Para solicitar las ayudas de pago básico y pago verde, el agricultor solicitante debe acreditar que la información registrada en el SIGPAC es verídica y coincidente con la realidad

Se revoca la sentencia que anuló la resolución denegatoria de las ayudas de pago básico y pago verde solicitadas por la falta de adecuación del CAP, que figuraba en el SIGPAC, con la realidad o coeficiente prevalente que había fijado la Administración en trámite de control de la ayuda.

Iustel

Considera la sentencia que del art. 6 del RD 1077/2014, por el que se regula el sistema de información geográfica de parcelas agrícolas, aplicado al presente supuesto, no se desprende la existencia de un deber de actualización por parte de los solicitantes, si no que corresponde a la Administración, apreciando que la normativa nacional, en cuanto determina que es el solicitante el último responsable de la información presentada para la ayuda, es contraria a la normativa europea. Declara el TS que la normativa nacional no vulnera la comunitaria, y, por tanto, ha de ser aplicada con las consecuencias que de ello se deriven, sin que exista regla alguna europea que impida que un Estado miembro atribuya al solicitante de las ayudas la responsabilidad última de que la información registrada en el SIGPAC sea verídica y coincidente con la realidad, y que sea quien deba comprobar que el CAP asignado a sus parcelas agrícolas es acorde a la realidad del terreno, con la consiguiente obligación de advertir o comunicar los errores en que haya incurrido o los cambios que puedan producirse.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección 3.ª

Sentencia 1099/2025, de 24 de julio de 2025

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 4534/2022

Ponente Excmo. Sr. MARIA PILAR CANCER MINCHOT

En Madrid, a 24 de julio de 2025.

Esta Sala ha visto el recurso de casación registrado con el número 4534/2022 interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN representada por el Letrado de los servicios jurídicos de dicha Comunidad, frente a la Sentencia n.º 147/2022 de fecha 16 de marzo de 2022 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictada en única instancia en el procedimiento ordinario n.º 134/2020.

Ha comparecido como parte recurrida D. Joaquín, representado por la procuradora Dña. Paloma Gallego Sola y bajo la asistencia letrada de Dña. Isabel Marcén Nasarre.

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Pilar Cancer Minchot.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La representación procesal de D. Joaquín interpuso el recurso contencioso-administrativo n.º 134/2020 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón contra la desestimación presunta y después expresa del recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución del Director General de Producción Agraria de 17 de septiembre de 2018 por la que se resuelve la solicitud de ayudas de la campaña 2017, Expediente NUM000. La resolución originaria procedió al cierre de los expedientes de ayuda de pago básico y pago para prácticas beneficiosas para el clima y medio ambiente (pago verde), acordando la concesión parcial de la ayuda de pago básico y total de pago verde; concesión parcial aquella fundada en el resultado de los controles realizados, que conllevaron una disminución de la superficie determinada.

SEGUNDO. - Dicho recurso fue estimado por sentencia n.º 147/2022 de 16 de marzo de 2022, cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"Estimar el presente recurso n.º 134/2020, y, en consecuencia:

Primero: declarar no ser conforme a derecho la actuación recurrida que se anula.

Segundo: reconocer como situación jurídica individualizada el derecho del actor al cobro de la totalidad de las ayudas de pago básico y pago verde solicitadas en la campaña 2017 a tenor de todas las hectáreas admisibles declaradas según la normativa comunitaria e información que figuraba en el sigpac al tiempo de formular la solicitud, condenando a la administración demandada al pago de los importes de ayudas que fueron denegados más los intereses de demora devengados desde la fecha en que debieron ser abonados (diciembre de 2017 que es cuando se resuelven los expedientes y se realizan los pagos cuando si no hay ninguna incidencia) hasta la fecha en que se haga efectivo el pago de la ayuda.

Tercero: hacer expresa imposición de las costas del presente recurso a la administración demandada con el límite aludido en el último fundamento jurídico."

TERCERO.- Notificada la sentencia, se presentó ante dicha Sala escrito por la representación procesal de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN informando de su intención de interponer recurso de casación y, tras justificar en el escrito de preparación la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificar la normativa a su parecer infringida y defender que concurre en el caso interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos que señala en su escrito, la Sala sentenciadora, por auto de 23 de mayo de 2022 tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

CUARTO. - Recibidas las actuaciones en este Tribunal y personados la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN como recurrente y D. Joaquín como parte recurrida, la Sección de Admisión de esta Sala acordó, por auto de 29 de septiembre de 2022 lo siguiente:

"1.º) Admitir el recurso de casación n.º 4534/2021 preparado por el letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de fecha 16 de marzo de 2022, estimatoria del recurso contencioso-administrativo n.º 134/2020.

2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si el artículo 6 del Real Decreto 1077/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el sistema de información geográfica de parcelas agrícolas, y los artículos 93 y 94 del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural, se adecuan a la normativa europea y pueden considerarse como derecho nacional desplazado por la aplicación del principio de primacía del derecho de la Unión Europea.

3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: el artículo 6 del Real Decreto 1077/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el sistema de información geográfica de parcelas agrícolas, y los artículos 93 y 94 del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural. Así como el art. 70 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso."

QUINTO. - Por diligencia de ordenación de 3 de octubre de 2022 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Tercera para su tramitación y decisión y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición.

SEXTO. - La representación procesal de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN evacuó dicho trámite mediante escrito de 16 de noviembre de 2022 y su pretensión es que se fije por esta Sala la siguiente doctrina casacional:

"En atención a los fundamentos expuestos corresponde estimar el recurso de casación frente la Sentencia n.º. 147/2022, dictada el 16 de marzo de 2022 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, recaída en el recurso contencioso-administrativo n.º. 134/2020, procediendo a casar y anular dicha sentencia, y, dando respuesta a la cuestión de interés casacional que plantea este Tribunal, en su Auto de 29 de septiembre de 2022, se establezcan como criterios interpretativos que:

1.º) Los artículos 6 del Real Decreto 1077/2014 y 93 y 94 del Real Decreto 1075/2014, al imponer al solicitante de ayudas PAC la responsabilidad de ajustar sus declaraciones a la realidad de las parcelas agrícolas, habiendo sido dictados en ejecución de competencia compartida con la Unión Europea, no se oponen a la normativa comunitaria que prescribe la obligación del Estado de mantener un SIGPAC que permita identificar las parcelas agrarias de manera fiable. Por lo tanto, los preceptos reglamentarios estatales de referencia no son normativa nacional que deba quedar desplazada por la aplicación del principio de primacía del derecho de la Unión Europea.

2.º) La falta de planteamiento de cuestión prejudicial ante el TJUE sin que el Tribunal Superior de Justicia de Aragón, cuestionándose la contradicción de las normas nacionales de referencia con el derecho de la Unión, haya motivado - ni mencionado - las razones por las que no considera necesario su planteamiento al aplicar la doctrina del "acto claro" o del "acto aclarado" constituye vicio suficiente para casar la sentencia impugnada.

3.º) La inaplicación de los artículos 6 del Real Decreto 1077/2014 y 93 y 94 del Real Decreto 1075/2014 en el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón, sin plantear cuestión de ilegalidad ante el Tribunal Supremo, competente para conocer del recurso directo frente a los mismos, es contraria al principio de seguridad jurídica por cuanto da lugar a la vigencia de distintos regímenes de gestión de la PAC dentro del territorio nacional.

4.º) La inaplicación de los artículos 6 del Real Decreto 1077/2014 y 93 y 94 del Real Decreto 1075/2014, normativa estatal básica, sin plantear cuestión prejudicial ante el TJUE ni cuestión de ilegalidad ante el TS genera indefensión a la Administración General del Estado, que no ha podido argumentar que sus normas reglamentarias son ajustadas a Derecho.

A su vez, como consecuencia de la estimación del recurso de casación, interesamos que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Joaquín, ya que la Sala de Instancia no debió anular la Orden de 10 de julio de 2020 del Consejero de Agricultura del Gobierno de Aragón, por la que se desestimaba expresamente el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución del Director General de Producción Agraria de 17 de septiembre de 218 por la que se resolvía la solicitud de ayudas de la campaña 2017, reduciendo el importe de las ayudas solicitadas al apreciar, en diversos controles administrativos, la falta de adecuación de la solicitud a la realidad de las parcelas agrarias."

