Algunas notas sobre el derecho administrativo del turismo: COVID-19

El objetivo de este trabajo es lograr un estudio del complejo marco regulatorio aplicable al sector turístico español, basado en la aparición rápida y violenta del coronavirus (COVID-19). Analiza el grupo normativo actual del hotel, restaurante, transporte turístico y realiza algunas breves consideraciones sobre los arrendamientos turísticos de locales comerciales, gestión de empresas y alojamientos, en un intento por configurar las estructuras legales básicas del sector turístico en España. Ofrece una visión actual de la legislación turística en nuestro país, analizando la normativa de la Unión Europea y la interna, luego de la declaración del estado de alarma, y realiza breves referencias a las empresas de alojamiento, restaurantes, transporte turístico, así como al contrato de alquiler de alojamiento y de empresa turística.

Raúl Pérez Guerra es Profesor Titular de Derecho Administrativo en la Universidad de Almería (UAL) y Profesor Consultor en la Universidad Oberta de Cataluña (UOC)

El artículo se publicó en el número 54 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, mayo 2020)

1. ESTADO DE LA CUESTIÓN: LA IRRUPCIÓN DEL COVID-19 (1)

Los coronavirus son una familia de virus(2) que causan infección en los seres humanos y en una gran variedad de animales, incluyendo aves y mamíferos como camellos, gatos y murciélagos. Se trata de una enfermedad zoonótica, lo que significa que pueden transmitirse de los animales a los hombres. Los coronavirus que afectan al ser humano (HCoV) pueden producir cuadros clínicos que van desde el resfriado común hasta otros más graves como los producidos por los virus del Síndrome Respiratorio Agudo Grave (por sus siglas en inglés, SARS) y del Síndrome Respiratorio de Oriente Próximo (MERS- Cov)(3).

Las fechas más destacadas en la propagación del COVID-19 sobre nuestro país son las siguientes:

El 30 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud(4) (en adelante OMS) declaró el brote del coronavirus (en adelante COVID-19 o SARS-CoV-2) como una emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (en adelante ESPII), ya que su propagación internacional supone un riesgo para la salud pública de los países y exige una respuesta internacional coordinada. En su declaración, el Comité de Emergencias instó a los países a estar preparados para contener la enfermedad pues todavía era posible interrumpir la propagación del virus, siempre que se adoptarán medidas firmes para detectar la enfermedad de manera precoz, aislar y tratar los casos, hacer seguimiento de los contactos y promover medidas de distanciamiento social acordes con el riesgo.

El 10 de marzo, en el ámbito de la Unión Europea, los Jefes de Estado y de Gobierno celebraron un Consejo Europeo extraordinario con la finalidad de analizar la situación en los Estados Miembros y reiterar la necesidad de un enfoque europeo común, tomando las medidas necesarias y actuando con rapidez. En este sentido, el Consejo Europeo estableció cuatro prioridades: la primera, limitar la propagación del virus, asegurando la salud de la ciudadanía europea, con medidas proporcionales; la segunda, el suministro de los equipos médicos necesarios, para evitar el desabastecimiento; la tercera, la promoción de la investigación, focalizada en el desarrollo de una vacuna; y, por último, en cuarto lugar, hacer frente a las consecuencias socio-económicas, o más bien humanitarias.

El 11 de marzo, la OMS declaró pandemia internacional(5) la situación creada por la violenta irrupción del COVID-19. Con todo ello y ante esta emergencia mundial que hemos calificado de humanitaria, la evolución del virus obligó a los legisladores a tomar una serie de medidas urgentes y extraordinarias de contención en los ámbitos sanitarios, en primer lugar, económicos, social y en definitiva a actuar frente a una gran crisis. Medidas estas provisionales y temporales en el tiempo y tendentes a proteger el empleo, a ayudar a los sectores más vulnerables y a mantener el tejido productivo español, intentando evitar que la ralentización o prácticamente inexistencia de movimiento económico tenga un impacto de carácter estructural que lastre a la sociedad española una vez superada esta excepcional y extraordinaria situación acaecida por dicha emergencia sanitaria-económica.

El 12 de marzo, ante el rápido deterioro de la situación en la Región Europea de OMS, con más de 20.000 casos confirmados y casi 1000 fallecidos, el Director de la Oficina Regional de la OMS declaró que Europa se había convertido en el epicentro de la pandemia.

2. EL NUEVO ORDEN JURÍDICO PLANTEADO

2.1. El derecho de necesidad frente al derecho ordinario común

Ante la rápida propagación de esta pandemia las primeras normas en dictarse fueron diversos Decretos-Leyes como los 6/2020, de 10 de marzo, y el 7/2020, de 12 de marzo, ambos tendentes a paliar los efectos devastadores de este virus(6). Es en el segundo de ellos, en dónde se establecen las primeras medidas de apoyo económico al sistema sanitario, a las familias y al sector turístico, y se recogen la posibilidad de aplazar de deudas tributarias o el reembolso de créditos.

Posteriormente, el Estado Español en base al mencionado art. 116 de la CE, decretó el estado de alarma(7), mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, prorrogado posteriormente en tres ocasiones más, mediante los RRDD 476/2020, de 27 de marzo, 487/2020, de 10 de abril, el 492/2020, de 24 de abril, el 514/2020, de 8 de mayo, y el 537/2020, de 22 de mayo, este último salvo que se produzca alguna prórroga más hasta las 00:00 horas del día 7 de junio de 2020(8).

Con todo ello, y debido a la rápida propagación de este virus por todo el territorio español y por consiguiente a la incertidumbre creada se va a configurar un derecho de crisis, de excepción, de emergencia o de necesidad(9) ante este nuevo orden, que incluso, va a desplazar provisionalmente al derecho ordinario(10). Este nuevo derecho “encuentra fundamentalmente dos límites: la efectiva existencia de una situación de necesidad y el principio de proporcionalidad. El primero de ellos supone la concurrencia de un peligro grave y real para el interés general y. el segundo, se reconduce a la adecuación temporal, espacial y material, a la intervención mínima y a la proporcionalidad en sentido estricto”(11). Este nuevo derecho, que tiene el carácter de provisional, en tanto que perdure el estado de alarma, va a completarse a su vez por una serie de normas transversales(12), y se va a regir, dentro claro está del ordenamiento constitucional, por la LO 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y de sitio, en cuanto como hemos visto, es ésta la elección del estado de alarma que ha hecho el ejecutivo estatal. Junto a la citada LO se encuentran también el RD de declaración del estado de alarma(13) y sus sucesivos RRDD de prórroga de dicho estado.

En definitiva, es el Gobierno de la Nación el que tiene la competencia constitucional para la declaración y prórroga del estado de alarma y también, será la autoridad competente para el ejercicio del derecho de necesidad, aunque podrá delegarlo ante otros sujetos que deberán actuar en todo momento bajo la dirección del Gobierno(14).

Este estado de alarma decretado desde el 14 de marzo ha derivado en un bosque jurídico que acaba de sobrepasar las 215 normas y continúa. Las normas emanadas del Gobierno español tiene a su vez diferentes rangos normativos: Decretos Leyes, Decretos, órdenes ministeriales, resoluciones ministeriales y del Banco de España, Instrucciones y Acuerdos, en materias sanitarias, esencialmente y también, transversales, tocando prácticamente todos los pilares del derecho, en su más amplio sentido.

3. EL NUEVO ESCENARIO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO DEL TURISMO ESPAÑOL

La actividad turística, como actividad económica y calificada como uno de los sectores estratégicos más importantes de España va a quedar también afectada por esta pandemia. En el turismo es quizás el sector económico en dónde el COVID-19 ha provocado un gran tsunami debido a que es una actividad que se basa en el desplazamiento de personas de su residencia habitual a otros destinos por motivos vacacionales y/o de ocio y que está sujeto a la estacionalidad, en definitiva podemos afirmar que se trata de un sector muy frágil y completamente globalizado.

Junto a las medidas sanitarias, esencialmente las medidas adoptadas por los distintos Estados por indicación de la OMS son el confinamiento de la población en sus respectivos domicilios, cerrar sus fronteras nacionales(15) evitando cualquier movimiento de estas para tratar de parar el contagio, y en definitiva, se restringe la libertad de circulación de los ciudadanos y por consiguiente el ejercicio de unas determinadas actividades no calificadas como esenciales por el Gobierno de España.(16) Además, el ejecutivo ha establecido unas condiciones de cuarentena a las que deben someterse las personas procedentes de otros países a su llegada a España, durante la situación de crisis sanitaria(17).

A grandes rasgos, a nivel mundial el turismo es uno de los principales motores económicos, ya en el año 2019 representó el 10,4% de la economía mundial, con 319 millones de puestos de trabajo y fueron 1.500 millones de viajeros los que se desplazaron para realizar actividades turísticas. En nuestro continente, uno de cada dos turistas internacionales nos visitó en 2019, el turismo aporta más de un 10% del PIB europeo y da trabajo a más de 27 millones de personas, según datos de la OMT Recordemos que el pasado año España recibió 83,7 millones de turistas extranjeros que gastaron 92.278 millones de euros, esto hizo que de nuevo nuestro país siga siendo en el ranking mundial el segundo destino turístico y también el segundo por ingresos. Además, el turismo representa casi el 13% del PIB nacional y cerca de un 12% del empleo, esto es son cerca de 2,5 millones de personas las que emplea, además de contribuir sustancialmente al equilibrio de la balanza de pagos.

El sector turístico afronta sus peores cifras desde el nacimiento de los viajes de masas -período este conocido como “el boom turístico”-, tras la Segunda Guerra Mundial. La OMT avisó que para el presente año la industria dejará de ingresar entre 275.000 y 400.000 millones de euros en todo el mundo respecto al año 2019(18). La Patronal Turística cifra una pérdida de ingresos de cerca de 100.000 millones de euros. Por todo ello, el hundimiento de este sector económico tendría grandes consecuencias para la maltrecha economía española(19).

Dicho lo cual, el derecho no puede estar al margen de este nuevo escenario y las Administraciones de la Unión Europea, estatal, autonómicas y locales han comenzado a legislar tratando, de una manera u otra, dar respuesta a la nueva realidad social que nos envuelve, dentro cada una, de su techo competencial que tienen atribuidas en base al ordenamiento constitucional vigente para los supuestos de estado de alarma.

En el Derecho del turismo hay que distinguir, de una parte el derecho público y de otra, el derecho privado. El derecho público del turismo, o si lo prefieren, el Derecho administrativo del turismo(20), tiene como finalidad última la consecución del interés general en todas sus acepciones. Además, no debe olvidarse que el grupo normativo ordinario del Derecho del turismo seguirá también siendo de aplicación para las distintas empresas y actividades turísticas, en tanto en cuanto siga en vigor el estado de alarma decretado por el Estado español.

En este sentido las Administraciones autonómicas y locales, al igual que la Estatal, comenzaron a dictar un gran número de disposiciones en materia sanitaria, económica y fiscal, en base a las competencias que tienen atribuidas, junto con la Unión Europea(21). Una de las características esenciales para el Derecho del Turismo ha sido siempre la protección de los turistas, las empresas, los destinos turísticos y su seguridad, y con la aparición de este nuevo orden que nos visita se hace además necesaria de manera fundamental la seguridad sanitaria, entendida ésta en un sentido integral. Este nuevo y provisional derecho del turismo debe de generar más que nunca “confianza”. En definitiva, hemos pasado de contar con un Derecho del turismo en la Unión Europea, otro Estatal y diecisiete autonómicos(22), a quedar sometidos estos bajo este nuevo derecho estatal constitucional y re centralizador que irá en todo momento de la mano del de la Unión Europea.

No conviene olvidar que el turismo es una materia “multi e interdisciplinar” y que se encuentra fuertemente globalizada. Dicho de otra forma, hasta que los trasportes y los destinos no den una consolidada y clara seguridad sanitaria no se va a poder restablecer el flujo turístico a nivel mundial. Es por ello que el sector tendrá que contar con unos determinados protocolos sanitarios y, como no, también laborales(23), que aúnan los distintos subsectores que conforman el alojamiento, la restauración, los transportes, la información turística así como el turismo activo o deportivo junto a las denominadas por la doctrina como “actividades de aplicación turística”.

Desde el punto de vista del Derecho del turismo, el legislador Estatal español en ese gran número de disposiciones que está promulgando, como no podía ser de otra forma, ha dictado una variedad de normas que de una u otra manera han afectado a la industria turística. No conviene olvidar que también en todo momento el Derecho del turismo ordinario está plenamente vigente y se encuentra provisionalmente excepcionado por este nuevo derecho que se ha denominado de necesidad, excepción o emergencia.

Del análisis de este nuevo orden en el ámbito del turismo nos encontramos con normas que afectan a la libre circulación de las personas, los alojamientos, los transportes, la contratación, la restauración y la información, también importantes, que inciden en ellas como son las medidas sanitarias, fiscales, laborales, etc, sobre las que no nos vamos a detener.

