Algunas reflexiones sobre formación y control de las decisiones públicas

Tal y como hemos expuesto en anteriores ocasiones de manera general o de manera más precisa, la realidad, el día a día, nos muestra no pocos ejemplos vinculados a la función de gobierno en cualquier ámbito territorial nos sitúa ante supuestos en que la decisión pública adoptada, como expresión del interés general, no sólo no llega a beneficiar a éste, si no que supone un claro perjuicio. Decisiones erradas, poco acertadas, que suponen un perjuicio para los ciudadanos y, en algunos casos, con unos efectos que se prolongan en el tiempo, más allá del periodo de gobierno (periodo político) en que fue adoptada. […]

Pedro Tomás Nevado-Batalla Moreno es Profesor Titular de Derecho Administrativo en la Universidad de Salamanca

1.- Situación de contexto

Tal y como hemos expuesto en anteriores ocasiones de manera general o de manera más precisa2, la realidad, el día a día, nos muestra no pocos ejemplos vinculados a la función de gobierno en cualquier ámbito territorial nos sitúa ante supuestos en que la decisión pública adoptada, como expresión del interés general, no sólo no llega a beneficiar a éste, si no que supone un claro perjuicio.

Decisiones erradas, poco acertadas, que suponen un perjuicio para los ciudadanos y, en algunos casos, con unos efectos que se prolongan en el tiempo, más allá del periodo de gobierno (periodo político) en que fue adoptada. Y ello, sin entrar en la atención a decisiones viciadas por alguna patología de intencionada mala práctica o corrupción que supone la más grave y perniciosa patología de nuestras democracias tal y como infelizmente estamos presenciando y sufriendo en estos tiempos.

No es por tanto, cualquier cosa la adopción de decisiones por parte de quien desde la esfera estrictamente política, accede mediante elección (bien sea por sufragio o por decisión de quien tiene competencia para ello) a un nivel de la Administración en el que, como titular de un órgano de superior dirección, su capacidad jurídica y económica formalizada en su haz de competencias administrativas, le permite tomar decisiones de significada trascendencia para los ciudadanos y el devenir general de la nación. Y es en ese nivel superior de la estructura administrativa, donde se aúna política y burocracia, la cota organizativa en la que se produce el nacimiento de las decisiones públicas condicionando a la Administración o, en términos más precisos, gobernado o dirigiendo la Administración en el sentido que apunta el artículo 3.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Así lo indica IVANEGA cuando afirma que la política siempre va a implicar la toma de decisiones para resolver problemas. Sin perjuicio del significado y sentido histórico, lo cierto es que la política condiciona a la Administración Pública: decisiones políticas y administrativas están interrelacionadas; a punto tal que se diluyen los contornos de una y otra, aparejando sombras en aspectos tales como la definición y distinción entre funcionarios políticos y administrativos3.

Y cuando decimos de trascendencia para los ciudadanos anudamos la importancia de las decisiones que se adoptan en el ámbito público con la existencia o no de resultados en la gestión y su relación directamente proporcional con aspectos tan fundamentales para un Estado Democrático como la credibilidad de los ciudadanos en sus instituciones, particularmente la Administración activa, y su legitimidad. Y no es este un problema exclusivo del pueblo español, este escenario marcado por una creciente desconfianza en las autoridades se observa en no pocos países e incluso es un problema que ha llegado a menoscabar el propio proyecto europeo tal y como se expone en el Libro Blanco sobre el futuro de Europa4.

Así lo señala con acierto y gran capacidad de síntesis PONT VIDAL, al afirmar que la crisis económica y financiera iniciada en el año 2007 ha puesto al descubierto y acentuado unos problemas latentes ya existentes en el último cuarto de siglo en el sistema político- administrativo y en modelos anteriormente hegemónicos de gestión y gobernanza. Diversos factores han conducido al sistema político-administrativo a la actual situación de desconfianza. Por un lado, la extensión de la crisis económica y financiera y sus impactos, con el dramático aumento del desempleo en la mayoría de países europeos y con profundas consecuencias en las personas y en la cohesión social en diversos ámbitos y la exclusión social. Por otro, para el sistema político-administrativo, una de las consecuencias ha sido la desafección de la política y la pérdida de confianza hacia las instituciones por parte de la ciudadanía. Las propuestas y los intentos de corregir esta situación mediante el impulso de diversos modelos de participación <<top down>> no han dado los resultados esperados, puesto que se ha invitado a la ciudadanía a la participación, sin que se recompusieran previamente las relaciones de confianza entre el sistema y la sociedad civil y de la ubicación de los actores emergentes. Las movilizaciones ciudadanas y de jóvenes (Mareas en España durante el año 2011) que han ido acompañadas de la emergencia de movimientos políticos y nuevos actores políticos han tenido impactos para el sistema político-administrativo. Estos movimientos políticos reivindican una <<revolución>> democrática de las instituciones y del sistema político, y cuestionan los modelos y las prácticas de las administraciones y de la gestión pública, entre otras exigencias5.

Por tanto, no sólo procede cumplir formalmente con el obligado principio de legalidad como pared maestra del Estado de Derecho, esa legalidad debe generar resultados visibles, entendiendo que la mayor seguridad y madurez democrática se basa en la existencia de instituciones, Administraciones Públicas, fuertes que se legitiman en cada uno de sus actos.