Y, en consecuencia, se dicte sentencia estimatoria del recurso por la que:

"estime el recurso de casación en su totalidad por no ajustarse a Derecho la Sentencia recurrida, con los efectos jurídicos y procesales consecuentes en relación con la conformidad a Derecho de la Orden de 10 de julio de 2020, que fue recurrida. "

SÉPTIMO.- Por providencia de 18 de noviembre de 2022 se acordó tener por interpuesto el recurso de casación y, en aplicación del artículo 92.5 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), dar traslado a las partes recurridas y personadas para que presentasen escrito de oposición en el plazo de treinta días.

OCTAVO.- Con fecha 4 de diciembre de 2024 se tuvo por personado y parte al Abogado del Estado, comparecido en calidad de recurrido.

NOVENO.- Mediante escrito de 18 de enero de 2023, D.ª. Paloma Gállego Sola, en nombre de D. Joaquín, presentó escrito de oposición en el que interesó que:

"...la sentencia recurrida debe confirmarse íntegramente, desestimándose el recurso y pronunciándose el Alto Tribunal precisamente en el sentido de que:

1.º) Los artículos 6 del Real Decreto 1077/2014 y 93 y 94 del Real Decreto 1075/2014, al imponer al solicitante de ayudas de la PAC la responsabilidad de ajustar sus declaraciones a la realidad de las parcelas agrícolas, considerándole responsable de las discrepancias existentes entre la información real y la que en el SIGPAC figura, se oponen al Derecho de la UE que prescribe la obligación del Estado de mantener y actualizar un sistema integrado de gestión y control (SIGPAC) que permita identificar a los solicitantes de ayudas las parcelas agrarias de manera fiable para efectuar solicitudes correctas y que prescribe controlar y resolver dichas solicitudes conforme a la información que figura en dicho registro al tiempo de formular la solicitud por parte del solicitante de la ayuda.

2.º) En consecuencia, los arts. 6 del Real Decreto 1077/2014 y 93 y 94 del Real Decreto 1075/2014 deben ser inaplicados y/o declarados nulos por contravenir el Derecho de la UE, sin que se repute necesario el planteamiento de cuestión prejudicial al TJUE al no suscitar dicho Derecho de la UE dudas interpretativas".

El escrito de oposición del Abogado del Estado fue inadmitido por diligencia de 19 de diciembre de 2024, al ser considerado fuera de plazo.

DÉCIMO. - Conclusas las actuaciones y considerándose innecesaria la celebración de vista pública, mediante providencia de 9 de abril de 2025 se señaló este recurso para votación y fallo el 8 de julio de 2025.

UNDÉCIMO.- Con fecha 11 de junio de 2025 se dictó providencia dejando sin efecto el señalamiento efectuado, y posponiéndolo para el 15 de julio, para oír a las partes personadas sobre -según se aclaró por providencia de 24 de junio de 2025-, la incidencia del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014 de la Comisión, de 17 de julio de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere al sistema integrado de gestión y control, las medidas de desarrollo rural y la condicionalidad, en la cuestión planteada en este recurso de casación por el auto de admisión, con el resultado que obra en autos.

DÉCIMO SEGUNDO.- En fecha 15 de julio de 2025 tuvo lugar tal acto de votación y fallo, y se designó Magistrada ponente a la Excma. Sra. Dña. Pilar Cancer Minchot.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso de casación

1. La sentencia impugnada

La Sentencia n.º 147/2022 de fecha 16 de marzo de 2022 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón estimó la impugnación jurisdiccional de la resolución administrativa que había estimado parcialmente la concesión de ayudas de pago básico porque una vez aplicados los controles administrativos, resultaba en su declaración una superficie errónea; concretamente en vía administrativa, no se consideran admisibles más que 41,18 hectáreas (unidades determinadas) de las 70,62 has declaradas.

Entiende la Sala de instancia que la denegación obedece a la "falta de adecuación del CAP coeficiente de admisión de parcelas, que figura en el SIGPAC, con la realidad o coeficiente prevalente que ha sido fijado en trámite del control de la ayuda por la Administración"; tratándose -dice- de una cuestión resuelta por dicho Tribunal en sentencias anteriores, de las que menciona la de 17 de febrero de 2020 -procedimiento ordinario 230/2017- cuyos fundamentos cita; sosteniendo, esencialmente, que de la normativa nacional no "se desprende la existencia de un deber de actualización por parte de los solicitantes o de los interesados, siendo principal el deber, esta vez sí, de la Administración de mantener actualizados sus datos", señalando que "el deber de mantenimiento y actualización es primordialmente un deber de la Administración, y una opción para el interesado, y cada uno deberá responder de la veracidad de los datos que obren en el SIGPAC, como consecuencia de la, a la postre, enervación de la presunción de veracidad de los datos que en él obren, mediante un ulterior proceso de comprobación de los mismos", habiendo procedido la Administración a realizar "una actualización de oficio sin que se siga, ni conste, el mecanismo previsto" para ello.

En relación con esta cuestión, se considera que la actuación administrativa se ampara en el artículo 6 del Real Decreto 1077/2014, "que es el aplicado al presente supuesto y que determina que es el solicitante el último responsable de la información presentada para la ayuda, con independencia de lo que conste en el SIGPAC", analizando la conformidad de dicha prevención con la europea, cuya prevalencia se justifica, pues "si la normativa de aplicación, que hemos reseñado, el art. 6 del RD 1077/2014 -cuyo párrafo segundo es el modificado por el Real Decreto 320/2015- va en contra de la normativa europea, entonces deberemos inaplicar la citada normativa y conceder lo solicitado, sin plantear cuestión de ilegalidad, ni admitir la impugnación indirecta, que en cualquier caso solo sería de la norma reglamentaria y no de la Orden del Gobierno de Aragón, por el que se convocan las ayudas...".

Así delimitada la cuestión, se toma con base jurídica de la normativa europea: el Reglamento (UE) n° 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común ( artículo 70), y el Reglamento Delegado (UE) n° 640/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, por el que se completa el Reglamento (UE) n° 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control y a las condiciones sobre la denegación o retirada de los pagos y sobre las sanciones administrativas aplicables a los pagos directos, a la ayuda al desarrollo rural y a la condicionalidad; citando también sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, en concreto la de 19 de noviembre de 2020 -procedimiento ordinario 388/2017-, que menciona otra de la justicia europea; invocando igualmente lo dispuesto en el Real Decreto 1077/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el sistema de información geográfica de parcelas agrícolas ( artículo 6) y en el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural (artículos 93 y 94).

Analizando las reglas señaladas, la Sala de instancia considera que las disposiciones españolas "no se atienen a la normativa europea", por los siguientes motivos:

"1) La normativa europea como decimos, no establece que la viabilidad y seguridad del sistema debe recaer en las alegaciones efectuadas por el solicitante de los datos ya incluidos en el SIGPAC. Esta obligación no puede determinar en atención a la normativa europea, que sea el solicitante en vía de alegación el que tenga la obligación de determinar qué porcentaje de pastos son o no admisibles. Y en menor medida y de forma más acusada, ninguna norma obliga a hacerlo al solicitante, tras la presentación de la ayuda, como ocurre en este caso.

2) Es el SIGPAC el sistema que debe determinar las hectáreas admisibles y el CAP. Y es este el mecanismo establecido en el sistema europeo, de forma que la viabilidad y seguridad de este, obliga a que sean las autoridades competentes las únicas responsables de ello.

3) Y de forma también prevalente, hemos de indicar que el solicitante, como bien se dice en demanda, no tiene, ni es exigible que lo tenga los medios técnicos adecuados para saber que el coeficiente de admisibilidad con el que solicita la ayuda es el real. Más allá de las posibilidades que tiene tanto la administración, como el titular para modificar el que se establezca en el SIGPAC, lo cierto es que se trata de un porcentaje, fijado por el FEGA que se atiene a factores tales como pendiente, existencia de caminos, construcciones, porcentaje de arbustos o arbolado, incluso anchura de ellos, que precisaría de un trabajo específico y de campo, que no tiene por qué estar en disposición del solicitante.