El turismo está íntimamente ligado con la movilidad, por lo que parece lógico que, si se pretende volver a hacerlo posible, el primer paso sería lograr ofrecer una movilidad segura. Además, hay que tener en cuenta otros factores, ya que debido al largo confinamiento se pueden producir cambios de hábitos o posibles temores, sobre todo en las primeras semanas post-confinamiento, y a causa de ello, ya se prevé que el primer destino elegido por los turistas será aquel que se pueda realizar con transporte terrestre, posiblemente utilizando automóviles particulares, y en todo caso, dentro del territorio nacional.

Como decíamos, a la movilidad, se le une el segundo componente, la seguridad. Tradicionalmente, la mayor parte de los turistas han buscado siempre destinos seguros dónde disfrutar sus vacaciones. Esa seguridad, tras el COVID-19, no deberá ser sólo física -bajas tasas de criminalidad, etc- sino que ante este nuevo escenario, que parece que nos va a seguir acompañando con el trascurso del tiempo, también deberá ser sanitaria.

Estamos delante de un gran reto global, que podemos superar si logramos realizar un esfuerzo conjunto del sector público, el privado y la sociedad civil, que además tenga en cuenta los miedos que posiblemente vaya a generar la tragedia vivida. Ello supone adoptar una batería de medidas técnicas, tecnológicas y sociales que doten de seguridad a toda la industria turística.

Aplicando el sentido común, se puede pensar que la seguridad sanitaria de los destinos turísticos se alcanzará, por una parte, asegurando que los propios destinos hayan controlado la propagación del COVID-19 entre su población. A esta situación de control de contagios, como señala la OMS, únicamente puede llegarse a través de la realización de test masivos a la población, y como resultado de ello, llegar a conocer al detalle el número de personas infectadas, portadoras y sanas. Situación a la que, además, las tecnologías existentes pueden ayudar en gran medida, aunque no necesariamente a costa de la supresión de los derechos más elementales de la persona, como pueden ser entre otros, el derecho a la intimidad, y a la privacidad, y al tratamiento de nuestros datos personales por las distintas Administraciones Públicas(24). De lo contrario, podría suponer en sí mismo, un hándicap en nuestro derecho ordinario frente al derecho excepcional de emergencia que en todo caso debe de ser proporcional y provisional en el tiempo.

3.1. La hostelería: alojamiento y restauración

En un primer lugar, en el ámbito de la hostelería, el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, ha establecido en su art. 10, que lleva por rúbrica: “De medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativas, actividades de hostelería (incluidos los denominados como “pisos turísticos”) y restauración, y otras adicionales”, que queda suspendida la apertura al público de los locales y establecimientos minoristas, a excepción de los establecimientos comerciales minoristas de alimentación, bebidas, productos y bienes de primera necesidad, establecimientos farmacéuticos, sanitarios, centros o clínicas veterinarias, ópticas y productos ortopédicos, productos higiénicos, prensa y papelería, combustible para la automoción, estancos, equipos tecnológicos y de telecomunicaciones, alimentos para animales de compañía, comercio por internet, telefónico o correspondencia, tintorerías, lavanderías y el ejercicio profesional de la actividad de peluquería a domicilio. En cualquier caso, se suspenderá la actividad de cualquier establecimiento que, a juicio de la autoridad competente, pueda suponer un riesgo de contagio por las condiciones en las que se esté desarrollando.

De manera concreta, la actividad de la hostelería queda suspendida en virtud del apartado 4 del presente artículo, al indicar que “se suspenden las actividades de hostelería y restauración, pudiendo prestarse exclusivamente servicios de entrega a domicilio”. Finalmente, el presente RD ha establecido un Anexo en el que presenta una relación de equipamientos y actividades cuya apertura al público queda también suspendida con arreglo a lo dispuesto en el art. 10(25). Además, contempla una serie de medidas en materia de trasportes (art. 14), en el tránsito aduanero (art. 16) y otras destacadas para el derecho administrativo -a las cuales hemos hecho alusión anteriormente-.

Junto a él, la Orden SND/257/2020, de 19 de marzo, por la que se declara la suspensión de apertura al público de establecimientos de alojamiento turístico, de acuerdo con el art. 10.6 del mencionado RD, su apartado 6 habilita al Ministro de Sanidad para modificar, ampliar o restringir las medidas, lugares, establecimientos y actividades enumeradas en los apartados anteriores, por razones justificadas de salud pública, pudiendo por tanto ampliar esta suspensión a aquellos otros supuestos que se consideren necesarios.

Hay que tener en cuenta que la concentración de personas en alojamientos turísticos, que deben compartir determinados espacios comunes, implica un incremento del riesgo de contagio, por lo que dada la situación de restricción en la movilidad de personas resulta necesario, para garantizar la contención de la pandemia, proceder a suspender la apertura al público de estos establecimientos. De acuerdo con lo expuesto, el Ministro de Sanidad, como autoridad competente delegada, al amparo de los arts. 4.2 y 3, y 10.6 de este RD, ha dispuesto la suspensión de apertura al público de establecimientos de alojamiento turístico; establecimientos de alojamiento turístico de larga estancia y de temporada, entre los que también se encuentran los “pisos turísticos”(26). Con ello en su art. Primero se suspende la apertura al público de establecimientos de alojamiento turístico: “hoteles, alojamientos similares, alojamientos turísticos y otros alojamientos de corta estancia, campings, aparcamientos de caravanas y otros establecimientos similares, ubicados en cualquier parte del territorio nacional”, quedando permitida, con el carácter de excepcionalidad, la prestación de los servicios de vigilancia, seguridad y mantenimiento en estos establecimientos. En su art. Segundo en cambio, va a “permitir a los huéspedes de establecimientos de alojamiento de larga estancia y de temporada que en el momento de la declaración de estado de alarma puedan permanecer alojados siempre y cuando cuenten con las infraestructuras en sus propios espacios habitacionales para poder llevar a cabo las actividades de primera necesidad establecidas en el RD 463/2020. No obstante dichos establecimientos no podrán admitir a nuevos huéspedes hasta que finalice el estado de alarma. El cierre de los mismos se producirá en el momento en que el establecimiento no disponga de clientes a los que deba atender en relación a su previa contratación y, en todo caso, en el plazo máximo de siete días naturales desde la entrada en vigor de la presente norma”, que finalizó el 19 de marzo. Estos últimos alojamientos han sido denominados como “hoteles retenes” o “hoteles refugios”.

Y como interpretación a la citada Orden, concretamente a su art. Primero, se dictó la Instrucción de 23 de marzo, del Ministerio de Sanidad, por la que se establecen criterios interpretativos para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, mediante la cual, y en virtud del apartado 9 de la Orden SND/232/2020, de 15 de marzo, “se podrán habilitar espacios para uso sanitario en los locales comprendidos en el ámbito de aplicación de la Orden SND/257/2020, incluidos los Paradores de Turismo de España, que reúnan las condiciones necesarias para prestar atención sanitaria, ya sea en régimen de consulta o de hospitalización. Esto permitiría que estos locales, situados en las cercanías de los centros hospitalarios, puedan ser utilizados para uso sanitario”. A estos se les conoce como “hoteles medicalizados”.

Por otro lado, la Orden TMA/277/2020, de 23 de marzo, por la que se declaran servicios esenciales a determinados alojamientos turísticos y se adoptan disposiciones complementarias ha dispuesto intervenir el alojamiento turístico con este nuevo derecho del turismo de emergencia(27). La presente ordenación se efectúa en consecuencia de la Orden SN/257/2020 y del RD 463/2020. Concretamente, el art. 7 de este RD limita la liberta de circulación de las personas y prevé una serie de excepciones a través de las cuales permite la movilidad por causas sanitarias de asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables o por causa de fuerza mayor o situación de necesidad, así como el desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar la prestación laboral, profesional o empresarial. Adicionalmente podrá haber personas que por razones de fuerza mayor o estado de necesidad necesiten asegurar el alojamiento puntual con urgencia, como podrían ser turistas que no hayan podido retornar a sus lugares de origen en el plazo previsto en el apartado 3 de la O SND/257/2020, personas que estén bajo un programa de atención humanitaria o cualquier otro programa para colectivos vulnerables y otros similares. Para todos estos supuestos puede ser necesario utilizar alojamientos para las personas que deban desplazarse o que puedan necesitar asegurar alojamiento puntual con urgencia. En consecuencia, para garantizar su movilidad y seguridad en todo el territorio nacional, procede la declaración como “servicio esencial” (28) de los alojamientos turísticos recogidos en el anexo de esta Orden, así como permitir la prestación del servicio a los colectivos afectados por el resto de los alojamientos turísticos, y permitir la prestación de otros servicios complementarios.

Es en el art. 1, en dónde se declaran como servicios esenciales “los alojamientos turísticos recogidos en el anexo de esta orden, que se mantendrán cerrados al público en general pero deben permitir el alojamiento de aquellos trabajadores que deban realizar labores de mantenimiento, asistencia sanitaria, reparación y ejecución de obras de interés general, abastecimiento de productos agrarios y pesqueros, y tripulaciones de los buques pesqueros, así como servicios complementarios a las mismas, en el ámbito sanitario, portuario, aeroportuario, viario y ferroviario, alimentario, salvamento y seguridad marítimo, la instalación, mantenimiento y reparación de redes de telecomunicaciones y centros de procesos de datos, suministro de energía y agua, suministro y servicios de transporte de mercancías o de viajeros ligados a las actividades permitidas por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 y su normativa de desarrollo, así como de servicios esenciales como las fuerzas y cuerpos de seguridad y los trabajadores que deben desarrollar las actividades incluidas en los artículos 17 y 18 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. En todo caso, tendrán que observar las medidas e instrucciones de protección indicadas por el Ministerio de Sanidad tendentes a evitar el contagio del COVID-19. Adicionalmente, por resolución del Ministro de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana, se podrá ampliar, modificar, revisar o actualizar el listado de alojamientos turísticos recogidos en el anexo de esta orden cuando sea necesario para garantizar la prestación de los servicios incluidos en este artículo, de acuerdo a la petición realizada por el departamento ministerial correspondiente”.

El resto de alojamientos turísticos no contemplados en su anexo podrán prestar alojamiento exclusivamente a los colectivos anteriormente mencionados y en este caso tendrán que observar las medidas e instrucciones de protección indicadas por el Ministerio de Sanidad para evitar el contagio y propagación del COVID-19 -art. 3-.

Además, se permite que los alojamientos anteriores presten el servicio de restauración y cualquier otro servicio que resulte necesario para la correcta prestación del servicio de alojamiento, cuando así estén habilitados para ello, exclusivamente a las personas que se encuentren alojadas en los mismos, sin perjuicio también se permitirá el acceso a las instalaciones y servicios de aseo y restauración a los transportistas profesionales de mercancías aunque estos no se encuentren alojados -siempre observando las medidas e instrucciones de protección frente al corona virus 19 indicadas por el Ministerio de Sanidad-. Dicha orden quedará vigente desde el 23 de marzo y hasta la finalización del período del estado de alarma o nueva orden que aconseje su modificación –art. 4 y Disposición Final Única-.

3.2. Los contratos turísticos. Especial referencia a los transportes turísticos: los derechos de los pasajeros

Debido al contexto excepcional al que nos hemos visto abocados, se hace necesario dotar a las empresas prestadoras de los servicios turísticos y a los consumidores y usuarios de los mecanismos que garanticen sus reglas de funcionamiento así como sus derechos y su protección.

Para ello, el legislador estatal, a través del RD-L 11/2020, de 31 de marzo, por el que se dictan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, ha adoptado una serie de medidas aplicables a los contratos de compraventa de bienes y de prestación de servicios, sean o no de tracto sucesivo -en los que se incluyen, entre otros, los de transporte turístico-, cuya ejecución sea imposible como consecuencia de la aplicación de las medidas adoptadas en la declaración del estado de alarma. En estos casos, los consumidores y usuarios podrán ejercer el derecho a resolver el contrato durante un plazo de 14 días.

En los contratos de tracto sucesivo, se paralizará el cobro de nuevas cuotas hasta que el servicio pueda volver a prestarse con normalidad, no obstante, el contrato no quedará rescindido. Por su parte, en el caso de la prestación de servicios que incluyan a varios proveedores, como son los viajes combinados, el consumidor o usuario podrá optar por solicitar el reembolso o hacer uso del bono que le entregará el organizador o, en su caso, el minorista. Dicho bono lo podrá utilizar en el plazo de un año desde la conclusión del estado de alarma. En caso de no utilizarse durante este período, el consumidor podrá ejercer el derecho de reembolso. No obstante, la agencia de viajes, procederá al reembolso siempre que los proveedores de los servicios incluidos en el contrato de viaje combinado hubieran procedido a la devolución total del importe correspondiente a sus servicios. Por el contrario, si sólo lo hubieran hecho algunos de ellos, el consumidor tendrá derecho al reembolso parcial correspondiente a las devoluciones efectuadas, siendo descontado del importe del bono entregado por la resolución del contrato. Así, la agencia de viajes, procederá a efectuar los reembolsos citados en un plazo no superior a 60 días desde la fecha de la resolución del contrato o desde aquella en que los proveedores de servicios hubieran procedido a su devolución.