Pero antes de continuar en la línea de reflexión expuesta, conviene realizar varias consideraciones previas que contextualicen o puedan proporcionar el entorno en el que las decisiones públicas han de ser adoptadas. Y ello, desde un modelo inspirado sobre dos grandes pilares sobre los que, a nuestro juicio, debería construirse un sistema de adopción de decisiones (gobierno en definitiva): legalidad y madurez cívica, entendido por tal, la correcta interiorización de la idea de bien común o interés general supraordenado a cualquier otro.

A saber:

En primer lugar conviene señalar que la gestión pública, la adopción de decisiones en el ámbito público es siempre compleja. Es fácil teorizar, proponer cuando no se tiene capacidad para hacer ni se está en el escenario donde se requiere un rol activo. Por ser más precisos y gráficos, desde el atril de un aula o el escaño de oposición siempre es fácil acertar y tener la decisión más oportuna, pero optar, disponer y ejecutar la decisión en la realidad no siempre es fácil.

Esta cuestión debería ser conocida por los ciudadanos y operadores interesados en la materia como muestra de una necesaria madurez cívica en un contexto de disciplina política y social respeto a la salvaguarda del bien común o los intereses generales que, además, llevaría aparejado un mayor reconocimiento social a la figura del gestor público en cualquier de sus condiciones o categorías en vez de la caricatura en la en no pocas ocasiones se le ha convertido no sin una importante aportación de su propio mal hacer.

Obviamente, esta complejidad no obsta para que se puedan alcanzar resultados óptimos en términos de satisfacción a las necesidades y expectativas de los ciudadanos y que, precisamente, la ausencia de éstos, abunde en la deslegitimación y la trivialización de las funciones de gobierno (toma de decisiones) a cualquier nivel.

Muy propio de lo expuesto es esa continua y ya cansada comparación de la gestión privada con la pública en la que siempre suele salir muy mal parada la gestión pública habida cuenta de lo fácil que es tomar algunas medidas y sin embargo no se hace. Suele gustar mucho a los operadores privados hablar de la gestión pública que, podemos entender, lo hacen con la mejor de las intenciones pero, claro, sin ostentar la capacidad ni la responsabilidad de materializar sus planteamientos, sin duda, acertados y de común acuerdo para todos6.

Se olvida que la gestión pública y privada responden a objetivos y entornos completamente distintos por lo que la comparación, sin llegar a decir que es imposible, no resulta directa, ni paralela salvo que se consideren todas las variables y hechos diferenciales en uno y otro ámbito. Cada tipo de gestión cuenta con sus dificultades pero nadie puede quitar a la gestión pública su carga de responsabilidad y trascendencia, mucho más allá de la comercialización de unos bienes o servicios.

En segundo lugar, como un efecto de esa la falta de legitimación y reconocimiento social a las funciones de gobierno y sus titulares, se convierten en auténticos “punching bag” de los medios de comunicación y los ciudadanos, devaluando hasta niveles muy preocupantes la figura del gestor público, del burócrata político.

Ello unido, entre otros factores, a un régimen jurídico muy limitativo asentado en la desconfianza generada por los ya anticipados flagrantes y escandalosos casos de corrupción pública, además de unas contraprestaciones materiales fuertemente cuestionadas y en franca disminución, que están provocando una descapitalización de talento en el ámbito público al descender el nivel educativo y profesional de quienes integran el colectivo de ciudadanos que opta a dirigir las instituciones públicas en cada alternancia política. Y no es que pretendamos justificar gobiernos oligarcas o de élites, pero es obvio que para un profesional de asentado y reconocido prestigio, tal vez no le resulte especialmente atractivo el marco descrito ya que el desempeño de funciones públicas, siendo en todo caso, encomiable tampoco es una vocación religiosa y mucho menos una inmolación personal. No obstante, por rematar esta línea argumental, debemos decir que no es este un problema concreto en la decisión personal de un ciudadano concreto con más o menos capacidades, académica y profesionalmente acreditadas. Es un problema social, de la comunidad, que tiene lo que elige (obviamente) y lo que ofrece.

En tercer lugar, si estamos reflexionando sobre prestación de servicios y atención a los ciudadanos cuya opinión es, obviamente fundamental, debemos considerar que en algunas ocasiones puede apreciarse que no existe una correcta relación entre calidad objetiva y calidad percibida. Esto es, podemos estar ante decisiones de gestión que tienen como resultado una prestación objetivamente correcta y que, sin embargo, por diferentes razones, no es percibida como tal por los ciudadanos usuarios o perceptores.

En cuarto lugar, sin desconocer la existencia de otros elementos, entendemos que la falta de legitimación ante los ciudadanos y la referida ausencia de talento, han generado un nuevo modelo de actividad política que podríamos denominar “política subasta” caracterizada por hacer propuestas o tomar decisiones que, siendo “políticamente” muy correctas en ese nuevo modelo, pueden resultar, o de hecho resultan, absolutamente insensatas desde el punto de vista de una atención real y prospectiva al interés general.

En quinto y último lugar, enfocando ya el frente argumental que nos interesa destacar, debemos afirmar que siendo adopción de decisiones públicas una de las manifestaciones más evidentes del desempeño de la función de gobierno, podemos decir que gobernar es tomar decisiones y para ello hay que dirigir la Administración.

Difícilmente podrán tomarse buenas decisiones si se desconoce la organización y funcionamiento de la Administración Pública.