4) El CAP, o prorrateo en términos del Reglamento europeo, es un porcentaje fijo, que puede modificarse porque se modifican las condiciones del terreno, por lo que no parece adecuado que no se corresponda con la realidad, si nada ha cambiado de año a año, o de solicitud a solicitud.

5) Pero es que, aunque así y debiera modificarse el CAP, cada año, este Tribunal considera que es precisamente la seguridad jurídica tanto de la comunidad autónoma en su labor de gestión de la ayuda, como del solicitante de la misma, el motivo por el que la UE establece un sistema integrado y habilitado específicamente para el cobro de la ayuda. Que mal se compadece con su finalidad, si no sirve en su determinación, y tras la presentación de la ayuda, ha de modificarse por un sistema ajeno a la modificación que se establece en la normativa del SIGPAC."

Con la conclusión de que ha de estimar el recurso, "en la inteligencia de que para modificar el CAP, aplicable a una solicitud, es preciso hacerlo con carácter previo a la solicitud misma y sin que por lo dicho sea carga del solicitante, la alegación relativa a que el CAP no se corresponde con la realidad".

2. El auto de admisión

El auto de admisión fija como cuestión de interés casacional "si el artículo 6 del Real Decreto 1077/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el sistema de información geográfica de parcelas agrícolas, y los artículos 93 y 94 del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural, se adecuan a la normativa europea y pueden considerarse como derecho nacional desplazado por la aplicación del principio de primacía del derecho de la Unión Europea".

3. Posiciones de las partes

1. El escrito de interposición del recurso de casación

El Gobierno de Aragón, tras referirse al artículo 6 del Real Decreto 1077/2014 y a los artículos 93 y 94 del Real Decreto 1075/2014, los relaciona con el artículo 70 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 y con el artículo 5 del Reglamento Delegado (UE) n.º 640/2014, afirmando su compatibilidad, pues las normas europeas atribuyen a los Estados miembros el mantenimiento del SIGPAC y su garantía de que las parcelas agrarias se identifiquen de manera fiable y de que la superficie máxima admisible por parcela se cuantifique correctamente, pero sin establecer la forma en la que ha de llevarse a cabo, que es lo que han hecho los Reales Decretos citados al "imponer al profesional agrario la obligación de ajustar el contenido de sus declaraciones de PAC a la realidad de las parcelas cuando ésta no coincida con lo recogido en el SIGPAC. Es decir, convierte al solicitante de ayudas en una suerte de “coadyuvante” de la obligación de mantenimiento de un SIGPAC ajustado a la realidad o fiable, algo que la normativa europea no articula, ni impide, ni prohíbe".

Tras ello, razona sobre la posibilidad de inaplicación de las normas nacionales por considerarlas contrarias al ordenamiento jurídico de la Unión Europea sin acudir al planteamiento de una cuestión prejudicial ni de una cuestión de ilegalidad; sosteniendo, con cita de diversas sentencias, que la Sala de instancia no ha explicado las razones por lo que no efectuó tal planteamiento. Añade, igualmente, que se han desplazado normas de Derecho nacional "sin que la Administración General del Estado haya podido defender" su "plena legalidad".

Concluye manteniendo que los artículos de los Reales Decretos antes señalados no se oponen a la normativa comunitaria, que la falta de planteamiento de cuestión prejudicial constituye un vicio suficiente para casar la sentencia impugnada y que la inaplicación de aquellos artículos en la Comunidad Autónoma de Aragón sin plantear cuestión de ilegalidad contraviene el principio de seguridad jurídica al dar lugar a la vigencia de distintos regímenes de gestión de la PAC dentro del territorio nacional; generando además, tanto la ausencia de planteamiento de la cuestión prejudicial como de la cuestión de ilegalidad, indefensión a la Administración General del Estado.

2. El escrito de oposición al recurso de casación

El demandante en la instancia comienza oponiéndose al recurso de casación advirtiendo de que la denegación de las ayudas se produce "en base a una reducción del Coeficiente de Admisibilidad de Pastos (en adelante CAP) de las parcelas de pastos permanentes declaradas -que a su vez determina la reducción de la superficie admisible validada- al final de la campaña (finales de 2017) y con posterioridad al plazo de presentación y de modificación de la solicitud conjunta de ayudas", a pesar de la obligación de los interesados de declarar el uso y CAP de las parcelas que figura en el SIGPAC al formular la solicitud, siendo el CAP establecido previamente por la Administración actuante, atribuyéndose por la recurrente una responsabilidad a los solicitantes "por la veracidad que en este registro figura (incluida la relativa al CAP de cada parcela), considerando que debía haber presentado alegaciones al SIGPAC instando una reducción del CAP".

Hechas estas precisiones, se reprocha que el escrito de interposición no contenga una crítica fundada y argumentada de la sentencia impugnada, en concreto, sobre la obligación de la Administración autonómica de "instaurar un sistema de gestión de información de parcelas agrarias, en las que no solo se deben basar las peticiones de ayudas de la PAC (el solicitante tiene obligación de formular su solicitud declarando la información de la parcela que figura en SIGPAC en ese momento), sino muy fundadamente la resolución y control de las decisiones relativas a su concesión", siendo a la Comunidad Autónoma "a quien compete el mantenimiento y actualización del SIGPAC, cuya información, como registro público que es, goza de presunción de veracidad, teniendo el solicitante de ayudas la facultad -pero no la obligación- de efectuar alegaciones para modificar dicha información si considera que no se corresponde con la realidad. Y, el único responsable de la información que en dicho registro consta, es la propia Administración, no atribuyendo en modo alguno la normativa europea responsabilidad alguna al solicitante de la ayuda".

Aduce a este respecto lo previsto en el Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del que infiere el deber de los Estados de actualización constante del SIGPAC y de evaluación de su calidad, sin que ninguna referencia se haga al declarante de las ayudas, a quien tampoco se atribuye responsabilidad alguna, por lo que las normas españolas contravienen las europeas, a tenor de la caracterización que el mismo Real Decreto 1077/2014 hace del SIGPAC; añadiendo que el sistema de prorrateo en los pastos permanentes ha de ser fijado por los Estados miembros, no por los interesados, y que el CAP, una vez "fijado inicialmente por la Administración autonómica, no debería varias de año en año y, menos, en la misma campaña".

Añade que los artículos 6 del Real Decreto 1077/2014 y 93 y 94 del Real Decreto 1075/2014 "imponen una carga al interesado inasumible toda vez que no puede serle exigible la capacidad técnica y medios de los que goza la Administración para determinar el porcentaje de admisibilidad de la parcela en función de los distintos factores (vegetación, pendiente, accesibilidad del ganado, etc.) que se tienen en cuenta para el cálculo del CAP".

En suma, "no existe un deber de actualización que recaiga en los particulares que, en cambio, sí tienen obligación de utilizar el registro para confeccionar sus solicitudes de subvención" y cuyos datos pueden ser enervados a instancia de parte o de oficio.

Finalmente, se sale al paso de las apreciaciones de la recurrente en cuanto al planteamiento de una cuestión prejudicial, que no reputa necesaria habida cuenta de diversos pronunciamiento del Tribunal de Justicia y de la inexistencias de dudas interpretativas razonables; así como de una cuestión de ilegalidad, que no es un mecanismo de revisión de sentencias, al tratarse de una sentencia que no es firme y de que la Sala de instancia está facultada para inaplicar los preceptos reglamentarios que considere contrarios al Derecho de la Unión Europea.

3. Otras alegaciones de las partes

Esta Sala ha planteado a las partes personadas, la recurrente, la recurrida y el Abogado del Estado, en la representación que a este último le es propia, la posible incidencia en la cuestión planteada por el auto de admisión de una disposición europea que no había sido mencionada en la sentencia impugnada ni en los escritos de interposición y de oposición, cual es el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014 de la Comisión, de 17 de julio de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere al sistema integrado de gestión y control, las medidas de desarrollo rural y la condicionalidad.