De esta forma se pretende atenuar la falta de liquidez de dichas empresas por no recibir ingresos debido a la caída de la demanda ocasionada por el confinamiento de la población mundial para contener el COVID-19.

Ante esta nueva situación cambiante a nivel mundial los pasajeros y las empresas de transporte de personas se han visto gravemente afectados por esta feroz pandemia. Debido a las medidas de contención establecidas por las autoridades, como las restricciones para viajar y el confinamiento, entre otras, el trasporte se ha configurado como uno de los sectores más afectados y dentro de éste el de personas. Muchos pasajeros se encuentran viviendo situaciones muy complicadas ya que se han visto cancelados los servicios de viajes contratados, porque ya no desean viajar o porque ya no están autorizados por sus países a hacerlo.

Recordemos que la UE es el único espacio del mundo en el que los ciudadanos están protegidos mediante un completo conjunto de derechos para los que viajen en avión, en autobús, en autocar o en barco. Es por ello que la UE ha considerado útil aclarar, cuáles son los derechos de los pasajeros así como las correspondientes obligaciones de los transportistas, particularmente en lo relativo a las cancelaciones y retrasos ante esta nueva situación de emergencia mundial.

En base a ello, la Comisión Europea ha dictado la Comunicación de Directrices interpretativas sobre los Reglamentos de la UE en materia de derechos de los pasajeros en el contexto de la situación cambiante con motivo de la COVID-19 (2020/C 89 I/01), de 18 de marzo de 2020, que complementan las anteriormente publicadas por la Comisión.(29), y que se entienden sin perjuicio de la interpretación que pueda hacer de ellas el Tribunal de Justicia de la Unión Europea(30). Dicho documento recopila de manera estructurada -ordenada en virtud de los distintos medios de transporte-, los derechos de los pasajeros tras la irrupción del virus, ya regulados anteriormente por la UE, y que son aplicables a este nuevo escenario.

En líneas generales, y a modo de síntesis, la citada Comunicación distingue entre:

-- Orientaciones generales para todos los modos de transporte: 1. Derecho a elegir entre el reembolso y el trasporte alternativo; 2. Situaciones en las que los pasajeros no puedan viajar o quieran cancelar un viaje. 3. Normas nacionales específicas en el contexto del brote de COVID-19

-- Derechos de los pasajeros aéreos: 1. Información a los pasajeros; 2. Derecho al reembolso o a un transporte alternativo; 3. Derecho a atención; y 4. Derecho a compensación.

-- Derechos de los viajeros de ferrocarril: 1. Derecho a ser informado; 2. Derecho al reintegro o a la continuación del viaje o conducción por vía alternativa; 3. Derecho a obtener asistencia; y 4. Derecho a obtener asistencia.

-- Derechos de los viajeros de autobús: 1. Derecho a ser informados; 2. Derecho a la continuación del viaje o transporte alternativo, o al reembolso; 3. Derecho a obtener asistencia; y 4. Derecho a indemnización.

-- Derechos de los pasajeros de transportes por mar y por vías navegables: 1. Derecho a ser informados; 2. Derecho a transporte alternativo o reembolso; 3. Derecho a obtener asistencia; y 4. Derecho a indemnización.

Respecto a los contratos de viajes, a nivel práctico, los usuarios que tenían contratado un viaje -suelto o combinado-, ante la emergencia causada por el COVID-19, pueden plantearse la opción de cancelarlo o valorar y negociar la posibilidad de aplazar el viaje y hacerlo en otro momento. En una u otra opción creemos que no deben ser los consumidores quienes deben cargar con el coste de las cancelaciones causadas por el coronavirus(31).

En el transporte aéreo, si es la compañía quien cancela el viaje, los pasajeros afectados por cancelaciones de vuelos como consecuencia de la declaración de emergencia sanitaria mundial tienen derecho recibir información, asistencia y reembolso del importe del billete, o si es posible, transporte alternativo hasta el destino final lo antes posible o en una fecha posterior a su conveniencia. Como las cancelaciones obedecen a una circunstancia extraordinaria ajena a la compañía, tal como recoge el Reglamento Europeo, el pasajero no tiene derecho a la compensación económica entre 250 a 600 euros que se prevé para los supuestos de cancelación de vuelos que se producen por otras circunstancias y según el momento en el que se hubiera informado al pasajero de la cancelación(32).

En caso de que la compañía incumpla sus obligaciones y no respete sus derechos debe reclamar a la compañía, y en caso de no recibir respuesta, o ésta no ser satisfactoria se podrá presentar una reclamación ante la Agencia Estatal de Seguridad Aérea -en adelante AESA-.

Por otro lado, cuando es el viajero el que quiere cancelar el viaje, lo primero es revisar las condiciones de cancelación del billete o del contrato. Si es una tarifa flexible, ofrecerá opciones de reembolso o cambio de fechas, no hay problema. Si es una tarifa low cost, no existe la posibilidad de recuperar el dinero, a no ser que la cancelación se deba a una causa que tenga la consideración de fuerza mayor -circunstancias extraordinarias imprevisibles e inevitables, ajenas al que las invoca-, pero quien la alega es quién debe probar este extremo.

El procedimiento para solicitar la cancelación de un vuelo o servicio turístico será contactar con la empresa -la compañía aérea o el operador turístico, agencia, hotel, etc...- con el que se hubiera contratado, y se podrá solicitar el cambio o aplazamiento del viaje -o servicio- para una fecha posterior o bien la cancelación del viaje y el reembolso del importe abonado sin gastos algunos. Si no atienden tu solicitud de cambio o cancelación del viaje, la alternativa es la reclamación en vía judicial, por importes inferiores a 2000 euros puede hacer la reclamación personalmente sin necesidad de contratar a un abogado ni a un procurador.

En cambio, si he contratado un viaje combinado, de acuerdo con lo establecido en el art. 12.2 de la Directiva sobre viajes combinados, tanto el viajero como el operador turístico pueden cancelar el viaje sin penalización en caso de “circunstancias inevitables y extraordinarias que ocurran en el lugar de destino o en sus inmediaciones y que afecten significativamente el rendimiento del paquete, o que afectar significativamente el transporte de pasajeros al destino”(33). En tales casos, el viajero tiene derecho a obtener un reembolso completo de cualquier importe realizado por el paquete, dentro de los 14 días. Estos derechos establecidos en la citada Directiva, que se recogen también en la Ley de Consumidores y Usuarios(34), se han visto afectados por este nuevo derecho de emergencia en virtud del RD-L 11/2020, con una regulación especial para el período de tiempo que dure la declaración del estado de alarma.

Así, en el caso de la contratación de un viaje combinado, el viajero tendrá derecho a resolver el contrato antes del inicio sin pagar ninguna penalización. El usuario tiene derecho al reembolso completo de cualquier pago realizado por importe de los servicios contratados, pero no a una compensación adicional. Pero en la praxis, las agencias de viajes con las que se contrató, aducen que no pueden reembolsar el importe pagado porque las empresas con las que a su vez contrataron, tampoco les han devuelto dicho importe. Por eso, esta norma, establece que el cobro de ese reembolso está inicialmente supeditado a que los proveedores de los servicios hubieran devuelto total o parcialmente el importe correspondiente a sus servicios. Si el organizador del viaje, o el minorista, solo recibe la devolución parcial por parte de los otros operadores económicos incluidos en el viaje -hoteles o aerolíneas u otras empresas de transporte de personas-, el consumidor tendrá derecho por el momento al reembolso parcial que corresponda a las devoluciones efectuadas del importe correspondiente a sus servicios, y la agencia emitirá un bono sustitutorio por el resto del importe, con un año de validez. Si transcurre ese año de validez sin haber utilizado el bono, el consumidor podrá solicitar el reembolso completo del pago realizado.

El organizador o el minorista harán, en su caso, los reembolsos en un plazo no superior a 60 días desde la fecha de la resolución del contrato o desde que los proveedores de servicios hubieran realizado su devolución.

3.3. Algunas notas sobre la contratación de inmuebles para uso turístico: Los locales de negocio, de arrendamiento de industria y de gestión hotelera

Como ya hemos repetido a lo largo de este trabajo, la crisis humanitaria en la que vivimos, debido entre otras cuestiones a obligarnos a un exhaustivo confinamiento de la población mundial y a paralizar la realización de una serie de actividades no consideradas como esenciales, entre las que se encuentran las desarrolladas por las distintas empresas turísticas, ha obligado por tanto a la prohibición de apertura al público de los locales de negocio dedicados al sector turístico y del ejercicio de sus actividades. Nos estamos refiriendo fundamentalmente a los inmuebles puestos al servicio de los alojamientos turísticos, de los restaurantes, de los bares y de las cafeterías(35).

Ello ha supuesto (García Rato, 2020: 393) un grave perjuicio económico, que en ocasiones difícilmente podrá ser soportado por aquellos que prestan sus servicios en régimen de arrendamiento y de gestión hotelera(36).

Para dar respuesta a este nuevo escenario, ambas partes de los contratos deberán hacer grandes esfuerzos por mantener vigente los contratos teniendo en cuenta el nuevo escenario que se ha generado con esta pandemia y deberán en todo momento flexibilizar estos e incluso añadir la posibilidad de incluir en ellos el pago de la renta en base a los beneficios obtenidos por sus inquilinos. En los futuros contratos se debería de incluir entre sus cláusulas: la fuerza mayor, fórmulas variables basadas en los resultados y que aúnen los intereses cambiantes de propietarios y operadores, una mayor flexibilidad y pactos previos ante contingencias (López-Medel Báscones, 2020).

Se trata de adaptarse a estas nuevas circunstancias alcanzando un acuerdo que satisfaga a ambas partes y en el que se puedan incorporar las siguientes opciones: la prórroga de los plazos para su cumplimiento, la suspensión temporal del pago de la renta, el ajuste del precio en base a la actual situación y la condonación parcial de la cuantía estipulada(37).

En definitiva serán contratos orientados ante el nuevo orden cambiante y de incertidumbre en el que nos movemos, con una serie de cláusulas mínimas garantizadas para que ambas partes contractuales se sientan cómodas y con cierta flexibilidad, y que además de ello, contemplen el hecho de que cuando pase esta emergencia podrán también revisarse al alza sus condicionantes.

4. A MODO DE CONCLUSIÓN: PROPUESTAS DE FUTURO EN LA DESESCALADA RESPONSABLE

Esta pandemia, que según la OMS ha sobrepasado la cifra de 3 millones de contagiados y de más 350.000 fallecidos en el mundo, ha propiciado un cambio en nuestros modos de vivir con la modificación temporal de los distintos ordenamientos jurídicos de todos los países y de manera particular el de nuestra nación. Modificación que ha provocado el efecto en cascada hacia todas las Administraciones con competencias normativas, la Administración de la Unión Europea, la Administración General del Estado, las Administraciones Autonómicas, la Administración Local y la Administraciones Institucional y Consultiva, etc. Se puede decir que la práctica totalidad de los diarios oficiales ocupan más de la mitad de sus páginas a normas relacionadas con el COVID-19.

La actividad turística, como actividad económica y calificada como uno de los sectores estratégicos más importantes de España va a quedar también afectada por esta pandemia. En el turismo es quizás el sector económico en dónde el COVID-19 ha provocado un gran tsunami debido a que es una actividad que se basa en el desplazamiento de personas de su residencia habitual a otros destinos por motivos vacacionales y/o de ocio y que está sujeto a la estacionalidad, en definitiva podemos afirmar que se trata de un sector muy frágil y completamente globalizado.

Junto a las medidas sanitarias, esencialmente las medidas adoptadas por la UE y los distintos Estados miembros, por indicación de la OMS son el confinamiento de la población en sus respectivos domicilios, cerrar sus fronteras nacionales evitando cualquier movimiento de estas para tratar de parar el contagio, y en definitiva, se restringe la libertad de circulación de los ciudadanos y por consiguiente el ejercicio de unas determinadas actividades no calificadas como esenciales por el Gobierno de España. (38). En definitiva, desde la UE se trata de adoptar una serie de medidas que ofrezcan tranquilidad y claridad a los ciudadanos, y una senda hacia la recuperación del turismo y el transporte, con la finalidad de garantizar que nuestro viejo continente siga conservando su posición de líder mundial del turismo sostenible e innovador, desde la adopción de acuerdos bilaterales para al menos salvar las vacaciones de verano del presente año 2020.

Dentro de estas medidas adoptadas, la UE ha apostado en un primer lugar, por los denominados “corredores turísticos” o “pasillos corona”, que consiste en permitir los desplazamientos bilaterales entre territorios que compartan la misma situación sanitaria, esto es, que se encuentren en la misma fase en la desescalada, con lo que se trataría de reactivar el flujo turístico internacional y se evitarían las cuarentenas nacionales impuestas(39).