Volviendo a recordar la justificación empleada líneas atrás sobre élites u oligarquías, tampoco se pretende establecer una estructura administrativa cuya cúspide esté gobernada por una tecnocracia profesional que podría mermar el normal acceso democrático a los órganos superiores de la Administración. Simplemente se trata de evidenciar que, al menos, debe existir un cierto conocimiento o, cuando menos, interés por conocer el régimen de organización y funcionamiento de la Administración como instrumento para materializar las decisiones que puedan adoptarse. Y, eso sí, en todo caso, tener al menos una idea clara: el sometimiento a dicho régimen como muestra del cumplimiento de la obligación general de respeto a la legalidad que, además, como veremos más adelante, se configura como el elemento técnico-jurídico de toda decisión pública7.

Hechas estas consideraciones, se observa que la adopción de decisiones públicas que por sí, ya es complicado, tampoco ofrece un entorno sencillo. Por ello y ante la necesidad de adoptar buenas decisiones que generen resultados positivos para los ciudadanos y ello redunde en la tantas veces repetida fortaleza institucional, se impone analizar los principales aspectos que el proceso de adopción de decisiones debería integrar para tratar de acercarnos, lo más posible, a ese objetivo de legitimación a través del rendimiento. Se trata de perfilar modelos creíbles de gobierno a través de decisiones acertadas con innegable y reconocible sentido de servicio a los ciudadanos. Y recuperando para nuestra línea argumental el pensamiento de CAMBÓ a principios del siglo pasado, señalaba con notable acierto que en política, la eficacia inmediata es cosa esencial. Una política indefectiblemente ineficaz, ya no es una política: es un absurdo8.

Aspectos, sobre los que seguidamente reflexionaremos, que pueden ser objetados por su extrema obviedad considerando superfluo reflexionar sobre ellos. Tal vez sea cierto en determinados ámbitos subjetivos principalmente académicos, pero la realidad nos muestra de manera implacable a través, por ejemplo, de la pérdida de enormes recursos públicos sin ningún tipo de rendimiento, la constatación de cuestionables actuaciones o la existencia de una generalizada insatisfacción social, que lo obvio, lo evidente, parece que se ha olvidado9.

Merece la pena, por tanto, exponer o recordar algunas consideraciones que pueden ayudar a que las decisiones públicas estén a cubierto de influencias ajenas y perjudiciales al interés general. Auténticos contrapesos que hacen mantener el centro de gravedad de toda decisión pública en su única y obligada ubicación: la atención y respuesta a los ciudadanos.

2.- Aproximación una sistemática en la formación de decisiones públicas.

Sin intención de exhaustividad, podemos identificar una serie de aspectos que el gestor público debería considerar en el momento de proceder a tomar una decisión incluso en el momento en el que aún no ha alcanzado la condición de órgano superior de la Administración y se trata de meras propuestas que integran un programa político que habrá de ser sometido a la valoración electoral de los ciudadanos. Y es que, la responsabilidad del gestor público no comienza sólo cuando adquiere la condición de tal, se inicia en el momento de su aspiración como participante en el sistema político al trasladar ideas y líneas de actuación que, de ser preferidas mayoritariamente por los ciudadanos, deberán ser, en principio, implementadas de manera real, en lógica correspondencia al convencimiento que los ciudadanos depositaron en ellas a través de su voto.

2.1- Sentido de Estado

Puede resultar sabido o manifiesto pero no lo es tanto. El sentido de estado o el patriotismo ha ido poco a poco cediendo terrenos a otra serie de intereses que poco o nada tienen que ver con el bien común y esa idea de cierta generosidad o entrega democrática que hizo prosperar a todas las naciones especialmente en el ámbito político. Habitualmente se suele decir que los intereses políticos o de partido se supraordenan a los nacionales, lo cual debe ser combinado con intereses aún más espurios como son los comerciales o económicos estrictamente particulares, simiente de corrupción y malas prácticas.

El resultado es que si las decisiones públicas no se adoptan con la altura institucional de quien observa una nación en su conjunto, se tiene un importante problema de partida al no reconocerse el sentido trascendente de nación, de patria común que ha de inspirar toda decisión pública. Afirmación que en el ámbito de la Unión Europea debe quedar matizada en el sentido de entender la existencia de unos intereses o valores supranacionales propios de la Unión.

Y es verdad que el ordenamiento articula un sistema jurídico que trata de orientar las decisiones hacia ese bien común que representa la patria. Bien lo sabían los constituyentes y el propio legislador ordinario al establecer, entre otros mecanismos, los principios de cooperación y cooperación, la distribución de competencias y su leal ejercicio, el principio de solidaridad interterritorial etc. Pero estas reglas, además de someterse a una fuerte relativización fruto de la evolución del propio modelo político10 han caído en un notable desuso desde un punto de vista estrictamente jurídico como si fueran meras declaraciones de buenas intenciones o desiderátums sin fuerza jurídica vinculante.

En definitiva, sin entrar en mayores reflexiones, la consideración del concepto de nación o de patria debe estar presente en cualquier decisión pública, otorgando a la misma un sentido elevado y generalista habida cuenta de la complejidad e interdependencia de todas las tareas y funciones vinculadas a la gestión pública11.

2.2.- Visión a largo plazo

Las decisiones públicas deben disponer de un elemento de prospectiva que, sin poder considerar todas las contingencias o eventualidades que pueden surgir a largo plazo, sí han de considerarse aquellas que pueden resultar identificables en un normal proceso de estrategia y planificación.

Sin entrar en elementales consideraciones sobre la planificación como elemento medular de una decisión pública y que, en gran medida, viene determinada por la necesaria formalización de la decisión pública a través de un procedimiento administrativo que, entre otras exigencias, puede llegar a solicitar de manera preceptiva esa previsión a medio/largo plazo, centramos nuestra atención en tres aspectos concretos que, por un lado, pueden contribuir a minimizar riesgos jurídicos y económicos que, materializados, provocan problemas en cascada; y, por otro, asegurar en todo lo posible un impacto positivo en los ciudadanos.