El Gobierno de Aragón afirma que, a tenor de los artículos 14 y 17 del Reglamento citado, se "impone al solicitante de las ayudas PAC la responsabilidad de ajustar su solicitud -incluso en el caso del formulario precumplimentado- a la realidad de las parcelas agrícolas".

Por su lado, el demandante en instancia invoca el Reglamento n.º 1306/2013 y el Reglamento Delegado n.º 640/2014, citados, así como el mencionado por esta Sala, el Reglamento n.º 809/2014, para extraer la consideración de que "es responsabilidad de los Estados miembros determinar la superficie máxima admisible de cada parcela y facilitar la información gráfica de la misma para que los interesados puedan formular su solicitud de ayudas de forma correcta [...] en base a dicha información, con independencia de que el interesado, si considera que hay algún error en dicha información, pueda instar su modificación", siendo también los Estados miembros los que deben fijar el sistema de prorrateo, reiterando pasajes de la sentencia impugnada, destacando los controles sobre el terreno previstos en el último Reglamento citado, que dan lugar a un informe-control que es desconocido por los interesados, insistiendo en que "no existe en la normativa comunitaria un deber de actualización que recaiga en los particulares que, en cambio, sí tienen obligación de utilizar el registro para confeccionar sus solicitudes de subvención".

Finalmente, el Abogado del Estado, tras relacionar las normas españolas relevantes, recuerda la ratio decidendi de la sentencia impugnada y resalta la naturaleza "subvencional" de las ayudas de la PAC, que impediría "considerar desproporcionado que el agricultor que las solicita se haga responsable de la coincidencia de la información grabada en el sistema de gestión con la realidad de la parcela o parcelas que explota, siendo, como es, dicha información la base principal del reconocimiento y cálculo de la cuantía de las ayudas", obligación que resultaría, además de las disposiciones españolas, de las de la Unión Europea -Reglamento n.º 1306/2013 y Reglamento de Ejecución n.º 809/2014-, a cuyo tenor "recae en el solicitante de la ayuda y eventual beneficiario la responsabilidad última de que la información que consta en su solicitud relativa a su parcela o parcelas se ajuste a la realidad y la actuación de la información grabada en el sistema ni siquiera se prevé con carácter necesario en todos los casos, mucho menos con carácter necesariamente previo al reconocimiento o denegación de la ayuda", insistiendo en la obligación del solicitante, no sólo de corregir cualquier inexactitud, sino de "mantener actualizada la información que obra en el sistema de gestión". En relación con ello, destaca la necesidad de "exactitud" del Registro en lo referido a las fincas, que se garantiza no sólo con la imposición de un deber positivo de mantenimiento del Registro por las Administraciones públicas, sino también con la propia actuación de los beneficiarios de las ayudas, incentivados al cumplimiento del deber de declaración con la ausencia de sanciones. Termina afirmando la conformidad con el Derecho europeo de las disposiciones españolas controvertidas y mencionando la sentencia de esta Sala de 13 de enero de 2025 (recurso ordinario número 81/2021), que se apoya en la del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 4 de julio de 2024 (asunto C-708/22).

Así expuesta la controversia, señalemos que muy recientemente se ha dictado la Sentencia 1097/25, de 23-7 cuya fundamentación seguiremos.

SEGUNDO. - Marco jurídico

1. Unión Europea

A. Normativa

a) El Reglamento n.º 1306/2013

El Reglamento (UE) n° 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común -derogado por el Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común-, al tratar, en el Título V, los "Sistemas de control y sanciones", preveía, bajo la rúbrica "Protección de los intereses financieros de la Unión", en el apartado 1 del artículo 58, que:

"1. Los Estados miembros adoptarán, en el contexto de la PAC, todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas y cualquier otra medida necesaria para garantizar una protección eficaz de los intereses financieros de la Unión y, en concreto, para:

a) cerciorarse de la legalidad y corrección de las operaciones financiadas por los Fondos;

b) garantizar una prevención eficaz contra el fraude, en particular en lo que atañe a los ámbitos con un elevado nivel de riesgo, y que deberá tener un efecto disuasorio, teniendo en cuenta los costes y beneficios, así como la proporcionalidad de las medidas;

c) prevenir, detectar y corregir las irregularidades;

d) imponer sanciones que sean efectivas, disuasorias y proporcionadas de acuerdo con el derecho de la Unión o, en su defecto, la legislación nacional, y emprender las acciones legales a tal efecto cuando sea necesario;

e) recuperar los pagos indebidos más los intereses y emprender las acciones legales a tal efecto cuando sea necesario."

Más adelante, en el mismo Título V, al regular el "Sistema integrado de gestión y control", dispone, en el artículo 70, el establecimiento del "sistema de identificación de las parcelas agrarias" (SIGC), en los siguientes términos:

"El sistema de identificación de las parcelas agrarias se establecerá a partir de mapas, documentos catastrales u otras referencias cartográficas. Se hará uso de las técnicas empleadas en los sistemas informáticos de información geográfica, incluidas las ortoimágenes aéreas o espaciales, con arreglo a una norma homogénea que garantice una precisión equivalente, como mínimo, a la de la cartografía de escala 1:10 000 y, a partir de 2016, de escala 1:5 000, al tiempo que se tendrá en cuenta la configuración y estado de la parcela, con arreglo a las normas de la Unión existentes en la materia.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, los Estados miembros podrán continuar usando técnicas que comprendan las ortoimágenes aéreas o espaciales, con arreglo a normas homogéneas que garanticen una precisión equivalente, como mínimo, a la de la cartografía de escala 1:10 000, 2016 cuando las hayan adquirido mediante contratos de larga duración concertados antes de noviembre de 2012.

2. Los Estados miembros velarán por que el sistema de identificación de las parcelas agrarias contenga una capa de referencia para dar cabida a superficies de interés ecológico. Esa capa de referencia debe, en particular, referirse a los compromisos y/o programas de certificación medioambiental pertinentes indicados en el artículo 43, apartado 3) del Reglamento (UE) n.º 1307/2013 que sea equivalente a las prácticas recogidas en el artículo 46 de ese Reglamento antes de que se faciliten los formularios de solicitud indicados en el artículo 72 destinados a los pagos por prácticas agrarias beneficiosas para el clima y el medio ambiente indicadas en los artículos 43 a 46 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013 con respecto al año 2018 a más tardar."

En el desarrollo de este Reglamento hay que tener en cuenta, por un lado, el Reglamento Delegado (UE) n.º 640/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, por el que se completa el Reglamento (UE) n° 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control y a las condiciones sobre la denegación o retirada de los pagos y sobre las sanciones administrativas aplicables a los pagos directos, a la ayuda al desarrollo rural y a la condicionalidad, y, por otro lado, el Reglamento de Ejecución (UE) n ° 809/2014 de la Comisión, de 17 de julio de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n° 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere al sistema integrado de gestión y control, las medidas de desarrollo rural y la condicionalidad.

b) El Reglamento Delegado n.º 640/2014

Este Reglamento -derogado por el Reglamento Delegado (UE) 2022/1172 de la Comisión, de 4 de mayo de 2022- precisa, en el Título II, normas adicionales al SIGC.

En lo que ahora interesa, el artículo 5, dedicado a la "Identificación de las parcelas agrarias", dispone que el sistema operará a nivel de parcelas de referencia, de modo que cada una de ellas contendrá una unidad de terreno que representa una superficie agraria, debiendo los Estados miembros delimitarlas de tal modo que quede garantizado que cada una de ellas pueda medirse, permita efectuar la localización única e inequívoca de cada parcela agraria que se declare anualmente y se atenga al principio de permanecer estable a lo largo del tiempo, incumbiendo también a los Estados miembros las obligaciones de garantizar: (i) que las parcelas agrarias que se declaren puedan identificarse de manera fiable, exigiendo que las solicitudes de ayuda y de pago contengan datos concretos o vayan acompañados de los documentos que especifique la autoridad competente y que permitan la localización y medición, y (ii) que la superficie máxima admisible por parcela de referencia se cuantifique correctamente.

Además, el mismo Reglamento, prevé en el artículo 6, la evaluación cualitativa del SIGC, con el fin de, a tenor del considerando 7, "detectar de manera proactiva posibles deficiencias del sistema y adoptar medidas correctoras cuando ello sea necesario".