Recordemos que el turismo es una materia “multi e interdisciplinar” y que se encuentra fuertemente globalizada. Dicho de otra forma, hasta que los trasportes y los destinos no den una consolidada y clara seguridad sanitaria no se va a poder restablecer el flujo turístico a nivel mundial. Es por ello que el sector tendrá que contar con unos determinados protocolos sanitarios y, por consiguiente, también laborales, que aúnan los distintos subsectores que conforman el alojamiento, la restauración, los transportes, la información turística así como el turismo activo o deportivo junto a las denominadas por la doctrina como “actividades de aplicación turística”.

En esta línea, la actividad de la hostelería queda suspendida en virtud del art. 10.4 RD 364/2020, al indicar que “se suspenden las actividades de hostelería y restauración, pudiendo prestarse exclusivamente servicios de entrega a domicilio” -aquí se comprenden también los “pisos turísticos”-; salvo los denominados “hoteles medicalizados” y los “hoteles retenes”.

En el caso de la contratación y los trasportes turísticos, los legisladores estatal, a través del RD-L 11/2020, y la UE, a través de unas Directrices interpretativas, han adoptado una serie de medidas aplicables a los contratos de compraventa de bienes y de prestación de servicios, sean o no de tracto sucesivo -en los que se incluyen, entre otros, los de transporte turístico-, cuya ejecución sea imposible como consecuencia de la aplicación de las medidas adoptadas en la declaración del estado de alarma. En estos casos, los consumidores y usuarios podrán ejercer el derecho a resolver el contrato durante un plazo de 14 días. En los contratos de tracto sucesivo, se paralizará el cobro de nuevas cuotas hasta que el servicio pueda volver a prestarse con normalidad, no obstante, el contrato no quedará rescindido. Por su parte, en el caso de la prestación de servicios que incluyan a varios proveedores, como son los viajes combinados, el consumidor o usuario podrá optar por solicitar el reembolso o hacer uso del bono que le entregará el organizador o, en su caso, el minorista. Dicho bono lo podrá utilizar en el plazo de un año desde la conclusión del estado de alarma. En caso de no utilizarse durante este período, el consumidor podrá ejercer el derecho de reembolso. No obstante, la agencia de viajes, procederá al reembolso siempre que los proveedores de los servicios incluidos en el contrato de viaje combinado hubieran procedido a la devolución total del importe correspondiente a sus servicios. Por el contrario, si sólo lo hubieran hecho algunos de ellos, el consumidor tendrá derecho al reembolso parcial correspondiente a las devoluciones efectuadas, siendo descontado del importe del bono entregado por la resolución del contrato. Así, la agencia de viajes, procederá a efectuar los reembolsos citados en un plazo no superior a 60 días desde la fecha de la resolución del contrato o desde aquella en que los proveedores de servicios hubieran procedido a su devolución.

De esta forma se pretende atenuar la falta de liquidez de dichas empresas por no recibir ingresos debido a la caída de la demanda ocasionada por el confinamiento de la población mundial para contener el COVID-19.

De manera concreta, en el caso de la contratación de un viaje combinado, el viajero tendrá derecho a resolver el contrato antes del inicio sin pagar ninguna penalización. El usuario tiene derecho al reembolso completo de cualquier pago realizado por importe de los servicios contratados, pero no a una compensación adicional. Pero en la praxis, las agencias de viajes con las que se contrató, aducen que no pueden reembolsar el importe pagado porque las empresas con las que a su vez contrataron, tampoco les han devuelto dicho importe. Es por eso, por lo que se establece que el cobro de ese reembolso está inicialmente supeditado a que los proveedores de los servicios hubieran devuelto total o parcialmente el importe correspondiente a sus servicios. Si el organizador del viaje, o el minorista, solo recibe la devolución parcial por parte de los otros operadores económicos incluidos en el viaje -hoteles o aerolíneas u otras empresas de transporte de personas-, el consumidor tendrá derecho por el momento al reembolso parcial que corresponda a las devoluciones efectuadas del importe correspondiente a sus servicios, y la agencia emitirá un bono sustitutorio por el resto del importe, con un año de validez. Si transcurre ese año de validez sin haber utilizado el bono, el consumidor podrá solicitar el reembolso completo del pago realizado. Y, el organizador o el minorista harán, en su caso, los reembolsos en un plazo no superior a 60 días desde la fecha de la resolución del contrato o desde que los proveedores de servicios hubieran realizado su devolución.

Junto a estas, las empresas turísticas de alojamiento y restauración, y sobre todo, las cadenas hoteleras están renegociando sus contratos de arrendamiento, incluyendo entre sus cláusulas: fuerza mayor, fórmulas variables basadas en los resultados y que aúnen los intereses cambiantes de propietarios y operadores, una mayor flexibilidad y pactos previos ante posibles contingencias.

En última instancia, los expertos sanitarios aconsejan que la vuelta a la normalidad o como le denominan la “desescalada” o “reconstrucción” se rige por la cogobernanza y ha de ser coordinada, asimétrica, a varias velocidades, por grupos poblacionales, por sectores -y dentro de estos por subsectores-, por territorios y puede que haya un proceso de marcha atrás, en base a que se alcance una tasa de inmunidad alta que garantice una rigurosa protección de la población según las recomendaciones de la OMS, proceso este que será lento, gradual y muy complejo. Desescalada predicable también a nivel normativo ya que nos encontramos aún ante la aplicación del derecho de emergencia -con las reiteradas prórrogas del estado de alarma-, y se hace aconsejable, en la medida que las condiciones lo permitan, la rápida vuelta a la normalidad económica- y jurídica, de la mano del derecho ordinario.

Junto a ello, la irrupción del virus, así como su rápida expansión, ha provocado que se hayan cambiado repentinamente, y casi de manera obligatoria, nuestros hábitos y por consiguiente, nuestras formas de relacionarnos, entre particulares y, también con las Administraciones públicas. Esto ha hecho indispensable el uso de las herramientas que nos pueden proporcionar las nuevas tecnologías y que se acelere el paso real y definitivo hacia la denominada “Administración electrónica” con el “adiós al papel”, plasmada entre otras en la LPACA -y que tuvo como origen LAECSP-, la cual les dio carta de naturaleza legal, al establecer el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, así como la obligación de éstas de dotarse de los medios y sistemas necesarios para poder realizar su actividad.

Para una reconstrucción ordenada del sector turístico los sectores público y privado deben de ir de la mano junto a la sociedad civil y desarrollar políticas transversales en base a la seguridad de los países y destinos en las que el eje central de estas políticas debe ser en todo caso el equilibrio entre la economía y la seguridad sanitaria, y aquí es dónde cobra protagonismo el denominado “pasaporte sanitario”, “salvo conducto digital” o “pasaporte biológico”. Con ello se hace necesario planificar de una manera ordenada, en atención, tanto a los logros alcanzados, corroborados en todo momento por la OMS, como a los que se pretende llegar hacia la progresiva vuelta a la nueva realidad que nos aguarda, elaborando protocolos particulares para cada sector y subsectores(40).

En este contexto, el Gobierno español, aprobó -en Consejo de Ministros-, el “Plan para la transición. Hacia una nueva normalidad”, el cual señala que “el proceso de desescalada ha de ser gradual, asimétrico, coordinado con las Comunidades Autónomas, y adaptable a los cambios de orientación necesarios en función de la evolución de los datos epidemiológicos y del impacto de las medidas adoptadas”,el 29 de abril(41). Plan que se ha quedado estructurado en 4 fases, extendiéndose entre seis y ocho semanas, con lo que se habría alcanzado la denominada “nueva normalidad” en la última de ellas, a finales de junio y, que por lo que se refiere a la actividad turística, contempla, entre otras cuestiones, que el pequeño comercio, restaurantes y hoteles puedan volver a abrir sus puertas aunque con según importantes limitaciones(42). Todas las medidas se llevarán a cabo por provincias o islas, y de las que se espera para cada una de un desarrollo normativo específico. Cada fase tendrá una duración de dos semanas porque es el periodo medio de incubación del virus, y para poder pasar de una a otra se establecerán una serie de marcadores que indican si se puede avanzar en cada territorio. Para ello se tendrán en cuenta criterios como las capacidades estratégicas del sistema sanitario, la situación epidemiológica en la zona o las medidas de seguridad y protección en transportes y diferentes establecimientos, entre otras.

El turismo nacional se prevé que sea el primero en recuperarse en la desescalada y los primeros turistas internacionales en regresar a nuestro país podrían ser aquellos que procedan de países que también se hayan visto afectados por el COVID-19, según el precedente de crisis sanitaria más próxima como fue la del SARS en el año 2003.

Para concluir, finalmente, me gustaría recordar (Garrigues Walker, 2020: 4), “es preciso que la sociedad civil y muy especialmente el mundo empresarial, expliquen a la ciudadanía la necesidad de colaborar en la solución del gobierno y anteponiendo los intereses de la colectividad a los propios por importantes que sean. En estos tiempos el egoísmo es el peor de los pecados capitales”; palabras que quedaron escritas el 13 de marzo, en la antesala de la crisis COVID-19 en nuestro país. A las que me gustaría añadir “que depende de nuestra responsabilidad y nuestro propio esfuerzo como nación el que podamos llegar a alcanzar un mejor futuro”. Tomemos lo bueno de los momentos vividos adentrándonos en la era digital, la responsabilidad social, el esfuerzo, la solidaridad y la seguridad llevada a su máximo extremo. Seamos espectadores activos de los acontecimientos venideros.

5. ANEXOS

A) Legislación

I. Legislación

I.1. Estatal

1. Hostelería: alojamientos, restaurantes, cafeterías y bares:

- Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.Artículo 10. Medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativos, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales (.) 4. Se suspenden las actividades de hostelería y restauración, pudiendo prestarse exclusivamente servicios de entrega a domicilio. Dicho RD modificado por los RD 465/2020, de 14 de marzo, cuyo anexo recoge la Relación de equipamientos y actividades cuya apertura al público queda supeditada con arreglo a lo dispuesto en el art. 10 del RD 463/2020 y el 492/2020, de 24 de abril, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, cuya Disposición Final Primera modifica el art. 7 del RD 463/2020, respecto a la posibilidad de los menores de 14 de años de salir del confinamiento en compañía de un mayor de edad para unas determinadas circunstancias y dentro de un horario establecido.

- Orden TMA/229/2020, de 15 de marzo, por la que dictan disposiciones respecto al acceso de los transportistas profesionales a determinados servicios necesarios para facilitar el transporte de mercancías en el territorio nacional.

- Orden TMA/240/2020, de 16 de marzo, por la que se dictan disposiciones respecto a la apertura de determinados establecimientos de restauración y otros comercios en los aeródromos de uso público para la prestación de servicios de apoyo a servicios esenciales.

- Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19: CAPÍTULO III Medidas de apoyo al sector del turismo (fomento del turismo): Artículo 12. Ampliación de la línea de financiación Thomas Cook para atender al conjunto de empresas establecidas en España incluidas en determinados sectores económicos; Artículo 13. Medidas de apoyo a la prolongación del periodo de actividad de los trabajadores con contratos fijos discontinuos en los sectores de turismo y comercio y hostelería vinculados a la actividad turística; Disposición adicional primera. Ámbito de aplicación de la línea de financiación ampliada Thomas Cook para atender al conjunto de empresas establecidas en España incluidas en determinados sectores económicos. Corrección de errores del RD-L 7/2020, de 12 de marzo, Disposición Adicional Primera en la tabla de CNAE2009 del sector turístico, decimotercera fila, donde dice “5520 Alojamientos turísticos y otros alojamientos de corta estancia”, debe decir “5533 Campings y aparcamientos para caravanas”.

- Orden SND/257/2020, de 19 de marzo, declara la suspensión de apertura al público de establecimientos de alojamiento turístico, de acuerdo con el artículo 10.6 del Real Decreto 463/2020, de 14-3-2020, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

- Orden TMA/277/2020, de 23 de marzo, declara servicios esenciales a determinados alojamientos turísticos y se adoptan disposiciones complementarias. Modificada por la Orden TMA/305/2020, de 30 de marzo, por la que se modifica el Anexo de la Orden antes citada por el que se declaran servicios esenciales a determinados alojamientos turísticos y se adoptan disposiciones complementarias (alojamientos turísticos para trabajadores de servicios esenciales y sectores vulnerables).

- Instrucción de 23 de marzo 2020, establece criterios interpretativos para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (en la que básicamente se permite a los hoteles y alojamientos similares, alojamientos turísticos y otros alojamientos de corta estancia, campings, aparcamientos de caravanas y otros establecimientos similares, ubicados en cualquier parte del territorio nacional, incluidos los Paradores de Turismo de España, que reúnan las condiciones necesarias para prestar atención sanitaria, ya sea en régimen de consulta o de hospitalización puedan ser habilitados como espacios para uso sanitario. Esto les permitirá que estos locales, situados en las cercanías de los centros hospitalarios, puedan ser utilizados para uso sanitario; alojamientos turísticos medicalizados).