- Principio de continuidad de políticas públicas

Las decisiones públicas, en general, pero al menos podíamos convenir las de mayor trascendencia para los ciudadanos no pueden estar sujetas al juego de la alternancia política. Desde nuestro punto de vista, el hecho de la falta de sujeción a las políticas elaboradas por anteriores gobiernos tiene un efecto devastador en el desarrollo socio económico de una nación. Y, obviamente, nos referimos a las grandes políticas, conformadoras de un modelo social, económico y administrativo, cuya implementación y obtención de resultados no puede apreciarse en el corto plazo de un periodo de gobierno.

Podíamos hacer notar sobresalientes ejemplos de decisiones ayunas de toda inclinación hacia la continuidad de políticas anteriores. Increíblemente las políticas de servicios esenciales son las más afectadas: educación, sanidad, Defensa Nacional pero un buen ejemplo de lo expuesto lo podemos encontrar en los más que conocidos planteamientos sobre reforma y modernización de la Administración, apunte obligatorio en cualquier programa político de cualquier tipo de elecciones.

Parece que todavía nadie se ha dado cuenta que la reforma de una Administración no es tarea de un gobierno en un periodo de mandato. Se requieren inversiones, esfuerzos, formación y cambios de mentalidad que van mucho más allá de un simple periodo de mandato. Incluso me atrevería a decir, a la vista de las innumerables propuestas y programas de todo tipo que, salvando áreas puntuales, han fracasado en su mayoría, que se trata de una cuestión generacional. Y no se resta valor ni importancia a muchas y muy buenas propuestas que se han podido conocer en los últimos países, pero infelizmente han caído en esa mala práctica que es la falta de sujeción al principio de continuidad de políticas públicas.

Resulta muy lamentable que la actividad ordinaria en muchas Administraciones Públicas pase por una especie de representación actualizada del mito de Penélope, tejiendo y destejiendo lo que cada gobierno de turno decide hacer, incluso siendo de un mismo signo político. Baste pensar en la propia organización y denominación de los departamentos ministeriales donde la imaginación y el deseo de marcar diferencias hacen que se generen una serie de costes que no son tanto los derivados de cartelería y papel oficial (que también lo es) como los que se producen en la propia estructura administrativa por la necesidad de adaptar sus medios materiales y humanos a la nueva organización del Gobierno entrante que no ha visto ampliado ni reducido su ámbito competencial. Éste haz de competencias permanece, seguramente, inalterable desde hace décadas pero, sin embargo, el cambio por el cambio, la no sujeción a una estructura anterior (que seguramente responde adecuadamente a las competencias asignadas) hace que no haya ningún tipo de continuidad, perdiendo tiempo y recursos.

Desde esta perspectiva, siguiendo con la idea de la reforma administrativa, no sería insensato volver a plantear que la estructura básica de una Administración estuviera fijada por Ley y que sólo al más alto nivel parlamentario pudiera verse alterada, evitando así los costes a los que anteriormente se aludía y la posibilidad de ver cristalizar en la organización administrativa ocurrencias y desatinos de todo tipo que en nada contribuyen a lograr una deseada estabilidad en el denominado por SANTAMARÍA PASTOR12 complejo organizativo Gobierno-Administración13.

Vistos estos ejemplos de la falta de apego al que hemos denominado principio de continuidad de políticas públicas, los efectos más alarmantes por perniciosos podemos apreciarlos en decisiones de impacto directo para los ciudadanos como puede ser en materia de sanidad, educación o asistencia social; esa tríada de acción política que, en gran medida, viene a dar contenido al Estado del bienestar que la sociedad reclama y se supone es manifestación inequívoca del progreso y desarrollo de una nación.

- Principio de sostenibilidad económica de las decisiones

En toda organización, incluso en la más sencilla (podemos pensar en la doméstica) hay un principio o premisa básica por el que se enuncia la necesidad de mantener un equilibrio entre los que se ingresa y lo que se gasta. Este principio básico de cualquier economía supone un campo de continúo incumplimiento en el ámbito público generador de notables e imaginativos esfuerzos para idear mecanismos a través de los cuales las implicaciones económicas de las decisiones adoptadas no supongan un problema para su materialización, al menos, en el corto plazo y, por supuesto, sin pensar en el medio o largo plazo14.

Muy en la línea de MARTIN-RETORTILLO BAQUER15 es este un ámbito en el que muchas decisiones públicas han incurrido en una frivolidad rayana con la negligencia punible de la que trae causa una situación de debilidad económica en el sector público, concretada en un déficit escandaloso que, en España, ha empeorado los efectos de una crisis económica sin comparación, lastrado además el camino de la recuperación16.

Afirmación que nos sitúa ante dos momentos distintos en la toma de la decisión.

Un primer momento en el que habría que valorar la necesidad real del gasto y su ejecución. No resulta sencillo marcar los perfiles de lo que puede entenderse por necesidad real como factor capaz de poner en marcha la respuesta pública a través de una decisión y su formalizada ejecución. En puridad todo es o puede ser necesario, pero ahí están quienes con su legitimación democrática y su habilitación jurídica deben emplear sus potestades y presupuesto asignado para priorizar aquello que ha de resultar más acertado para el interés del conjunto de los ciudadanos desde la ideología o los valores que democráticamente han sido elegidos por la mayoría.