Este Reglamento establece, igualmente, reglas sobre sanciones administrativas para, en los artículos 19 y 19 bis, casos de "sobredeclaración", como ocurre cuando la superficie declarada sobrepasa la superficie determinada, variando el importe de la ayuda conforme al porcentaje al que alcance la diferencia, pudiendo denegarse la ayuda alguna e imponerse una sanción administrativa.

c) El Reglamento de Ejecución n.º 809/2014

Este Reglamento -derogado por el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1173 de la Comisión, de 31 de mayo de 2022- también establece disposiciones de aplicación del Reglamento n.º 1306/2013.

Se ocupa, en el Título II, del SIGC, tratando, en el Capítulo II, de las "Solicitudes de ayuda y solicitudes de pago", que contiene unas "disposiciones comunes" en las que, entre otros extremos, determina el "contenido de la solicitud única o de la solicitud de pago", que han de "incluir toda la información necesaria para determinar la admisibilidad del solicitante, en particular:

[...]

d) Datos que permitan identificar inequívocamente todas las parcelas agrarias de la explotación, su superficie, expresada en hectáreas con dos decimales, su localización y, en su caso, información suplementaria sobre el uso de las parcelas agraria.

[...]"

Igualmente, disciplina la posibilidad de modificación de la solicitud única o de la solicitud de pago, que ha de notificarse por escrito a la autoridad competente antes de una fecha determinada (artículo 15), y la de corrección de los impresos precumplimentados (artículo 16).

Asimismo, impone unos requisitos específicos a las solicitudes de ayuda al amparo de los regímenes de ayuda por superficie y a las solicitudes de pago al amparo de las medidas de ayuda por superficie, entre ellos, en el artículo 17, que, a los efectos de la identificación de todas las parcelas agrarias, la autoridad competente proporcionará al beneficiario el impreso precumplimentado y el correspondiente material gráfico. En el impreso precumplimentado se debe especificar la superficie máxima admisible por parcela de referencia y la superficie determinada durante el año anterior en cada parcela agraria a los efectos del régimen de pago básico, del régimen de pago único por superficie o de la medida de desarrollo rural relacionada con la superficie, incumbiendo al beneficiario identificar y declarar de forma inequívoca la superficie de cada parcela agraria y, en su caso, el tipo, el tamaño y la localización de las superficies de interés ecológico, a cuyo efecto podrá confirmar la información ya facilitada en el impreso precumplimentado, si bien, cuando la información sobre la superficie, la localización o el límite de la parcela agraria no sea correcta o esté incompleta, el beneficiario deberá corregir o modificar el impreso precumplimentado, sin perjuicio de que es la autoridad competente la que ha de evaluar, sobre la base de las correcciones o datos complementarios aportados por los beneficiarios en el impreso precumplimentado, si es necesario actualizar la parcela de referencia correspondiente.

Téngase en cuenta, a estos últimos efectos, que el propio Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 explica, en su considerando 14 que "Dado que incumbe a los beneficiarios presentar una solicitud de ayuda o una solicitud de pago correcta, ha de corresponderles, cuando proceda, introducir las correcciones y cambios necesarios en el impreso precumplimentado".

Conviene precisar que la referencia al impreso precumplimentado tiene su base en el Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) no 352/78, (CE) no 165/94, (CE) no 2799/98, (CE) no 814/2000, (CE) no 1290/2005 y ( CE) no 485/2008 del Consejo, que dedica su artículo 72 a "Solicitudes de ayuda y solicitudes de pago", disponiendo que el beneficiario presente anualmente una solicitud de pago para lo que los Estados miembros proporcionarán tales impresos precumplimentados basados en las superficies determinadas el año anterior, así como información gráfica en la que se indique la ubicación de dichas superficies, pudiendo disponer que las solicitudes sean válidas si el beneficiario confirma la ausencia de cambios con respecto a la solicitud de ayuda y la solicitud de pago presentadas el año anterior o solo deban contener los cambios con respecto a la solicitud de ayuda y la solicitud de pago presentadas el año anterior, salvo para los pequeños agricultores, pues será a todos a los que se ofrecerá esta posibilidad.

B. Jurisprudencia

No son abundantes los pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la cuestión planteada en el auto de admisión, aunque podemos resaltar algunos que inciden, siquiera indirectamente, en ellas:

- La sentencia del Tribunal General (Sala Séptima), de 29 de noviembre de 2018, T-459/16, España/Comisión (EU:2018:857), analiza las deficiencias de la regulación del SIGPAC en nuestro país y declara:

"50. A este respecto, resulta importante recordar que corresponde a los Estados miembros organizar un sistema eficaz de control y vigilancia. Esta exigencia implica que las lindes de las parcelas de referencia y su superficie máxima admisible para la ayuda se definan de manera precisa y exacta. En efecto, esta información resulta esencial para garantizar la fiabilidad de los controles administrativos cruzados, para que puedan realizarse los controles sobre el terreno y para que los agricultores dispongan de información correcta que les permita presentar declaraciones correctas ( sentencia de 17 de mayo de 2013, Bulgaria/Comisión, T-335/11, no publicada, EU:T:2013:262, apartado 29).

51. Según el artículo 14 del Reglamento n.º 73/2009, los Estados miembros deben instaurar un sistema integrado de gestión y control (en lo sucesivo, “SIGC”). El SIGC es el principal instrumento de gestión y control de los regímenes de ayuda por “superficie”. En virtud del artículo 15 del Reglamento n.º 73/2009, el SIGC incluye, en particular, una base de datos informática de las explotaciones agrarias y de las solicitudes de ayuda, además de un sistema de identificación de las parcelas agrarias que, de conformidad con el artículo 17 del mismo Reglamento, se basa en un sistema informático de información geográfica.

52. En el presente caso, de los autos se desprende que las deficiencias del SIGPAC que dieron lugar a la corrección financiera controvertida radicaban en dos defectos principales: i) la clasificación errónea en el SIGPAC de algunas parcelas como pasto arbolado, cuando en realidad eran superficies forestales, y ii) la sobrestimación de la superficie admisible de los pastos arbolados y arbustivos, en la medida en que comprendía elementos no subvencionables."

- La sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 19 de noviembre de 2002, Strawson y Gagg&Sons, C-304/00 ( EU:C:2002:695), relativa a los controles de la autoridad competente para la gestión del SIGC en Reino Unido, que determinaron un exceso de superficie en algunos campos, habiéndose solicitado una cantidad superior a la que correspondía, mientras que, en otros campos, había sucedido lo contrario, analizando la imposición de una sanción, de la que interesa reseñar los siguientes apartados:

"62. Resulta del tenor literal del artículo 9, apartado 2, párrafo cuarto, del Reglamento n.º 3887/92 [Reglamento (CEE) n.º 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias, precedente del Reglamento Delegado (UE) n.º 640/2014 ] que toda solicitud de ayudas que se ha basado de forma correcta en datos reconocidos por la autoridad competente debe dar lugar a la inaplicación de las sanciones previstas en los párrafos primero y segundo de esta disposición.

63. Corresponde, pues, al órgano jurisdiccional remitente examinar, conforme a lo dispuesto en el artículo 9, apartado 2, párrafo cuarto, del Reglamento n. 3887/92, si las demandantes en el procedimiento principal se basaron correctamente en datos reconocidos por la autoridad competente. Si así fuera, resulta claramente del artículo 9, apartado 2, párrafo cuarto, que no serían aplicables los párrafos primero y segundo de dicha disposición.

64. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión planteada que el artículo 9, apartado 2, párrafos primero y segundo, del Reglamento n. 3887/92 debe interpretarse en el sentido de que si la autoridad competente descubre que un solicitante de ayudas “superficies” ha presentado una declaración errónea, no efectuada deliberadamente o por negligencia grave, que ha dado lugar a que se declare un exceso de superficie en la solicitud de ayudas y que se incurrió en el mismo error en años anteriores a aquel en que tal error ha sido descubierto, lo que, en cada uno de esos años, dio lugar a que se declarara un exceso de superficie en la solicitud de ayudas, dicha autoridad está obligada, sin perjuicio del respeto de los plazos de prescripción previstos por el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n. 2988/95, a reducir la superficie efectivamente determinada con el fin de calcular la ayuda debida por los años anteriores.

