcia: 6 agentes, 1 cabo y 1 sargento, aunque cabe dispensa si el Ayuntamiento justifica la imposibilidad de reunir el mínimo requerido; La Rioja: 10 agentes, 1 oficial y 1 subinspector en los municipios de más de 6.000 habitantes y 5 agentes y 1 oficial en los de censo inferior; Castilla y León: 5 agentes, 1 subinspector y 1 oficial; Galicia: 2 agentes y 1 oficial.

12. Por otra parte, sería interesante conocer la realidad de los datos; en 1995, ésta era que en los municipios de menos de 10.000 habitantes la ratio era inferior a 1,5 e iba descendiendo según lo hacía la población de Derecho: 0,48 policías por cada 1.000 habitantes en los municipios cuyo censo oscilaba entre 1.000 y 5.000 habitantes; 1,14 en los censo comprendido entre 5.000 y 10.000. A partir de esta cifra, la ratio se incrementaba hasta casi 1,4.

13. En realidad, ni siquiera es necesario que las leyes autonómicas contengan semejante previsión pues es criterio reiterado en la legislación de contratos que los servicios que implican ejercicio de autoridad no pueden prestarse indirectamente.

14. ¿Por qué esa prohibición que, como veremos de inmediato, ha sido acogida normativamente? Creo que se debe cuando menos a lo siguiente. Una mancomunidad de municipios –recuérdese que tal es la fórmula sugerida por la FEMP– es una entidad local y la prestación mancomunada del servicio de policía da lugar a la creación de un cuerpo de policía local, supramunicipal, pero local. Las comunidades autónomas tienen competencias de coordinación de las policías locales existentes en su territorio y, ¿quién coordina un cuerpo mancomunado si los municipios asociados pertenecen a más de una comunidad autónoma?

15. El artículo 3 de la Orden indica que en el acuerdo de colaboración debe figurar la “[d]eterminación del órgano encargado de coordinar el funcionamiento de los servicios de policía local, así como la composición y funciones, en su caso, de la Comisión Mixta encargada de velar por el seguimiento del Acuerdo, sin perjuicio de las competencias atribuidas al Alcalde” en el artículo 21.1.i) LBRL , precepto que dispone que corresponde al alcalde ejercer la jefatura de la policía municipal. Confieso que no acabo de entender por completo la norma de la Orden de 10 de noviembre de 2010 que se acaba de transcribir parcialmente.

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