En este punto, aparentemente sencillo, se suscita a la vez una doble mirada que como en el caso de un binocular, queda inmediatamente percibida, integrada, en una única imagen. Por un lado, está la mirada hacia el ciudadano que ha percibido y llegado a interiorizar una carácter absoluto en la idea de necesidad. Por otro lado, está la visión de la burocracia política, en su doble condición, política y administrativa (órgano de dirección superior) que ha ido transmitiendo una idea de respuesta inmediata a todas las necesidades, las tradicionalmente conocidas, pero también algunas otras que el ciudadano ni tan siquiera las había reclamado o suscitado. Todo ello desde una posición más marcada por el interés político que por la racionalidad y la disciplina en la gestión.

Tomada la decisión del gasto y su ejecución, habría que atender a la sostenibilidad económica en sentido estricto. Esto es, cualquier ciudadano medio puede ser consciente de acompañar cualquier decisión con el correspondiente estudio o memoria que respalde, desde una perspectiva económica, el acierto de la misma pero también el estudio prospectivo del gasto. No sólo las implicaciones económicas al momento de ejecutar la decisión, si no, también, considerando los efectos y atenciones que puedan requerirse de cara a futuro. Si pensamos en la puesta en marcha de un servicio público, la construcción de una obra o infraestructura pública o la incorporación de una nueva norma al ordenamiento jurídico, en todo caso parece obligado tender a la vertiente económica de estas actuaciones bajo el referido principio de equilibrio entre ingresos y gastos o, en una versión del mismo, de sostenibilidad económica de las decisiones.

A este planteamiento nunca ha sido ajeno el legislador de Derecho Público, estableciendo previsiones expresas como por ejemplo respecto a la elaboración de leyes, artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno o al ejercicio de la potestad organizatoria, artículos 5 y 92 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Artículo 92, especialmente preciso en su párrafo primero respecto a la creación de un órgano público requiriendo estudio económico-financiero que acredite la suficiencia de la dotación económica prevista inicialmente para el comienzo de su actividad y la sostenibilidad futura del organismo, atendiendo a las fuentes futuras de financiación de los gastos y las inversiones, así como a la incidencia que tendrá sobre los presupuestos generales del Estado.

Uno de los más gráficos ejemplos de lo que expuesto podemos encontrarlo en la propia geografía de muchos países y, por supuesto España, mostrando las heridas y cicatrices de decisiones públicas materializadas en obras e infraestructuras que, si bien pudieron ser ejecutadas sin ningún problema, no han sido capaces de superar los problemas vinculados a su sostenimiento a largo plazo, tanto desde un punto de visto económico como de mantenimiento de su utilidad social. Auténticos mamotretos públicos que se convierten en muchos casos en una gravosa herencia física que requiere la atención y esfuerzo de los siguientes responsables públicos que no saben muy bien qué hacer frente a algo que supone una absorción de recursos sin ningún rendimiento ni utilidad social. Excusándonos por la licencia, hemos convertido nuestro país en una magnífica reserva de “elefantes blancos” no como símbolos de poder si no es su acepción más peyorativa.

Nuevamente, se nos muestra bien a las claras que en no pocas ocasiones las decisiones públicas se adoptan pensando en el corto plazo sin considerar que a largo plazo, generan una serie de costes económicos y problemas adicionales de justificación social que no hacen si no incrementar la ya de por sí compleja gestión pública.

En este contexto de molicie en la gestión de recursos públicos, se entiende sin dificultad que el legislador español haya incorporado dos medidas orgánicas en la nueva Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público en la que el legislador, sin duda, está bien informado de las negativas experiencias desarrolladas hasta la fecha en el ámbito de la gestión pública.

Por un lado, modificando en su Disposición final séptima la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, al objeto de regular el “Servicio Nacional de Coordinación Antifraude para la protección de los intereses financieros de la Unión Europea” cuyas funciones tienen por objeto coordinar las acciones encaminadas a proteger los intereses financieros de la Unión Europea contra el fraude y dar cumplimiento al artículo 325 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea17 y al artículo 3.4 del Reglamento (UE, Euratom) n.° 883/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)18. A saber:

- Dirigir la creación y puesta en marcha de las estrategias nacionales y promover los cambios legislativos y administrativos necesarios para proteger los intereses financieros de la Unión Europea.

- Identificar las posibles deficiencias de los sistemas nacionales para la gestión de fondos de la Unión Europea.

- Establecer los cauces de coordinación e información sobre irregularidades y sospechas de fraude entre las diferentes instituciones nacionales y la OLAF.

- Promover la formación para la prevención y lucha contra el fraude.

Se trata, sin duda, de avanzar en la ya de por sí importante lucha contra el fraude los intereses financieros de la Unión Europea, pero desde la perspectiva que centra nuestro objeto de estudio, se postula mejorar la relación coste-eficacia de las acciones financiadas por la Unión Europea, afianzando el concepto de calidad en el gasto19 del que poco ejemplo han dado muchos de los países que más han recibido de la Unión Europea, generando ante los ciudadanos la impresión que los fondos procedentes de la Unión Europea eran poco menos que susceptibles de ser despilfarrados por el propio origen de los mismos y los escasos controles reales, más allá de los expedientes de justificación burocrática del gasto20.

Por otro lado, modificando por su Disposición final novena el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, creando la “Oficina Nacional de Evaluación” con la finalidad de analizar la sostenibilidad financiera de los contratos de concesiones de obras y contratos de concesión de servicios públicos.