65. Con arreglo al artículo 9, apartado 2, párrafo cuarto, del Reglamento n. 3887/92, las reducciones previstas en los párrafos primero y segundo de esta disposición no se aplican si el agricultor demuestra que, para la determinación de la superficie, se ha basado de forma correcta en datos reconocidos por la autoridad competente. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional examinar si ello ocurre en el procedimiento principal."

- También debemos mencionar la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 4 de julio de 2024, Asoprovac, C-708/22 ( EU:C:2024:573), que respondió unas cuestiones prejudiciales planteadas por esta Sala del Tribunal Supremo relacionadas con los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en la PAC en un asunto al que luego nos referiremos pero relativo a la compatibilidad de la modificación de un Real Decreto llevada a cabo por otro con los Reglamentos n.º 1307/2013 y n.º 1306/2013, y en la que, entre otros razonamientos, se dice:

"30 Dicho esto, ha de señalarse que, habida cuenta del margen de apreciación de que disponen en el marco de los regímenes de ayuda de la PAC, los Estados miembros deben utilizar ese margen de apreciación, como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, respetando los objetivos perseguidos por la normativa de la Unión y los principios generales del Derecho de la Unión, en particular el principio de proporcionalidad, que exige que los medios establecidos por una disposición sean adecuados para conseguir el objetivo perseguido y no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de abril de 2022, Avio Lucos, C-176/20, EU:C:2022:274, apartados 40 y 42).

31 A este respecto, y aunque corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si este principio se respeta en el marco de la normativa nacional controvertida en el litigio principal, es preciso señalar que, como se desprende tanto de las indicaciones del citado órgano jurisdiccional como de las observaciones del Gobierno español y de la Comisión, esa exigencia se impuso con la finalidad de luchar contra las prácticas abusivas y los fraudes, por un lado, y de garantizar un nivel de vida equitativo a la población agraria, por otro. En efecto, habida cuenta de la naturaleza misma de los pastos de que se trata (zonas a menudo montañosas en las que pueden pastar animales de distintas explotaciones y en las que estos pueden desplazarse con libertad), resultaría especialmente difícil no solo cerciorarse de que la actividad de pastoreo se lleva a cabo realmente, sino, sobre todo, comprobar qué ganaderos realizan efectivamente una actividad agraria de pastoreo en los referidos pastos permanentes de titularidad pública y uso común.

32 En el caso de autos, estos dos objetivos se corresponden con los que persigue la normativa de la Unión. Por una parte, el artículo 39 TFUE, apartado 1, letra b), señala que los regímenes de ayuda de la PAC proporcionarán ayudas directas a la renta, cuya finalidad es garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en particular mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura.

33 Por otra parte, como han señalado el Gobierno español y la Comisión en sus observaciones escritas, esta normativa nacional se adoptó con miras a aplicar el artículo 58, apartado 1, del Reglamento n.º 1306/2013, que autoriza a los Estados miembros a adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para garantizar la protección eficaz de los intereses financieros de la Unión y, más concretamente, para cerciorarse de la legalidad y corrección de las operaciones financiadas por los Fondos de la Unión y para garantizar una prevención eficaz contra el fraude, en particular en lo que atañe a los ámbitos con un elevado nivel de riesgo.

34 Por lo que respecta a la idoneidad de la normativa nacional controvertida en el litigio principal para alcanzar tales objetivos, basta con indicar, a reserva de las comprobaciones que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente, que parece idónea a tal fin, puesto que, como se desprende del apartado 31 de la presente sentencia, tiene como finalidad garantizar que se realice efectivamente una actividad agraria de pastoreo en los pastos permanentes de titularidad pública y uso común."

Además, en relación específicamente con el Reglamento n.º 1306/2013, expone que:

"38. A tenor del artículo 60 de este Reglamento, sin perjuicio de cualesquiera disposiciones específicas, no se concederá ninguna ventaja prevista en la legislación agrícola sectorial a personas físicas o jurídicas de las que se demuestre que han creado artificialmente las condiciones exigidas para obtener esas ventajas, contrarias a los objetivos de dicha legislación.

39. En vista de esta formulación, el artículo 60 de dicho Reglamento constituye esencialmente una reiteración de disposiciones anteriores que positivizaron una jurisprudencia existente según la cual los justiciables no pueden invocar fraudulenta o abusivamente las normas de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de abril de 2022, Avio Lucos, C-176/20, EU:C:2022:274, apartado 68, y de 9 de febrero de 2023, Druvnieks, C-668/21, EU:C:2023:82, apartado 31).

40. En efecto, según reiterada jurisprudencia, no puede extenderse la aplicación de los reglamentos de la Unión hasta el extremo de cubrir prácticas abusivas de operadores económicos ( sentencia de 7 de abril de 2022, Avio Lucos, C-176/20, EU:C:2022:274, apartado 69 y jurisprudencia citada).

[...]

46. Como se ha recordado en el apartado 33 de la presente sentencia, esta normativa se adoptó a los efectos de la aplicación del artículo 58, apartado 1, de dicho Reglamento, que autoriza a los Estados miembros a adoptar, en el contexto de la PAC, las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas necesarias para garantizar una protección eficaz de los intereses financieros de la Unión y, más concretamente, para cerciorarse de la legalidad y corrección de las operaciones financiadas por los Fondos de la Unión y para garantizar una prevención eficaz contra el fraude, en particular en lo que atañe a los ámbitos con un elevado nivel de riesgo."

2. Nacional

A. Normativa

Entre las normas españolas relevantes en el caso cabe destacar el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural, y el Real Decreto 1077/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el sistema de información geográfica de parcelas agrícolas (SIGPAC).

a) El Real Decreto 1075/2014

El Real Decreto 1075/2014 -ha sido derogado por el Real Decreto 1048/2022, de 27 de diciembre, sobre la aplicación, a partir de 2023, de las intervenciones en forma de pagos directos y el establecimiento de requisitos comunes en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, y la regulación de la solicitud única del sistema integrado de gestión y control- trata del "Sistema integrado de gestión y control" en el Título VI, que comienza definiendo tal sistema, en el artículo 89, como "el conjunto de aplicaciones informáticas y sistemas de gestión, incluidas las solicitudes de ayuda y solicitudes de pago, con los que la autoridad competente deberá gestionar y controlar los pagos directos y los pagos al desarrollo rural indicados en el artículo 67.2 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013 ", regulando, a continuación, en el Capítulo I, la "solicitud única", disponiendo, en el apartado 4 del artículo 91, la responsabilidad del titular de la explotación de que la información declarada en su solicitud sea veraz en todos sus extremos, y precisando, en el artículo 92, el contenido de dichas solicitudes únicas, de tal modo que, según el apartado 6, "El agricultor deberá hacer una declaración expresa en la que dará su conformidad a la delimitación, el uso y demás información contenida en el SIGPAC para cada uno de los recintos declarados. En caso contrario, deberá hacer las correspondientes alegaciones según se especifica en el artículo 94".

Este artículo 94, relativo a "Alegaciones al SIGPAC", contiene, en lo que ahora interesa, las siguientes reglas:

"1. A los efectos de las solicitudes de ayudas recogidas en el artículo 1 de este real decreto, el agricultor que declara los recintos SIGPAC por los cuales se solicitan dichas ayudas, es el responsable último de que la información, tanto gráfica como alfanumérica, registrada en el SIGPAC sea verídica y coincidente con la realidad. En particular, el solicitante comprobará que la delimitación gráfica y el uso del recinto SIGPAC se corresponden con la realidad del terreno y que el recinto no contiene elementos no elegibles como caminos, edificaciones u otros elementos improductivos de carácter permanente. Por último, en el caso de recintos de pasto, se cerciorará de que el coeficiente de admisibilidad de pastos asignado al recinto refleja adecuadamente el porcentaje de superficie admisible del mismo.