- Orden TMA/305/2020, de 30 de marzo, por la que se modifica el anexo de la Orden TMA/277/2020, de 23 de marzo, por la que se declaran servicios esenciales a determinados alojamientos turísticos y se adoptan disposiciones complementarias.

- Real Decreto-ley 12/2020, de 31 de marzo, medidas urgentes en materia de protección y asistencia a las víctimas de violencia de género (art. 3.3 alojamiento turístico al servicio de las víctimas de violencia de género y sectores vulnerables).

- Circular informativa de 3 de abril 2020, considera determinados servicios como esenciales y autorización de desplazamiento a trabajadores que prestan servicios en los mismos.

- Orden SND/386/2020, de 3 de mayo, por la que se flexibilizan determinadas restricciones sociales y se determinan las condiciones de desarrollo de la actividad de comercio minorista y de prestación de servicios, así como de las actividades de hostelería y restauración en los territorios menos afectados por la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

- Orden SND/388/2020, de 3 de mayo, por la que se establecen las condiciones para la apertura al público de determinados comercios y servicios y la apertura de archivos, así como la práctica del deporte profesional y federado. (art. 7 Medidas en materia de higiene para los clientes y aforo para los establecimientos de hostelería y restauración).

2. Consumidores y usuarios (contratos de servicios sueltos y de viajes combinados):

- Real Decreto-ley 11/2020, de 31 marzo, adopta medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19: CAPÍTULO I. Medidas de apoyo a los trabajadores, consumidores, familias y colectivos vulnerables [arts. 1 a 37] - Sección 3ª. Medidas de protección de consumidores [arts. 36 a 37]: Artículo 36. Derecho de resolución de determinados contratos sin penalización por parte de los consumidores y usuarios (contratos de servicios sueltos y contratos de viajes combinados); CAPÍTULO II. Medidas para sostener la actividad económica ante las dificultades transitorias consecuencia del COVID-19 [arts. 38 a 46]; Sección 1ª. Medidas de apoyo a la industrialización [arts. 38 a 41]: Artículo 41. EMPRENDETUR (se suspende, sin necesidad de solicitud previa y durante un período de 1 año, el pago de intereses y amortizaciones correspondientes a préstamos concedidos por la Secretaría de Estado de Turismo al amparo de diversas disposiciones); Disposición adicional octava. Ampliación del plazo para recurrir (este se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma).

3. Fronteras:

- Orden INT/239/2020, de 16 de marzo, por la que se restablecen los controles en las fronteras interiores terrestres con motivo de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (corrección de errores de 18 de marzo).

- Orden INT/270/2020, de 21 de marzo, por la que se establecen criterios para la aplicación de una restricción temporal de viajes no imprescindibles desde terceros países a la Unión Europea y países asociados Schengen por razones de orden público y salud pública con motivo de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

- Orden INT/283/2020, de 25 de marzo, por la que se prorrogan los controles en las fronteras interiores terrestres restablecidos con motivo de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

- Orden INT/335/2020, de 10 de abril, por la que se prorrogan los controles en las fronteras interiores terrestres restablecidos con motivo de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

- Orden INT/356/2020, de 20 de abril, por la que se prorrogan los criterios para la aplicación de una restricción temporal de viajes no imprescindibles desde terceros países a la Unión Europea y países asociados Schengen por razones de orden público y salud pública con motivo de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

- Orden INT/396/2020, de 8 de mayo, por la que se prorrogan los controles en las fronteras interiores terrestres con motivo de la situación de crisis sanitaria ocasionada por COVID-19.

- Orden INT/401/2020, de 11 de mayo, por la que se restablecen temporalmente los controles en las fronteras interiores aéreas y marítimas, con motivo de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

- Orden SND/439/2020, de 23 de mayo, por la que se prorrogan los controles en las fronteras interiores terrestres, aéreas y marítimas con motivo de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

4. Tráfico, movilidad y transporte de personas:

- Orden TMA/241/2020, de 16 de marzo, por las que se establecen las medidas de transporte a aplicar a las conexiones entre la península y la Cuidad de Ceuta.

- Orden TMA/242/2020, de 16 de marzo, por las que se establecen las medidas de transporte a aplicar a las conexiones entre la península y la Cuidad de Melilla.

- Orden TMA/245/2020, de 17 de marzo, por las que se establecen las medidas para el mantenimiento de los tráficos ferroviarios.

- Orden TMA/246/2020, de 17 de marzo, por las que se establecen las medidas de transporte a aplicar a las conexiones entre la península y la Comunidad Autónoma de Canarias.

- Orden TMA/247/2020, de 17 de marzo, por las que se establecen las medidas de transporte a aplicar a las conexiones entre la península y la Comunidad Autónoma de Illes Balears.

- Orden TMA/254/2020, de 18 de marzo, por las que se dictan instrucciones en materia de transporte por carretera y aéreo.

- Orden TMA/262/2020, de 20 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor.

- Orden TMA/264/2020, de 20 de marzo, por la que se modifica la Orden TMA/259/2020, de 19 de marzo, por la que se dictan instrucciones sobre transporte por carretera.

- Resolución de 20 de marzo, de 2020, de la Dirección General de Aviación Civil, por la que se establecen las condiciones para la prestación y se adjudica de forma directa el servicio de transporte aéreo en las rutas aéreas de Palma de Mallorca-Menorca y Palma de Mallorca-Ibiza durante el estado de alarma declarado con motivo del COIV-19

- Orden TMA/273/2020, de 23 de marzo, por la que se dictan instrucciones sobre reducción de los servicios de transportes de viajeros.

- Orden TMA/278/2020, de 24 de marzo, por la que se establecen ciertas condiciones a los servicios de movilidad, en orden a la protección de personas, bienes y lugares.

- Orden PCM/280/2020, de 24 de marzo, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de marzo de 2020, por el que se modifica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de marzo 2020, por el que se establecen medidas excepcionales para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19, mediante la prohibición de los vuelos directos entre la República Italiana y los Aeropuertos Españoles.

- Resolución de 27 de marzo de 2020, de la Dirección General de la Aviación Civil, por la que se establecen las condiciones para la prestación, y se adjudica de forma directa, el servicio de transporte aéreo en determinadas rutas aéreas del Archipiélago Canario durante el estado de alarma declarado con motivo del COVID-19.

- Resolución de 27 de marzo de 2020, de la Dirección General de Aviación Civil, por la que se modifica la duración, y se prorroga la adjudicación, del servicio de transporte aéreo en las rutas aéreas Palma de Mallorca-Menorca y Palma de Mallorca-Ibiza

- Orden TMA/306/2020, de 30 de marzo, por la que se dictan instrucciones sobre reducción de servicios de transporte de viajeros durante la vigencia del Real Decreto-ley 10/2020.

- Orden SND/307/2020, de 30 de marzo, por la que se establecen los criterios interpretativos para la aplicación del Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo, y el modelo de declaración responsable para facilitar los trayectos necesarios entre el lugar de residencia y de trabajo.

- Resolución de 8 de abril de 2020, de la Dirección General de Aviación Civil, por la que se modifica la duración y se prorroga la adjudicación del servicio de transporte aéreo en las rutas aéreas Palma de Mallorca-Menorca y Palma de Mallorca-Ibiza durante el estado de alarma declarado con motivo del COVID-19.

- Resolución de 10 de abril de 2020, de la Dirección General de Aviación Civil, por la que se establecen las condiciones para la prestación, y la adjudicación de forma directa, del servicio de transporte aéreo en determinadas rutas aéreas del Archipiélago Canario durante el estado de alarma declarado con motivo del COVID-19.

- Orden TMA/360/2020, de 22 de abril, por la que se establecen exenciones en determinados ámbitos de la normativa nacional de aviación civil en relación con la situación creada por la crisis global del coronavirus COVID-19.

- Orden SND/370/2020, de 25 de abril, sobre las condiciones en las que deben desarrollarse los desplazamientos por parte de la población infantil durante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

- Orden SND/380/2020, de 30 de abril, sobre las condiciones en las que se puede realizar actividad física no profesional al aire libre durante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

- Orden SND/381/2020, de 30 de abril, por la que se permite la realización de actividades no profesionales de cuidado y recolección de producciones agrícolas.

- Orden TMA/384/2020, de 3 de mayo, por la que se dictan instrucciones sobre la utilización de mascarillas en los distintos medios de transportes y se fijan requisitos para garantizar una movilidad segura de conformidad con el plan para la transición hacia una nueva normalidad.

- Orden SND/385/2020, de 2 de mayo, por la que se modifica la Orden SND/340/2020, de 12 de abril, por la que se suspenden determinadas actividades relacionadas con obras de intervención en edificios existentes en las que exista riesgo de contagio por el COVID-19 para personas relacionadas con dicha actividad.

- Orden SND/403/2020, de 11 de mayo, sobre las condiciones de cuarentena a las que deben someterse las personas procedentes de otros países a su llegada a España, durante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVD-19.

- Orden SND/404/2020, de 11 de mayo, de medidas de vigilancia epidemiológica de la infección por SARS-Co V-2 durante la fase de transición hacia una nueva normalidad.

- Orden TMA/415/2020, de 17 de mayo, por la que se amplía la relación de puntos de entrada designados con capacidad de atención a emergencias de salud pública de importancia internacional.

- Orden INT/409/2020, de 14 de mayo, por la que se prorrogan los criterios para la aplicación de una restricción temporal de viajes no imprescindibles desde terceros países de la Unión Europea y países asociados Schengen por razones de orden público y salud público con motivo de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

- Orden TMA/410/2020, de 14 de mayo, por la que se limita la entrada en España a las aeronaves y buques de pasaje a través de los puntos de entrada designados con capacidad de atención a emergencias de salud pública de importancia internacional.

- Orden TMA/419/2020, de 18 de mayo, por la que se actualizan las medidas en materia de ordenación general de la navegación marítima adoptadas durante el estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 al proceso de desescalada.

- Orden SND/421/2020, de 18 de mayo, por la que se adoptan medidas relativas a la prórroga de las autorizaciones de estancia y residencia y/o trabajo y a otras situaciones de los extranjeros en España, en aplicación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

- Orden SND/422/2020, de 19 de mayo, por la que se regulan las condiciones para el uso obligatorio de mascarilla durante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

- Orden TMA/424/2020, de 20 de mayo, por la que se modifican la Orden TMA/384/2020, de 3 de mayo, por la que se dictan instrucciones sobre la utilización de mascarillas en los distintos medios de transporte y se fijan requisitos para garantizar una movilidad segura de conformidad con el plan para la transición hacia una nueva normalidad; y la Orden TMA/419/2020, de 18 de mayo, por la que se actualizan las medidas en materia de ordenación general de la navegación marítima adoptadas durante el estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 al proceso de desescalada.

- Orden SND/427/2020, de 21 de mayo, por la que se flexibilizan ciertas restricciones derivadas de la emergencia sanitaria provocada por el COVID-19 a pequeños municipios y a entes locales de ámbito territorial inferior.

- Orden SND/441/2020, de 23 de mayo, por la que se prorroga la Orden TMA/410/2020, de 14 de mayo, por la que se limita la entrada en España a las aeronaves y buques de pasaje a través de los puntos de entrada designados con capacidad de atención a emergencias de salud pública de importancia internacional.

5. Turismo social:

- Orden SND/338/2020, de 8 de abril, por la que se prorroga la interrupción de la realización de cualquier actividad comprendida en el ámbito del programa de turismo social del Instituto de Mayores y Servicios Sociales para personas mayores y mantenimiento del empleo en zonas turísticas ante la situación de crisis ocasionada por el brote de COVID-19.

6. Plan para la transición hacia una nueva normalidad y cogobernanza para la transición a una nueva normalidad:

- Orden SND/387/2020, de 3 de mayo, por la que se regula el proceso de cogobernanza con las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

- Orden SND/399/2020, de 9 de mayo, para la flexibilización de determinadas restricciones de ámbito nacional, establecidas tras la declaración del estado de alarma en aplicación de la fase 1 del Plan para la transición hacia una nueva normalidad.

- Orden TMA/400/2020, de 9 de mayo, por la que se establecen las condiciones a aplicar en la fase I de la desescalada en materia de movilidad y se fijan otros requisitos para garantizar una movilidad segura.

- Orden SND/414/2020, de 16 de mayo, para la flexibilización de determinadas restricciones de ámbito nacional establecidas tras la declaración del estado de alarma en aplicación de la fase 2 del Plan para la transición hacia una buena normalidad.

- Orden SND/440/2020, de 23 de mayo, por la que se modifican diversas órdenes para una mejor gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en aplicación del Plan para la transición hacia una nueva normalidad.

- Orden SND/442/2020, de 23 de mayo, por la que se modifica la Orden SND/399/2020, de 9 de mayo, para la flexibilización de determinadas estricciones de ámbito nacional, establecidas tras la declaración del estado de alarma en aplicación de la fase 1 del Plan para la transición hacia una nueva normalidad y la Orden SND/414/2020, de 16 de mayo, para la flexibilización de determinadas restricciones de ámbito nacional establecidas tras la declaración del estado de alarma en aplicación de la fase 2 del Plan para la transición hacia una nueva normalidad.