Informes que la propia Ley, siguiendo el régimen ordinario, resultan preceptivos pero no vinculantes aunque con la expresa obligación para la Administración o entidad destinataria que pudiera apartarse de sus recomendaciones, de motivar y publicar su decisión.

En definitiva, se trata de evaluar la rentabilidad de los proyectos al objeto de evitar casos como el resuelto en sede judicial en relación al restablecimiento del desequilibrio económico solicitado por la concesionaria de las autopistas de peaje radiales a Madrid, construidas e inauguradas con gran despliegue mediático como manifestación inequívoca de desarrollo y progreso. Proyecto que, como otros muchos, fue fruto de un periodo donde todo era posible y la idea de prudencia o crecimiento por etapas fue eclipsada por un sentimiento de imbatibilidad y consecuente valentía presupuestaria tanto a nivel público como privado. Pero, infelizmente, todas las expectativas económicas se vieron frustradas y pese a que en este supuesto se había evitado provocar en las arcas públicas un notable quebranto gracias rechazo judicial a las reivindicaciones de la empresa concesionaria21, parece que aún no se dicho la última palabra y finalmente, a la espera de actos definitivos, parece que el desacierto lo pagaremos entre todos los ciudadanos.

- Capacidad para asumir costes políticos

No cabe duda que el sentido de estado o los principios de continuidad de políticas públicas y sostenibilidad económica de las decisiones tienen mucho que ver con la responsabilidad del gestor público para decidir en cada momento aquello que resulta más atinado para el interés general. Pero esta frase tan elemental, tiene adherida una elevada carga de dificultad a la hora de ser interiorizada e implementada por los gestores públicos, órganos superiores de la Administración, si atendiendo al modelo político actual al que ya nos hemos referido, no siempre lo que resulta políticamente correcto o de mayor rédito electoral, es lo que más conviene al interés general.

Seguramente, siguiendo con el ejemplo español, si durante el periodo de hiperdesarrollo económico vinculado al crecimiento del sector inmobiliario las Administraciones en general hubieran utilizado la extraordinaria aportación de ingresos fiscales en sanear sus cuentas y tener una actitud más prudente respecto al gasto, una vez generada la crisis económica se podría haber tenido un mayor músculo financiero para minimizar los efectos de aquella. Se da la paradoja que en el referido periodo de gran bonanza económica, las Administraciones no sólo no aprovecharon para sanear sus cuentas si no que buena parte del déficit público que ha lastrado y lastra la economía española, procede del gasto de aquellos años22.

Es fácil ser buen gestor del pasado y es complicado demostrar que hubiera pasado si las cosas se hubieran hecho de otra manera o de la forma que ahora indicamos, pero lo que está claro es que la adopción de decisiones responsables, con la seriedad de quien conoce la trascendencia y efectos a largo plazo de sus actos, es más difícil que proceder con más ligereza y la alegría de no pensar demasiado en ese futuro lejano que, hoy por hoy, parece que no nos afecta. Este esquema de pensamiento que en cualquier ámbito sería muy reprochable o directamente calificado como irresponsable, trasladado al ámbito público que viene, además, modulado por un deseo de rédito electoral que llega a anteponer el triunfo en unas lecciones a cualquier otra consideración, tiene un resultado devastador para el ciudadano. Y es que, la adopción de decisiones públicas sensatas y rigurosas que puedan suponer un coste político en términos electorales no parece ser ni hábito del gestor o futuro gestor público, ni elemento especialmente bien valorado por los ciudadanos que, eso sí, luego padecen los efectos de su propia elección.

La clave puede estar en la existencia de una cultura cívica que establezca un orden de prelación en lo que deben ser las actuaciones públicas, tutorizando socialmente a un gestor público que procede de esa comunidad de ciudadanos que tiene las ideas muy claras respecto a la identificación de lo que es importante en la gestión de los asuntos públicos y lo que no lo es tanto. De esta manera, se sabe igualmente, valorar a esos gestores que, reiteramos, han sido educados, formados y elegidos por esa sociedad cívicamente madura y con criterio. En este sentido, siendo muy necesaria la transparencia, ésta no sustituye esa madurez cívica. Si al final la transparencia sólo sirve para enunciar datos de manera pública quedándonos en aquello que puede resultar más anecdótico, ese conocimiento de la gestión pública no aportará todo el valor que requiere el papel del ciudadano en su responsabilidad directa con las personas que gestionan los asuntos públicos y cómo lo hacen23.

2.3.- Organización con capacidad administrativa

La presencia de medios y talento no es garantía de éxito en la adopción de decisiones por cuanto, como hemos dicho, hay variables y contingencias difíciles de prever. Y si esto es así con carácter general, mucho más en el ámbito público habida cuenta de la complejidad y elevada sensibilidad social de muchos de los servicios y prestaciones a realizar.

No obstante lo expuesto, lo que tampoco puede desconocerse es la necesidad de toda organización de disponer los medios materiales y humanos adecuados para alcanzar sus fines. Afirmación que en el ámbito público alcanza una especial significación si atendemos a la vieja pero fundamental regla de que la Administración no puede excusarse en la ausencia de medios o la falta de conocimiento en el ejercicio de las competencias que le son propias (cumplimiento de sus obligaciones).

Por lo tanto, la Administración Pública como organización debe disponer de la capacidad necesaria para afrontar las obligaciones que el ordenamiento le atribuye y, paralelamente, los retos que las correspondientes políticas públicas pueden establecer. Todo lo cual exige, adoptar decisiones de organización y funcionamiento de elevada trascendencia, y una importante movilización de recursos o, dicho de otra manera más clara, de inversión en la Administración Pública tanto en medios como en personal y su formación24.