2. En caso de que la información recogida en el SIGPAC no coincida con la realidad de su explotación, el solicitante deberá presentar, siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 7 del Real Decreto 1077/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el sistema de información geográfica de parcelas agrícolas, ante la autoridad competente donde esté ubicado el recinto correspondiente, para cada uno de los recintos afectados, las alegaciones o solicitudes de modificación que correspondan sobre el uso, la delimitación u otra información del contenido del sistema de información geográfica de parcelas agrícolas.

[...]"

b) El Real Decreto 1077/2014

El Real Decreto 1077/2014 - que ha sido derogado por el Real Decreto 1047/2022, de 27 de diciembre, por el que se regula el sistema de gestión y control de las intervenciones del Plan Estratégico y otras ayudas de la Política Agrícola Común-, establece, conforme al artículo 1, las normas de aplicación en España del SIGPAC y su utilización como instrumento de gestión en el marco del sistema integrado de gestión y control y resto de regímenes de ayuda relacionados con la superficie de la política agrícola común, siendo, según el artículo 2, la única base de referencia para la identificación de las parcelas agrícolas.

El SIGPAC, a tenor del artículo 3, es un registro público de carácter administrativo que contiene información de las parcelas susceptibles de beneficiarse de las ayudas comunitarias relacionadas con la superficie, configurándose como una base de datos geográfica que contiene la delimitación de cada recinto con su referencia individualizada, el atributo correspondiente a su uso agrario y otra información relevante, si bien la información que contiene no incluye la correspondiente a la titularidad o propiedad de las parcelas.

El artículo 6 del Real Decreto, en la redacción dada por el Real Decreto 320/2015, de 24 de abril, proclama la "Responsabilidad del solicitante de ayudas de la política agraria común y otras subvenciones" conforme a las siguientes disposiciones:

"1. A los efectos de las solicitudes de ayudas recogidas en el artículo 1 del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural, así como cualesquiera otras subvenciones o registros públicos en los que se utilice el SIGPAC como referencia para la declaración de superficies, el agricultor que declara los recintos SIGPAC por los cuales se solicitan dichas ayudas o la inscripción en el registro correspondiente, es el responsable último de que la información, tanto gráfica como alfanumérica, registrada en el SIGPAC sea verídica y coincidente con la realidad.

En particular, el solicitante comprobará que la delimitación gráfica y el uso del recinto SIGPAC se corresponden con la realidad del terreno y que el recinto no contiene elementos no elegibles como caminos, edificaciones u otros elementos improductivos de carácter permanente. Por último, en el caso de recintos de pasto, se cerciorará de que el coeficiente de admisibilidad de pastos asignado al recinto refleja adecuadamente el porcentaje de superficie admisible del mismo.

2. En el caso de que con posterioridad a la solicitud de ayuda o inscripción en el registro correspondiente se compruebe que la información registrada en el SIGPAC no es la correcta se aplicará el régimen de infracciones y sanciones que corresponda. Únicamente quedará exonerado el solicitante mediante demostración fehaciente de haber puesto en conocimiento de la autoridad competente, en los plazos establecidos en el apartado 3 del artículo 7 de este Real Decreto, la discordancia constatada, la cual no ha sido atendida por causas no imputables al mismo, tanto si la información procede del propio solicitante como si procede de otras fuentes. En el caso concreto de la solicitud de ayudas de los pagos directos y medidas de desarrollo rural en el ámbito del sistema integrado, se aplicarán las penalizaciones y, en su caso, la devolución de los pagos indebidamente percibidos, recogidas en los artículos 102 y 106 del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural."

Completando lo anterior, el artículo 7 prevé solicitudes de modificación del SIGPAC, a instancia del titular de un recinto SIGPAC o de cualquier persona que acredite la capacidad de uso y disfrute de su aprovechamiento no esté conforme con la información que el SIGPAC tiene registrada respecto de dicho recinto, al no coincidir con la realidad del territorio, señalando los trámites, por remisión a los procedimientos que establezcan las comunidades autónomas, y plazos correspondientes.

B. Jurisprudencia

Esta Sala del Tribunal Supremo ha tratado en algunas ocasiones cuestiones relacionadas con la que ahora se plantea al analizar la conformidad al ordenamiento jurídico de la repercusión de responsabilidades por el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, así como la adecuación a este Derecho de normas españolas sobre la PAC:

- La sentencia de 24 de mayo de 2017 (recurso ordinario número 4100/2015) examinó los efectos de la corrección financiera derivada de las deficiencias detectadas en varias parcelas de pasto situadas en la comunidad autónoma extremeña, muchas de las cuales no cumplían las condiciones para obtener la ayuda comunitaria. Al efectuar el análisis realizó las siguientes consideraciones sobre el SIGPAC:

"El sistema de identificación de parcelas agrícolas, que se sigue en España, permite localizar una parcela concreta y determinar la superficie máxima que resulta admisible para tener las ayudas de la Política Agraria Común. Dicho sistema se creó mediante Real Decreto 2128/2004, de 29 de octubre, por el que se regula el sistema de información geográfica de parcelas agrícolas (derogado por el Real Decreto 1077/2014], el ya citado SIGPAC, para tener un registro administrativo consistente en una base de datos con las características técnicas definidas reglamentariamente, que contiene una imagen cartográfica digitalizada de todo el territorio nacional.

Pues bien, en el artículo 3.1 de dicho Real Decreto se dispone que el SIGPAC es un registro público de carácter administrativo, dependiente del Fondo Español de Garantía Agraria y de las Consejerías con competencias en materia de agricultura de las comunidades autónomas, que contiene la información de las parcelas susceptibles de beneficiarse de las ayudas comunitarias relacionadas con la superficie y dispone de soporte gráfico del terreno y de las parcelas y recintos con usos o aprovechamientos agrarios definidos. De manera que el registro citado dependía de ambas Administraciones.

Teniendo en cuenta, además, que en cualquiera de los casos del artículo 3.2 de dicho Real Decreto de 2004, “la información se actualizará a través de terminales disponibles en las Comunidades Autónomas que deberán gestionar y explotar la información referente a su territorio” (artículo 3.3)."

- La sentencia de 19 de noviembre de 2020 (recurso ordinario número 388/2017) estudió la repercusión de responsabilidades a la comunidad autónoma catalana en relación con correcciones financieras incluidas en una Decisión de Ejecución de la Comisión que había detectado problemas en el control de las superficies de pastos permanentes y que fue parcialmente anulada por la sentencia del Tribunal General, de 29 de noviembre de 2018, T-459/16, antes referida, reiterando, en lo que ahora interesa, la configuración del SIGPAC que expuso la citada sentencia de 24 de mayo de 2017 (recurso ordinario 4100/2015) en los términos que acabamos de transcribir.

- A las anteriores podemos añadir la más reciente sentencia de 13 de enero de 2025 (recurso ordinario número 81/2021) que resolvió la impugnación, antes anunciada, del Real Decreto 41/2021, de 26 de enero, por el que se establecen las disposiciones específicas para la aplicación en los años 2021 y 2022 de los Reales Decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre de 2014, dictado para la aplicación en España de la PAC, en concreto, de la disposición final primera, apartado 5, que modificó los apartados 2 y 3 del artículo 11 del Real Decreto 1075/2014, y lo hizo previo planteamiento de una cuestión prejudicial resuelta por la citada sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 4 de julio de 2024 (C-708/22), siendo procedente que recordemos que el artículo 11 del referido Real Decreto 1075/2014 trata de la "Actividad agraria", previendo, en el apartado 3, en la nueva redacción dada por el Real Decreto 41/2021, que:

"3. El solicitante declarará de forma expresa y veraz en su solicitud que los cultivos y aprovechamientos, así como las actividades de mantenimiento declaradas, constituyen un fiel reflejo de su actividad agraria. Si con motivo de un control administrativo, sobre el terreno o por monitorización realizado por la autoridad competente, se comprueba que no se han realizado los cultivos o aprovechamientos o las actividades de mantenimiento, con declaración falsa, inexacta o negligente y que, además, dicha falta de concordancia ha condicionado el cumplimiento de los requisitos en torno a la actividad agraria sobre las superficies, la autoridad competente podrá considerar que se trata de un caso de creación de condiciones artificiales para obtener el beneficio de las ayudas y estarán sujetas al régimen de penalizaciones previsto en el artículo 102."