I.2. Unión Europea

- Directrices interpretativas del Reglamento (CE) nº. 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, y se deroga el Reglamento (CE) nº. 2027/97 del Consejo sobre la responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº. 889/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo (2016/C 214/04)

- Comunicación de la Comisión, Directrices interpretativas sobre los Reglamentos de la UE en materia de derechos de los pasajeros en el contexto de la situación cambiante con motivo de la COVID-19 (2020/C 89 I/01).

- Reglamento (UE) 2020/459 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de marzo de 2020 por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº. 95/93 del Consejo relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios.

- Reglamento (UE) 2020/459 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de marzo de 2020 por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº. 95/93 del Consejo relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios.

- Comunicación de la Comisión Directrices específicas a la protección de la salud, la repatriación y las disposiciones de viaje de la gente de mar, los pasajeros y otras personas que se encuentran a bordo de los pasajeros (2020 / C 119 / 01).

- Hoja de ruta común europea para el levantamiento de las medidas de contención de la COVID-19 (2020/C 126/01).

- Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de Las Regiones. El turismo y el transporte en 2020 y en adelante. Bruselas, 13.5.2020 COM(2020) 550 final

B) JURISPRUDENCIA

I. Española

I.1. Canarias

1. Auto de 25 de febrero de 2020 del Juzgado de Instrucción n. 1 de Arona de ratificación de la Orden de 24 de febrero de 2020 de la Consejería de Sanidad del Gobierno de Canarias adoptada por el Juzgado de guardia.

2. Auto 82/2020, del Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n. 1 de Santa Cruz de Tenerife de diligencias indeterminadas 429/2020, de petición de ratificación de medidas sanitarias urgentes que adoptadas por la Consejería de Sanidad del Gobierno de Canarias en la Orden de 24 de febrero de 2020. Dicha Orden dispuso que todos los Huéspedes alojados en el Hotel H10 Costa Adeje Palace, ubicado en Costa Adeje, Tenerife, permaneciesen en sus habitaciones hasta ser atendidos y valorados por personal sanitario competente, así como el cierre de las instalaciones a fin de impedir la nueva entrada de huéspedes. Una vez limitados los accesos y salidas del hotel por las fuerzas y cuerpos de seguridad del y desplazado al lugar el equipo especializado de personal sanitario del Servicio Canario de la Salud y del SUC, se ha establecido un operativo permanente coordinado por el propio Organismo Autónomo en el citado establecimiento. Este operativo está aplicando los protocolos de actuación derivados de las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud, los protocolos establecidos por el Ministerio de Sanidad y las adaptaciones específicas determinadas por las autoridades sanitarias canarias.

6. BIBLIOGRAFÍA

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Documentos, estudios y planes de trabajo

Cotino Hueso, L. (2020): Observatorio de Derecho Público y Constitucional y del COVID-19 en España. Facultad de Derecho. Universidad de Valencia. Disponible en: https://derechocovid.com/ (último acceso: 30 de abril 2020).

DELOITTE Monitor (2020): COVID-19. Impacto y escenarios de recuperación en Consumo y Distribución, Future Confident, 27 de marzo.

Documento: Principios y medidas consensuadas por los agentes sociales del sector del hospedaje de España para la protección del mismo ante la crisis sanitaría y económica provocada por la pandemia del COVID-19, para elevar al gobierno de la nación acordado por CEHAT, Confederación española de hoteles y alojamientos turísticos, y los sindicatos UGT y CCOO, firmado el 19 de abril del 2020.

Empresa Pública Costa de Sol Málaga (2020): Informe sobre la situación turística de la Costa del Sol y propuestas para la salida de la crisis provocada por el Covid-19. 13 de abril.

EXCELTUR (2020): Posible impacto del Covid19 sobre el sector turístico español. 19 de abril.

FIDE (2020): Reflexiones Sociedad Civil. Disponible en: https://www.fidefundacion.es/Publicaciones-FIDE-COVID-19_r43.html (último acceso: 19 de marzo 2020).

Gobierno de España, Ministerio de Sanidad (2020): Plan para la Transición hacia una nueva normalidad. De 28 de abril.

International Web Conference on the legal impacts of COVID-19 in the travel, tourism and hospilitality industry, 20th, 22nd and 24th april. ESTHE, Estoril, Portugal. Disponible en: https://www.iustel.com/diario_del_derecho/noticia.asp?ref_iustel=1197472 (Último acceso: 30 de abril 2020).

OMS (2020): Operational considerations for COVID-19 management in the accommodation sector, Interim guidance. 31 March. Disponible en: https://www.who.int/es/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019 (Último acceso:30 de abril 2020).

OMT (2020): Apoyo al empleo y a la economía a través de los viajes y el turismo. Llamamiento a la acción para mitigar el impacto socioeconómico de la COVID-19 y acelerar la recuperación. 1 de abril.

UNWTO (2020): Tourism in the face of COVID-19. March.

NOTAS:

(1). El presente trabajo se ha realizado dentro del Grupo de Investigación Derecho Público y Privado de la Agroalimentación y de la Innovación Tecnológica SEJ200 y del Centro de Investigación en Derecho de la Economía Social y la Empresa Cooperativa (CIDES), de la Universidad de Almería y del Proyecto de Investigación de la Universidad de Córdoba en el marco del Programa Operativo FEDER Andalucía 2014-2020, titulado: “El régimen jurídico del turismo colaborativo en Andalucía. A propósito de la (des)regulación española, portuguesa y latinoamericana”.. Por otro lado, por razones de brevedad, en este estudio no se han contemplado las medidas económicas, fiscales, sanitarias, laborales y los condicionamientos técnicos que se han dictado con motivo de la irrupción del COVID-19.

(2). El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define virus como “El Organismo de estructura muy sencilla, compuesto de proteínas y ácidos nucleicos, y capaz de reproducirse solo en el seno de células vivas específicas, utilizando su metabolismo”, Disponible en: https://dle.rae.es/virus?m=form (Último acceso: 30 abril 2020).

(3). Recordemos que en los últimos 20 años se ha recrudecido la aparición violenta de diversos virus en el mundo, entre ellos, destacamos por orden cronológico los siguientes: El Síndrome Respiratorio Agudo y Grave SARS, que provocó un brote en China en el año 2003, la Gripe Aviar, que afectó a finales de 2005 a varios países del sureste asiático; la Gripe Porcina o la Gripe A (H1N1), en 2009; el MERS-COV, Síndrome Respiratorio por Coronavirus de Oriente Próximo, apareció en 2012; el Ébola de 2014 a 2016 en África.

(4). OMS (2020): Declaraciones. Disponible en: https://www.who.int/es/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019 (Último acceso:30 de abril 2020).

(5). El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define a la pandemia como “Enfermedad epidémica que se extiende a muchos países o que ataca a casi todos los individuos de una localidad o región”, Disponible en: https://dle.rae.es/pandemia?m=form (Último acceso: 30 abril 2020).

(6). Posteriormente son de destacar también los RD-Leyes 8/2020, de 17 de marzo; 9/2020, de 27 de marzo; 10/2020, de 29 de marzo; 11/2020, de 31 de marzo; 12/2020, de 31 de marzo; 13/2020, de 7 de abril; 14/2020, de 14 de abril; y 15/2020, de 21 de abril; y 16/2020, de 28 de abril, hasta la elaboración de estas breves notas.

(7). Recuérdese que el estado de alarma se regula en las siguientes preceptos: en el art. 116.2 CE, el cual contiene unas parcas previsiones sobre su declaración y sobre su prórroga; en el Reglamento del Congreso de los Diputados de 24 de febrero de 1982 (aprobado por Resolución de 24 de febrero de 1982 por la que se ordena la publicación en el <<Boletín Oficial del Estado>> del nuevo Reglamento del Congreso de los Diputados), que regula la intervención de esta Cámara en relación con situación de crisis; y esencialmente, en los arts. 4 a 12 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (en adelante LOAES), de especial interés el art. 4.b) que contempla las “Crisis sanitarias, tales como epidemias”. Además, de manera concreta, los art. 116.2. CE y 4 de la LOAES, señalan que el estado de alarma se establecerá contra los riesgos catastróficos “graves” con un origen natural, o provocados por la acción humana, que no vayan ligados a alteraciones de orden público.

(8). En el constitucionalismo moderno tan sólo una vez anteriormente se decretó el estado de alarma y fue en el año 2010, mediante el RD 1673/2010, de 4 de diciembre. En este caso fue para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo acaecido por una huelga de los controladores aéreos en diversos aeropuertos españoles, ocasionando un caos de tránsito, económico y social en España con derivaciones hacia otros países en tránsito. Dicha norma no contenía disposiciones sancionadoras y consistió en la militarización temporal de los controladores aéreos con la aplicación de las leyes penales y disciplinares militares para normalizar el servicio público del transporte aéreo, con el nombramiento de una autoridad militar -el entonces Jefe del Estado Mayor del Ejército del Aire- para la gestión de dicha crisis y siempre bajo la autoridad del entonces Gobierno de la Nación. A mayor abundamiento, puede consultarse la STC 83/2016, de 28 de abril. Hemos de recordar que, anteriormente, en los años 60, el Gobierno de España dictó la Ley 1/1969, de 24 de enero, por la que se declaró el estado de excepción durante 3 meses en todo el territorio Nacional, por razón de alteraciones graves del orden público.

(9). Este nuevo derecho de necesidad se encuentra controlado jurídicamente por: órganos políticos de control -el Parlamento-; por órganos de naturaleza administrativa y por órganos jurisdiccionales, esto es por tribunales, esencialmente el TC, en lo que se refiere a la declaración del estado de alarma como a sus respectivas prórrogas, y los actos y disposiciones adoptados durante la vigencia de este podrán ser impugnados ante la jurisdicción ordinaria. Téngase en cuenta el reciente RD-L 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativos para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia.

(10). La declaración del estado de alarma no está ajena a la polémica y parte de la doctrina constitucionalista entiende que ésta ha sobrepasado sus propios límites ya que la práctica suspensión de la libertad de circulación podría ser contraria a los art. 55.1 CE y 11 de la LOAES, llegando a hablarse de un “estado de excepción encubierto” debido a las reiterativas prórrogas del estado de alarma. Además, el cierre de determinados locales y espectáculos públicos decretados al amparo del estado de alarma sólo se podría realizar bajo la declaración del estado de excepción, como señalan los arts. 21 y 26.2 LOAES y la paralización o “hibernación” de la actividad industrial y comercial podría, también ser inconstitucionalidad por ser contraria al art. 37 CE y únicamente sería adoptada bajo el estado de excepción -como señala el art. 26 LOAES-. Por otro lado, vid. MUÑOZ MACHADO, S. (2020) La Constitución, la peste y la economía, Diario El País, 27 de abril, el cual expresa que “El problema constitucional más importante que plantea la declaración de estado de alarma para combatir la covid-19 no radica () en si hubiera sido más procedente declarar el estado de excepción, sino en los límites de los poderes gubernamentales de emergencia”.

(11). A mayor abundamiento pueden verse: ALVAREZ GARCIA, V. (2020): “El coronavirus (COVID-19): respuestas jurídicas frente a una situación de emergencia sanitaria”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, IUSTEL, n. 86-87, marzo-abril, pp. 6-21; y (1996): El concepto de necesidad en Derecho Público, Cívitas, Madrid.

(12). Las Leyes 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil y 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional y en materia de sanidad, destacamos:

- LO 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en materia de Salud Pública.

- L 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.

- L 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.

(13). Téngase en cuenta que este RD tiene rango de ley y no de reglamento y ello conlleva aparejado que únicamente pueda ser controlado jurídicamente por el TC, como así señala expresamente el FJ 10 de la STC 83/2016, de 28 de abril.

(14). El RD 463/2020, en sus arts. 1 a 6 establecen básicamente que la autoridad competente es el Gobierno, y son autoridades delegadas competentes, en sus respectivas áreas de responsabilidad, los Ministros de Defensa, del Interior, de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y de Sanidad. El Ministro de Sanidad tiene atribuida una competencia general, salvo para las materias de defensa, los asuntos de interior y el transporte. Además, cada Administración conservará sus competencias en la gestión ordinaria de sus servicios para adoptar medidas en el marco de las órdenes directas de la autoridad competente a los efectos del estado de alarma y sin perjuicio de determinadas previsiones.