Así por ejemplo, el nivel tecnológico y de mantenimiento que solicita en materia de Administración electrónica la reciente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas25, exigirá una importante capacidad inversora a todas las administraciones públicas y un tratamiento presupuestario de la materia muy distinto a la que se ha tenido hasta ahora caracterizada a nivel general y particularmente en la Administración local y autonómica por muy buenas intenciones pero escasa virtualidad práctica por una ausencia de medios, en ocasiones, rayana, a la dejación26.

Ejemplo y reflexión en materia de Administración electrónica que podríamos también proyectar a otros ámbitos de cualquier Administración activa en la que los medios, la utilización de la mejor tecnología disponible, etc llegan a marcar el nivel de calidad en la prestación de un servicio, trasladándonos además al debate o reflexión sobre el correcto uso de los recursos públicos y las decisiones que redundan beneficiosamente en su optimización (puros principios de eficiencia y eficacia pública tantas veces comentados).

Pero todo lo expuesto en relación a la capacidad de la Administración Pública quedaría incompleto si no consideramos el factor humano, esto es el personal al servicio de la Administración que, en el nivel de la estructura administrativa que le corresponde y ejercicio de las competencias que tiene atribuidas, toma decisiones y/o las ejecuta.

Enfoque sobre el personal al servicio de la Administración que nos sitúa en un doble plano. Por un lado el personal al frente de los órganos superiores de la Administración caracterizado por esa naturaleza híbrida en la que se aúna su vertiente política con la Administrativa. Y, por otro, el personal profesional, el servicio civil (en términos británicos) de una nación del que auténticamente depende toda Administración.

Poco que decir respecto a los primeros, son los ciudadanos los que los eligen otorgándoles además la capacidad para elegir a otros por motivos de confianza o proximidad política. Se supone que la madurez cívica de los ciudadanos supone un tamiz para que sean los mejores los que alcancen los niveles de la estructura administrativa donde se adoptan las decisiones27.

En lo tocante a los segundos, simplemente plantear que las decisiones públicas dependen de ellos y no es posible actuar de manera exitosa sin su concurso. Ninguna organización que se precie, salvo parece ser la Administración Pública, querría tener empleados desmotivados, mal remunerados, poco valorados y sometidos a un notable bullying social e inclusive institucional28. Es este un error que no acaba de ser corregido no ya en el sentido apuntado de depender de ellos y contar con ellos (es inevitable y obligado) por lo que merecen todo el respeto que el cumplimiento de la legalidad establece, si no en la adopción de decisiones que impulsen la dignificación y cualificación profesional del personal al servicio de la Administración generando motivación, reconocimiento y mayor autoestima. Habría que pensar, más allá de posiciones estáticas y muy coyunturales cuánto se decide invertir en el servicio civil de una Administración como efectiva vertedera que llegue a subsolar las tradicionales y rígidas deficiencias de una Administración, posibilitando la tantas veces planteada, como hemos dicho, reforma y mejora de la Administración. Y ello con decisiones que, de una vez, aborden de manera seria y rigurosa (como han de ser todas las decisiones públicas) aspectos tan elementales como la selección de personal, la estabilidad, retribuciones, carrera profesional y formación. En el bien entendido que toda mejora en el personal al servicio de la Administración dotará a ésta una mejor capacidad para afrontar sus obligaciones y retos políticos bajo la dirección del gobierno que se trate.

Ya lo decía AZAÑA en un discurso pronunciado en el Coliseo Pardiñas en febrero de, 1934, la burocracia española tiene necesidad de dos o tres cosas. La primera de ellas es atinar en la selección del personal, exigiendo verdadera competencia La segunda es personalizar la responsabilidad de la función hay que hacer saber al funcionario que él es un profesional al servicio del Estado29

No es por tanto baladí la cuestión relativa a la capacidad de la Administración a través de sus medios, organización, funcionamiento y personal a su servicio. Cuestión que, a la vista de la realidad, no siempre ha sido planteada y considerados los problemas que generan sus debilidades y deficiencias para el conjuntos de prestaciones y servicios a proveer.

2.4.- Técnica en la gestión

Indica IVANEGA que en el modelo burocrático la administración significa dominación mediante el conocimiento: este dato la hace racional. Por un lado, consiste en un conocimiento técnico que por sí mismo alcanza para asegurarle una posición de extraordinario poder; por el otro, las organizaciones burocráticas o los depositarios del poder que usan el mismo, suelen aumentar su influjo aún más a través del conocimiento que surge de la experiencia en el servicio30. Visión que desde una visión ideal del sistema resulta muy lógica pero también muy benevolente a la vista de la realidad y la opinión de no pocos ciudadanos, sobre todo cuando atribuye a la generalidad de los políticos conocimientos suficientes para tomar decisiones con fuerza y voluntad de realización31. Como señala muy atinado MARTIN-RETORTILLO, la importante legitimidad de las urnas habilita para gobernar y mandar, pero no produce el efecto taumatúrgico de atribuir saberes especializados a quien no los tiene, advirtiendo sobre los casos en que el político, como gestor, se apropia de genuinas funciones profesionales, desplazando a los que saben32.

En todo caso, lo que nos muestra la ilustre administrativista argentina, es que para tomar decisiones hace falta conocimiento, tener la técnica necesaria que haga conducir los procesos de adopción de medidas públicas hacia el éxito que no es otro que la mejor atención al interés general, respondiendo de manera adecuada a las necesidades y expectativas de los ciudadanos tal y como tantas veces hemos podido repetir.