La sentencia de 13 de enero de 2025, al margen de descartar la infracción de normas del procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias y de los principios de buena regulación, aplica los razonamientos del Tribunal europeo y dice que:

"El tenor de estos parágrafos de la sentencia del TJUE refuerza aún más, si cabe, la consideración anteriormente expresada de que no existe obstáculo para que el Gobierno, dentro de su competencia, pueda dictar reglamentos para la más correcta aplicación del Derecho Comunitario, siempre que se ajusten a éste en la regulación que establezcan, y que la mencionada regulación sea idónea para alcanzar los objetivos propuestos y no vaya más allá de lo necesario para alcanzar tales objetivos, como es el caso del real decreto ahora impugnado."

TERCERO. - Respuesta a la cuestión de interés casacional: la conformidad con el Derecho de la Unión Europea de los artículos 6 del Real Decreto 1077/2014 y 93 y 94 del Real Decreto 1075/2014

La detenida lectura del marco jurídico que acabamos de exponer permite comenzar destacando algunas ideas que no se compaginan con las que se exponen en la sentencia impugnada.

En efecto, de entrada, no apreciamos la existencia de alguna regla europea que impida que un Estado miembro atribuya al solicitante de las ayudas la responsabilidad última de que la información, gráfica o alfanumérica, registrada en el SIGPAC sea verídica y coincidente con la realidad y que sea quien deba comprobar que el CAP asignado a sus parcelas agrícolas es acorde a la realidad del terreno, con la consiguiente obligación de advertir o comunicar los errores en que haya incurrido o los cambios que puedan producirse.

Antes al contrario, esta atribución de la responsabilidad es plenamente adecuada al Derecho de la Unión teniendo en cuenta, en primer lugar, que el Reglamento n.º 1306/2013, en el marco del establecimiento de sistemas de control y sanciones y para la protección de los intereses financieros de la Unión, obliga a los Estados miembros a adoptar todas las disposiciones necesarias para garantizar dichos intereses financieros, en concreto, para "prevenir, detectar y corregir las irregularidades" [artículo 58.1.c)], en cuyo ámbito cabe incardinar la atribución de la responsabilidad última de que la información aportada coincida con la realidad, pues los datos que se aportan son la base del reconocimiento de la ayuda y de su cuantía.

En segundo lugar, el diseño del mecanismo para solicitar las ayudas y efectuar los pagos abunda en aquella imputación de responsabilidad, pues no solo el Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 obliga al beneficiario a corregir el impreso precumplimentado si se ha producido alguna modificación o contiene alguna información incorrecta (artículo 16), sino que expresamente explica que "dado que incumbe a los beneficiarios presentar una solicitud de ayuda o una solicitud de pago correcta, ha de corresponderles, cuando proceda, introducir las correcciones o cambios necesarios en el impreso precumplimentado" (considerando 14). Además, el Reglamento Delegado n.º 640/2014 incentiva el cumplimiento por el agricultor del deber de veracidad de la información proporcionada, al eximirles de sanción (considerandos 17 y 19 y artículos concordantes).

En tercer lugar, la proclamación de que es el agricultor quien tiene la responsabilidad última de la veracidad y de la conformidad con la realidad de la información registrada en el SIGPAC es plenamente coherente y acorde con los objetivos perseguidos por la normativa y los principios generales de la Unión Europea, que intenta, por todos los medios posibles, evitar los fraudes y que, a estos efectos, se diseñen los medios posibles para una prevención eficaz, entre los que encuentra cabida la regla de la atribución de responsabilidad reseñada.

En cuarto lugar, no podemos olvidar que el SIGPAC es un instrumento para la gestión y el control de las solicitudes de ayudas y de los pagos, en definitiva, para la protección de los intereses financieros de la Unión Europea, por lo que la obligación de las Administraciones públicas de mantener este registro administrativo, de tenerlo debidamente actualizado y de velar por la concordancia con la realidad de los datos que contiene, sin perjuicio de ejercitar para ello las facultades de verificación y de control correspondientes, es perfectamente compatible con la de los interesados de que los datos de los que se nutre y que han proporcionado sea veraces y coincidan con la realidad. Es decir, el control que incumbe a las Administraciones públicas en relación con el SIGPAC, cuya responsabilidad las corresponde, no excluye, sino que coexiste, con la obligación de los solicitantes de que la información contenida en ese registro sea veraz, asumiendo la responsabilidad consiguiente, y ello no sólo en el momento de presentar la solicitud.

A este último respecto, en quinto lugar, no resulta lógico que se establezca la responsabilidad del solicitante sólo cuando presenta la instancia y luego se desentienda de la exigible concordancia en el tiempo entre los datos correspondientes contenidos en el registro y la realidad respecto de la explotación a la que refiere la ayuda solicitada.

Finalmente, como se advirtió en la sentencia de 13 de enero de 2025, de esta Sala, citada, no existe obstáculo para que el Gobierno, dentro de su competencia, adopte reglas para la aplicación del Derecho de la Unión Europea, siempre que se ajusten a éste, sean idóneas para alcanzar los objetivos propuestos y no vayan más allá de los necesario para alcanzar tales objetivos, como él es el caso de los artículos 6 del Real Decreto 1077/2014 y 93 y 94 del Real Decreto 1075/2014, que, con la atribución de la responsabilidad última al beneficiario de las ayudas, establecen un mecanismo adecuado para evitar fraudes protegiendo los intereses financieros de la Unión Europea.

Por tanto, esta Sala, sin necesidad, a la luz de la anterior argumentación, de plantear cuestión prejudicial alguna de interpretación de las normas europeas, dando respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

- El artículo 6 del Real Decreto 1077/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el sistema de información geográfica de parcelas agrícolas, y los artículos 93 y 94 del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural, no vulneran el Derecho de la Unión Europea y, por tanto, han de ser aplicados con las consecuencias que de ello se deriven.

CUARTO. - Resolución del recurso de casación

La sentencia impugnada no se ajusta a la doctrina que se acaba de declarar, puesto que sostiene que no se compadecen con el Derecho Europeo los preceptos de la normativa española que atribuyen al agricultor solicitante de las ayudas la responsabilidad última de que la información registrada en el SIGPAC sea verídica y coincidente con la realidad, cuando, según acabamos de explicar, esto no es así, por lo que, con estimación del recurso de casación, ha de casarse.

Una vez casada la sentencia recurrida procedería que resolviésemos la controversia planteada en el proceso de instancia. Sin embargo, la Sala de instancia no ha examinado el resto de las alegaciones formuladas por el demandante. Por ello, consideramos procedente aplicar aquí la previsión contenida en el artículo 93.1, último inciso, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que permite, cuando se justifique su necesidad, que la sentencia que resuelve el recurso de casación ordene la retroacción de las actuaciones, así como su devolución al órgano judicial de procedencia. Y, en este caso, consideramos justificada tal devolución porque la Sala de instancia no ha examinado el resto de las cuestiones planteadas en el escrito de demanda.

QUINTO. - Costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, no procede hacer expresa imposición de costas a alguna de las partes procesales como tampoco de las costas del proceso de instancia, habida cuenta que se devuelven las actuaciones a la Sala de que procede para que dicte nueva sentencia.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:

Primero. - Declarar haber lugar al presente recurso de casación número 4534/2022 interpuesto por la Letrada de los servicios jurídicos de la Comunidad Autónoma de Aragón contra la Sentencia n.º 147/2022 de fecha 16 de marzo de 2022 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictada en única instancia en el procedimiento ordinario n.º 134/2020, que casamos.

Segundo. - Ordenar la devolución de las actuaciones a la Sala de instancia de la que proceden, para que, con retroacción de actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia, dicte nueva sentencia resolviendo lo que proceda respecto de las cuestiones y pretensiones planteadas, sin que dicha sentencia pueda apreciar que los artículos 6 del Real Decreto 1077/2014 y 93 y 94 del Real Decreto 1075/2014 vulneran el Derecho de la Unión Europea.

Tercero. - No hacer imposición de las costas procesales causadas en este recurso de casación ni de las generadas en el proceso de instancia.

Contra esta Sentencia no cabe recurso alguno.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

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