(15). Sobre el restablecimiento de controles en las fronteras interiores terrestres y el establecimiento de restricciones temporales de viajes no imprescindibles, se establecen las siguientes disposiciones:

- Orden INT/239/2020, de 16 de marzo, por la que se restablecen los controles en las fronteras interiores terrestres con motivo de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

- Orden INT/270/2020, de 21 de marzo, por la que se establecen criterios para la aplicación de una restricción temporal de viajes no imprescindibles desde terceros países a la Unión Europea y países asociados Schengen por razones de orden público y salud pública con motivo de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

- Orden INT/283/2020, de 25 de marzo, por la que se prorrogan los controles en las fronteras interiores terrestres restablecidos con motivo de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

- Orden INT/335/2020, de 10 de abril, por la que se prorrogan los controles en las fronteras interiores terrestres restablecidos con motivo de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

- Orden INT/356/2020, de 20 de abril, por la que se prorrogan los criterios para la aplicación de una restricción temporal de viajes no imprescindibles desde terceros países a la Unión Europea y países asociados Schengen por razones de orden público y salud pública con motivo de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

(16). Medidas adoptadas en el art. 7 del RD 463/2020, -que surge, a su vez, del art. 11.a) de la LOAES- (téngase en cuenta las OO SND 370/2020, de 25 de abril, sobre las condiciones en las que deben desarrollarse los desplazamientos por parte de la población infantil durante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; SND/380/2020, de 30 de abril, sobre las condiciones en las que se puede realizar actividad física no profesional al aire libre durante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; y SND/381/2020, de 30 de abril, por la que se permite la realización de actividades no profesionales de cuidado y recolección de producciones agrícolas.); también en el art. 3 de la LO 7/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, la Base Cuarta de la Ley de 25 de noviembre de 1944, de Bases de la Sanidad; y en los arts. 18 a 19 del Decreto de 26 de julio de 1945, por el que se aprueba el Reglamento para la lucha contras las enfermedades infecciosas, Desinfección y Desinsectación. Por otro lado, debemos recordar que la libertad de circulación de las personas está reconocida por el art. 19 CE y en el ámbito de la UE, en el art. 3.2 del Tratado de la Unión Europea y los arts. 20.2.a) y 21 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en dónde se establece que todos los ciudadanos de la UE tienen el derecho a “circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros”. De manera concreta, vid. la Directiva 2004/38/CE regula el derecho de los ciudadanos de la Unión Europea y de sus familiares a moverse y residir libremente en el territorio de los Estados miembros y el Reglamento (UE) nº. 492/2011 relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión. Las personas que no respeten las medidas de confinamiento voluntario, incluso los asintomáticos -ya sea en su domicilio o en otro lugar establecido- se les podrá obligar de manera forzosa y para ello, el Derecho administrativo tiene los medios necesarios para hacer cumplir, estas medidas a través de la ejecución forzosa de los actos, la compulsión forzosa sobre las personas -arts. 99, 100 y 104 LPACA-. En algunos de estos supuestos será necesaria la intervención judicial -art. 8.6 de la Ley 29/2998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa-. Ejemplo es esta intervención judicial es el Auto 82/2020, del Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n. 1 de Santa Cruz de Tenerife de diligencias indeterminadas 429/2020, de petición de ratificación de medidas sanitarias urgentes que adoptadas por la Consejería de Sanidad del Gobierno de Canarias en la Orden de 24 de febrero de 2020 (dicha Orden dispuso que todos los huéspedes alojados en el Hotel H10 Costa Adeje Palace, ubicado en Costa Adeje, Tenerife, permaneciesen en sus habitaciones hasta ser atendidos y valorados por el personal sanitario competente, y decretó el cierre de sus instalaciones a fin de impedir la nueva entrada de viajeros).

(17). Véase la Orden SND/403/2020, de 11 mayo, sobre las condiciones de cuarentena a las que deben someterse las personas procedentes de otros países a su llegada a España, durante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, la cual entró en vigor el día 15 de mayo a las 00:00 h y cuyo art. 2. indica que:

“1. Las personas procedentes del extranjero deberán guardar cuarentena los 14 días siguientes a su llegada.

2. Durante el periodo de cuarentena las personas a que se refiere el apartado anterior deberán permanecer en su domicilio o alojamiento, debiendo limitar sus desplazamientos a la realización de las siguientes actividades:

a) Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad.

b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.

c) Por causas de fuerza mayor o situación de necesidad.

Todos los desplazamientos se realizarán obligatoriamente con mascarilla.

3. De igual manera deberán observar todas las medidas de higiene y/o prevención de la transmisión de la enfermedad provocada por el COVID-19, en especial a lo que se refiere a contacto con convivientes.

4. Las autoridades sanitarias podrán contactar con las personas en cuarentena para realizar su seguimiento. En todo caso, ante la aparición de síntomas como fiebre, tos, dificultad respiratoria, malestar general u otros síntomas de caso sospechoso de COVID-19 las personas en cuarentena deberán contactar por teléfono con los servicios sanitarios mediante los números habilitados por las Comunidades Autónomas, indicando que se encuentran en cuarentena por proceder del extranjero.

5. Quedan exceptuados de estas medidas los trabajadores trasfronterizos, transportistas y las tripulaciones, así como los profesionales sanitarios que se dirijan a ejercer su actividad laboral, siempre que no hayan estado en contacto con personas diagnosticadas de COVID-19.

6. Las agencias de viaje, los tour operadores y compañías de trasporte deberán informar a los viajeros de estas medidas al inicio del proceso de venta de los billetes con destino en el territorio español. En el caso de aeronaves las compañías deberán facilitar el formulario de salud pública para localizar a los pasajeros (Passanger Location card), contemplado en el Anexo 9 sobre facilitación de la Convención Internacional de Aviación Civil, que deberá ser entrado por el viajero a la llegada a España”.

(18). Véanse dos documentos de la OMT, Apoyo al empleo y a la economía a través de los viajes y el turismo. Llamamiento a la acción para mitigar el impacto socioeconómico de la COVID-19 y acelerar la recuperación, 1 de abril de 2020 y Tourism in the face of COVID-19, March 2020.

(19). Véanse, entre otros, los documentos de trabajo e informes siguientes: DELOITTE Monitor. COVID-19. Impacto y escenarios de recuperación en Consumo y Distribución, Future Confident, 27 de marzo de 2020; Principios y medidas consensuadas por los agentes sociales del sector del hospedaje de España para la protección del mismo ante la crisis sanitaría y económica provocada por la pandemia del COVID-19, para elevar al gobierno de la nación acordado por CEHAT, Confederación española de hoteles y alojamientos turísticos, y los sindicatos UGT y CCOO, firmado el 19 de abril del 2020; EXCELTUR, Posible impacto del Covid19 sobre el sector turístico español, 19 de abril del 2020; Empresa Pública Costa de Sol Málaga, Informe sobre la situación turística de la Costa del Sol y propuestas para la salida de la crisis provocada por el Covid-19, 13 de abril de 2020.

(20). Téngase en cuenta que la irrupción del COVID-19 también ha alterado las reglas ordinarias del Derecho administrativo español, en tanto en cuanto esté vigente la declaración del estado de alarma- así, el RD 463/2020, ha acordado: la suspensión automática de todos los plazos en los procedimientos administrativos (salvo algunas excepciones) -DA 3ª-; también los plazos procesales en el ámbito de la Administración de Justicia -DA 2ª-, los de prescripción y caducidad de derechos y acciones ejecutables ante las Administraciones Públicas -DA 3ª-; la ampliación del plazo para recurrir (el cómputo del plazo de computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma) -DA 1ª.1-; se ratifican las medidas adoptadas por las autoridades competentes de las Administraciones Públicas, sin perjuicio de la ratificación judicial prevista en el artículo 8.6.2.º de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -DF 1ª-; la adopción de medidas procesales y organizativas en el ámbito de la Administración de Justicia, mediante el RD-L 16/2020, de 28 de abril; así como la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Secretaría General de Administración Digital, por la que se acuerda la continuación de los procedimientos administrativos de autorización de nuevos sistemas de identificación y firma electrónica mediante clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones consideren válido a que se refieren los artículos 9.2 c) y 10.2 c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en aplicación de la disposición adicional tercera del RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. En este sentido, véanse también los arts. 9 y 10 del RD 537/2020, de 22 de mayo, al establecer “efectos desde el 1 de junio de 2020, el cómputo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se reanudará, o se reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas” y “Con efectos desde el 4 de junio de 2020, se alzará la suspensión de los plazos de prescripción y caducidad de derechos y acciones”, respectivamente.

(21). En la UE, el Comisario de Mercado Interior, Thierry Breton, recientemente, en el Parlamento Europeo, ha hecho una llamada a la pronta celebración de una Conferencia Europea, a nivel de Cumbre Europea “con el propósito de reinventar el turismo y aprovechar la crisis ocasionada por el COVID-19 para conseguir que el sector turístico sea más innovador, sostenible y resilente para de esta forma aprovechar el reinventar el turismo del día de mañana, fijando como elementos prioritarios el pacto verde, con un mayor protagonismo del turismo de proximidad y la digitalización, con plataformas más responsables”.

(22). Además de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, que tienen potestad reglamentaria.

(23). Dichas medidas tendrán que incorporarse también a la normativa de prevención de riesgos laborales, cuyo máximo exponente se concreta en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales -en adelante LPRL-.

(24). La irrupción del COVID-19 y su rápida expansión ha provocado que hayan cambiado repentinamente nuestros hábitos y en nuestras formas de relacionarnos. Esto ha hecho indispensable el uso de las herramientas que nos pueden proporcionar las nuevas tecnologías y que se acelere el paso hacia la denominada “Administración electrónica” con el “adiós al papel”, plasmada entre otras en la L 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas -en adelante LPACA- y que tuvo como origen la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos -en adelante LAECSP-, la cual les dio carta de naturaleza legal, al establecer el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, así como la obligación de éstas de dotarse de los medios y sistemas necesarios para que ese derecho pudiera ejercerse.

A continuación, os relacionamos algunos aspectos en los que los derechos de los interesados pueden estar viéndose afectados y algunas situaciones que pueden estar afectando a la integridad, disponibilidad y confidencialidad de los datos. Los datos sanitarios están considerados como datos personales de carácter especialmente sensible y con un refuerzo en su protección respecto otro tipo de datos -como los meramente identificativos, como el nombre, DNI, dirección, teléfono, etc...-, así lo establece el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de abril de 2016 relativo a la protección de las personas físicas, en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos -en adelante RGPD-), en el que en su art. 9, expresa que “los tratamientos de datos de salud quedan expresamente prohibidos salvo que se den unas circunstancias y garantías concretas, dejando abierto a los estados estas circunstancias”. De esta manera, a priori, se está realizando una valoración inicial en la que dichos datos tienen un “plus” de protección. Llegados a este punto podemos preguntarnos también ¿Este derecho a la privacidad sobre los datos de salud ha de prevalecer también en la situación en la que nos encontramos? La solución nos la aporta el propio RGPD y la interpretación del mismo que acaba de facilitar la Agencia Española de Protección de Datos Personales -en adelante AEPD- en el Informe 17/2020, el cual indica que el art. 9 del RGPD establece una serie de situaciones ante las cuales sí que tendría amparo legal el tratamiento de datos sanitarios personales.

Sobre protección de datos sanitarios son de interés las siguientes disposiciones:

- Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

- Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal.

- Ley 25/2007, de 18 de octubre, de conservación de datos relativos a las comunicaciones electrónicas y a las redes públicas de comunicaciones.

- Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica.

- Orden SND/297/2020, de 27 de marzo, por la que se encomienda a la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial, del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, el desarrollo de diversas actuaciones para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. La cual recoge una serie de actuaciones dirigidas, por una parte, a ofrecer canales alternativos de información fiable a los ciudadanos, a través de aplicaciones, asistente conversacional o página web que permitan aliviar la carga de trabajo de los servicios de emergencia de las distintas Administraciones Públicas con competencia en materia de salud, y por otra, cargada de cierta polémica, pretende contar con información real sobre la movilidad de las personas en los días previos y durante el confinamiento, siendo el objetivo último entender de los desplazamientos de población para ver cómo de dimensionadas están las capacidades sanitarias en cada provincia, conocida como la “geolocalización” o “monitorización a través de dispositivos móviles”.

(25). Dicho Anexo ha sido modificado en virtud del art. único 5 RD 465/2020, de 14 de marzo.

(26). Ante la prohibición temporal y extraordinaria de ejercer su actividad los “pisos turísticos” están dándose de baja en los Registros de turismo de cada Comunidad Autónoma e intentando salir de crisis ocasionada por la aparición del COVID-19 acogiéndose en sus futuras contrataciones a la LAU, como alquiler permanente en el tiempo. Así, van dejar de regirse por las normas turísticas autonómicas y pasarán a estar bajo la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos (en adelante LAU), con sus distintas modificaciones. Téngase en cuenta los art. 2.2 y 5.e) LAU que indican respectivamente que “Se considera arrendamiento de vivienda aquel arrendamiento que recae sobre una edificación habitable cuyo destino primordial sea satisfacer la necesidad permanente de vivienda del arrendatario.” y “Quedan excluidos del ámbito de aplicación de esta ley: e) La cesión temporal de uso de la totalidad de una vivienda amueblada y equipada en condiciones de uso inmediato, comercializada o promocionada en canales de oferta turística o por cualquier otro modo de comercialización o promoción, y realizada con finalidad lucrativa, cuando esté sometida a un régimen específico, derivado de su normativa sectorial turística”.

(27). Téngase en cuenta la O TMA/305/2020, de 30 de marzo, mediante la cual, en virtud de su art. 1 se modificó el Anexo de la Orden TMA/277/2020, de 23 de marzo, por la que se declaran servicios esenciales a determinados alojamientos turísticos y se adoptan disposiciones complementarias.

(28). Sobre el concepto de “servicio esencial” véase FERNÁNDEZ GARCÍA, Mª. Y. (2006): “El concepto indeterminado de servicio esencial en la Constitución Española”, Revista Española de Derecho Administrativo, n. 170, mayo-agosto, p. 326, la cual nos indica que “nuestro texto fundamental recoge en diversos preceptos este concepto, concretamente los arts. 37 y el párrafo 2º del art. 128. El primero, para asegurar el funcionamiento en caso de medidas de conflicto colectivo laboral o empresarial y, el segundo, para limitar a ellos la eventual reserva de determinadas actividades al sector público” y ARIÑO ORTIZ, G. (1992): “Servicio público y libertades públicas (una interpretación limitadora del art. 128 de la Constitución)”, en vol. col. Actualidad y perspectivas del derecho público a fines del siglo XX (Homenaje al Profesor Fernando Garrido Falla), vol. II, Universidad Complutense, Madrid, pp. 1316 y Economía y Estado. Crisis y reforma del sector público, Marcial Pons, Madrid, 1993, pp. 115 y ss. en las que el autor “en contra de la consideración del concepto de servicio esencial como concepto jurídico indeterminado, le llama concepto abierto o estándar jurídico-político que, como tal, admite una gama de alternativas políticas, todas igualmente constitucionales”. Además, entiende que “el término servicio esencial solamente es susceptible de una valoración política y, consecuentemente con ello, que el Tribunal Constitucional deberá respetar las potestades conformadoras y de libre decisión política que corresponden al Poder Legislativo”, y añade que “al no ser un concepto jurídico indeterminado, por tanto no cabe un control judicial” y “la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados no es aplicable al campo de las cláusulas económico-constitucionales por entender que estos estándares jurídico-públicos no admiten una gama de alternativas políticas, todas igualmente constitucionales”.

(29). Comunicación de la Comisión sobre Directrices interpretativas del Reglamento (CE) nº. 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, y se deroga el Reglamento (CE) nº. 2027/97 del Consejo sobre la responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº. 889/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo (2016/C 214/04).

(30). Téngase en cuenta que estas Directrices interpretativas no se refieren a la Directiva (UE) 2015/3202, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados.

(31). Téngase en cuenta que en nuestros días, cada vez son las personas que a lo hora de contratar sus viajes suscriben pólizas de seguro de asistencia y/o cancelación. La gran mayoría de los seguros de cancelación de viaje excluyen de su cobertura el riesgo de pandemia aunque como se ha señalado anteriormente que en caso de cancelación por fuerza mayor -circunstancia extraordinaria, imprevisible e inevitable ajena a la compañía que es en la que nos encontramos-, no es necesario tener un seguro de cancelación para que procedan a la devolución del importe del viaje. Por otra parte, es frecuente que las compañías aseguradoras indiquen en la póliza que no se hacen cargo de la asistencia si se inicia un viaje a una zona desaconsejada por las autoridades, por problemas sanitarios o por cualesquiera otros, como zonas donde haya un conflicto bélico, por ejemplo. Incluso, si no lo indicaran expresamente, podrían no cubrir al asegurado si aprecian temeridad en su decisión de viajar. Además, las zonas de riesgo pueden ir variando según la evolución de la situación.

(32). Véanse los arts. 5, 7.c) y 8 del Reglamento (CE) nº 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, y se deroga el Reglamento (CEE) nº 295/91.

(33). Directiva (UE) 2015/2302 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015 relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados, por la que se modifican el Reglamento (CE) nº 2006/2004 y la Directiva 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo y por la que se deroga la Directiva 90/314/CEE del Consejo.

(34). Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias.

(35). Recuérdese que el contrato de arrendamiento de local de negocio se sujeta en primer lugar a los pactos que figuren en el contrato y con carácter subsidiario a la LAU. Se define como “aquel que recae sobre aquellas edificaciones urbanas habitables cuyo destino primordial no sea la vivienda, sino el de ejercerse en ellas, con establecimiento abierto, una actividad de industria, comercio o enseñanza con fin lucrativo” y es denominado técnicamente por la LAU como “arrendamiento para uso distinto del de vivienda”. Su régimen aplicable viene previsto en su art. 4.3 al indica “Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, los arrendamientos para uso distinto del de vivienda se rigen por la voluntad de las partes, en su defecto, por lo dispuesto en el título III de la presente ley y, supletoriamente, por lo dispuesto en el Código Civil”. Por otro lado, el arrendamiento de local de negocio hay que diferenciarlo del arrendamiento de industria, ya que en este último el objeto del contrato será el arrendamiento de un negocio en marcha, es decir, el arrendador arrienda un doble elemento, por un lado cede el local como espacio físico y por otro cede todos los elementos que configuran el negocio como pueden ser el mobiliario, existencias, licencias de actividad, maquinaria, clientela, etc

(36). Vid. GARCIA RATO, B. (2020): “El Coronavirus y los contratos de arrendamiento de local de negocio – impactos en la restauración”. Revista Gabinex del Gabinete Jurídico de Castilla-La Mancha, n. 21, extraordinario.

(37). Vid. LÓPEZ-MEDEL BÁSCONES, J. (2020) “La cláusula rebus sic stantibus. Modificación o resolución de contratos ante la crisis del coronavirus”. Disponible en: https://www.abogacia.es/actualidad/opinion-y-analisis/la-clausula-rebus-sic-stantibus-modificacion-o-resolucion-de-contratos-ante-la-crisis-del-coronavirus/ (último acceso 30 de abril de 2020). Al respecto son de interés las SSTS 333/2014, de 30 de junio de 2014 y 591/2014, de 15 de octubre de 2014, (en ambas, Magistrado ponente F. Javier Orduña Moreno).

(38). Téngase en cuenta la actual e innovadora Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de Las Regiones. El turismo y el transporte en 2020 y en adelante. Bruselas, 13.5.2020 COM (2020) 550 final, la cual establece un marco coordinado para que toda Europa pueda disfrutar de una temporada turística relajada y, por encima de todo, segura, contribuyendo a la sostenibilidad del valioso ecosistema turístico para generaciones venideras. Trata de ayudar a los Estados miembros a levantar las medidas de confinamiento y reanudar la actividad empresarial, laboral y social en consonancia con criterios epidemiológicos y de salud pública. Parte de una hoja de ruta común europea, con criterios y objetivos no discriminatorios. No debemos olvidad que el levantamiento excesivamente rápido de las medidas podría dar lugar al repentino resurgimiento de las infecciones y por ello es por lo que debe contarse con planes específicos. Además, recoge una serie de recomendaciones para reactivar gradualmente el turismo entre las que se incluyen tres de la máxima importancia como son “restablecer de manera segura: la libre circulación de las personas y abrir sus fronteras interiores; el transporte y la conectividad; los servicios turísticos; y resolver la falta de liquidez y recuperar la confianza de los consumidores de servicios turísticos, es decir, pedir mejoras en los bonos por viajes pagados, y no realizados, para evitar que se ejecuten inmediatamente las obligadas devoluciones en metálico, para así aliviar la tesorería de esas empresas”.

(39). Véase la Orden SND/403/2020, de 11 de mayo, sobre las condiciones de cuarentena a las que deben someterse las personas procedentes de otros países a su llegada a España, durante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVD-19.

(40). Algunas de nuestras Comunidades Autónomas han considerado tomar algunas medidas que favorezcan una rápida y segura vuelta a la normalidad, entre otras destaca Andalucía. La cual está estudiando actualizar las Declaraciones de Municipio Turístico, que en este momento se convierten en un salvavidas para estas localidades; la aprobación de un nuevo decreto de clasificación hotelera; y otras medidas adicionales como son entre otras, solicitar al Estado la creación de los denominados “bonos vacacionales”, y estudiar la posibilidad de asumirlo en la región si la respuesta del Gobierno central es negativa. Además, el legislador andaluz se encuentra trabajando en la creación de un protocolo de protección de los establecimientos turísticos contra el COVID-19, a partir de la guía para “hoteles medicalizados” desarrollada por la Dirección General de Salud Pública y Ordenación Farmacéutica. Junto a estas medidas algunos municipios pretenden otorgar a los bares y cafeterías la posibilidad de ampliar la superficie de uso de las terrazas para poder cumplir las normas sanitarias de distanciamiento entre las personas y tener viabilidad económica en sus empresas.

(41). La redacción originaria del Plan no ha sido bien aceptada del todo por algunos presidentes autonómicos y por la patronal turística, ello está haciendo que las distintas Órdenes que regulan cada fase en la desescalada hacia el nuevo orden incorporen nuevas demandas sobre el Plan primitivo. A este respecto véase las siguientes disposiciones:

- Orden SND/387/2020, de 3 de mayo, por la que se regula el proceso de cogobernanza con las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

- Orden SND/399/2020, de 9 de mayo, para la flexibilización de determinadas restricciones de ámbito nacional, establecidas tras la declaración del estado de alarma en aplicación de la fase 1 del Plan para la transición hacia una nueva normalidad.

- Orden TMA/400/2020, de 9 de mayo, por la que se establecen las condiciones a aplicar en la fase I de la desescalada en materia de movilidad y se fijan otros requisitos para garantizar una movilidad segura.

- Orden SND/414/2020, de 16 de mayo, para la flexibilización de determinadas restricciones de ámbito nacional establecidas tras la declaración del estado de alarma en aplicación de la fase 2 del Plan para la transición hacia una buena normalidad.

- Orden SND/440/2020, de 23 de mayo, por la que se modifican diversas órdenes para una mejor gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en aplicación del Plan para la transición hacia una nueva normalidad.

- Orden SND/442/2020, de 23 de mayo, por la que se modifica la Orden SND/399/2020, de 9 de mayo, para la flexibilización de determinadas restricciones de ámbito nacional, establecidas tras la declaración del estado de alarma en aplicación de la fase 1 del Plan para la transición hacia una nueva normalidad y la Orden SND/414/2020, de 16 de mayo, para la flexibilización de determinadas restricciones de ámbito nacional establecidas tras la declaración del estado de alarma en aplicación de la fase 2 del Plan para la transición hacia una nueva normalidad.

(42). A modo de síntesis se van a señalar las cuestiones más significativas para la actividad turística, estructuradas en las fases que marca el plan, estas son las siguientes:

- Fase 0, es la primera, comenzó día 4 de mayo y supone una preparación de las fases posteriores. En ella se incluyen algunas medidas de alivio, como la salida de menores desde el 26 de abril o la proyectada para el día 2 de mayo para otros colectivos. Prevé la apertura desde el lunes, 4 de mayo, de determinados establecimientos con cita previa para atención individual de los clientes o de restaurantes, que en esta fase sólo prestarían servicio de comida para llevar a casa sin consumo en el local. Las islas de La Gomera, El Hierro y La Graciosa, en Canarias, y la de Formentera, en Baleares, pasarán directamente a la siguiente fase a partir de ese mismo día en el plan de desescalada debido a que en estos territorios la incidencia de la pandemia ha sido inferior que en el resto.

- Fase 1: Hoteles, terrazas y agencias de viajes. El 11 de mayo, todas las provincias que cumplan los requisitos determinados pasarán a la fase uno o inicial, que permitirá la apertura parcial de diferentes negocios, como el pequeño comercio. En el ámbito de la hostelería se prevé la apertura de terrazas con limitación de ocupación al 50%. También contempla que vuelvan a abrir hoteles y alojamientos turísticos, pero excluyendo las zonas comunes y con determinadas restricciones. Además, habrá un horario preferente para los mayores de 65 años.

- Fase 2: Restaurantes y cultura. Ésta contempla la apertura del espacio interior de los restaurantes, a un tercio de su capacidad, con una determinada separación entre mesas. Se permitirán actos culturales y festivales para menos de 50 asistentes, en el exterior podrán llegar hasta 400 personas sentadas. Además, en el ámbito del ocio y la cultura, podrán abrir teatros y cines pero solo podrán hacerlo con un tercio de su aforo, al igual que las salas de exposiciones y museos.

- Fase 3: Apertura de playas y "nueva normalidad" a finales de junio. Por último, en la fase tres se flexibilizará la movilidad general pero se incidirá en la necesidad de reforzar las medidas de protección con la recomendación de seguir llevando mascarillas y mantener una distancia mínima de seguridad de dos metros. Además, el plan de desescalada recoge la apertura de playas para esta etapa, al igual que la ampliación de la ocupación de determinados espacios, como es el caso del comercio, que podrá elevar su aforo hasta el 50%. Se suavizarán las restricciones de aforo y ocupación en restauración, además de garantizar condiciones de seguridad.

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