No es posible hacer referencia a todo el conocimiento y pericia técnica que se puede advertir en las múltiples decisiones o acciones públicas que el espectro competencial de las distintas Administraciones Públicas es capaz de desarrollar. Pero sí podemos realizar una reducción hacia la esencia fundamental de la técnica que, a nuestro juicio, debe fundamentar cualquier proceder público: el cumplimiento del principio de legalidad, que por sí mismo ya integra elementos suficientes para tratar de asegurar, tanto la obligada corrección jurídica como el cierto en términos de atención al interés general. Para UREÑA SALCEDO, los intereses generales que justifican la existencia del poder público y a los que debe servir objetivamente la Administración de nuestros días, sea como fuere, deben concretarse, en primer lugar, en las normas jurídicas33.Normas cuyo cumplimiento es obligación pero es también determinante de una cualidad técnica a la hora de tomar las decisiones y ejecutarlas.

Volviendo a tomar como ejemplo las decisiones vinculadas a la construcción de grandes obras públicas que han tenido un resultado muy alejado del fin pretendido, incuso absurdo, observamos que, sin entrar en la valoración de la idea que se ejecutó en términos de oportunidad o idoneidad para el interés general, el problema que han tenido ha sido el no atender a postulados básicos de las reglas jurídico-administrativas que le obligaban. Esto es, el gestor público o carecía de la pericia jurídico-técnica o simplemente la obvió, de tal forma que los mecanismos que el Derecho Administrativo establecía para salvaguardar el interés general, o no se cumplieron o se cumplieron mal.

Son muchos los supuestos que se podrían citar que, además de ser abordados doctrinalmente34, han dado también lugar a un tratamiento temático específico por parte de los medios de comunicación tanto en reportajes escritos como audiovisuales en los que el denominador común es la falta de acierto o tramitación de una decisión pública con el consiguiente quebranto a la hacienda pública por directa pérdida de recursos, malogrados al no alcanzar ningún tipo de utilidad o finalidad pública o, incluso, por la necesidad de disponer de fondos adicionales para hacer frente a la reposición de los efectos y responsabilidades generadas.

Entre ellos, podemos citar a título meramente ejemplificativo dos supuestos que ya han recibido una respuesta judicial definitiva, incluso a nivel constitucional, evidenciando las carencias apuntadas en la adopción de la medida pública y su implementación.

En primer lugar el complejo de ocio y aventura “Meseta Ski” construido por iniciativa pública sin considerar las previsiones de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, en concreto su artículo 50.1, que obliga a las Comunidades Autónomas a garantizar las condiciones para la restauración de los terrenos forestales incendiados, quedando prohibido el cambio de uso forestal al menos durante 30 años y el desarrollo de cualquier actividad incompatible con la regeneración de la cubierta vegetal, durante el periodo que determine la legislación autonómica. Como parte del proyecto de construcción de una pista de ski seco se desarrolló sobre una zona afectada por un incendio ocurrido años atrás, la justicia ordinaria (Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº2 de Valladolid, de 22 de febrero de 2008 y Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 28 de mayo de 2009, LA LEY 90802/2009) anuló el acuerdo por el que se resolvía conceder la autorización de uso excepcional en suelo rústico para la construcción de la citada pista de esquí seco por desconocimiento del precitado artículo 50 de la Ley de Montes habida cuenta que el proyecto para la construcción de un centro de deporte y ocio supone una actividad incompatible con la regeneración de la cubierta vegetal.

En un intento de tatar de eludir el cumplimiento de las sentencias citadas, el legislador autonómico elaboró ad hoc la Ley de las Cortes de Castilla y León 6/2010, de 28 de mayo, de declaración del proyecto regional del “Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski”, declarada inconstitucionalidad y, por tanto, nula, por la STC 162/2014 de 7 de octubre (LA LEY 145187/2014).

En segundo lugar, el proyecto consistente en la reclasificación y ordenación de terrenos situados en el Embalse de Valdecañas (Cáceres), con destino a la construcción de un complejo turístico (residencial y deportivo) en cuya redacción y posterior aprobación, se cometieron varios vicios de legalidad entre los que extraemos la omisión de motivar de manera procedente la decisión adoptada que no era otra que posibilitar el cambio de uso de unos terrenos de escaso valor ambiental (perfectamente acreditado) pero formalmente declarados zona de especial protección de aves en una región con elocuentes debilidades socioeconómicas. En este sentido resulta de especial interés, desde el punto de vista de mostrar el fundamental valor de la técnica en la adopción de decisiones públicas, la declaración del Tribunal juzgador en la que, de manera muy didáctica, traslada a la Administración actuante lo incorrecto de su proceder:

En efecto, constituye una exigencia básica en la aprobación de los instrumentos de ordenación la motivación de las decisiones que se adopten por el planificador. Así lo ha venido exigiendo reiteradamente la Jurisprudencia -que exime de cita concreta- porque en esa motivación está empeñado el ejercicio de la discrecionalidad de que se dota a la Administración para optar entre las decisiones posibles, optando por aquellas más acordes a la finalidad de la planificación, finalidad que está en la base de todo actuar administrativo porque, en otro caso, se incurriría en desviación de poder, que vicia el acto de anulabilidad, como se dispone en el artículo 63 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992); en suma, se trata de evitar que la discrecionalidad se convierta en arbitrariedad. Y esa motivación ha de estar amparada por la fuerza de los hechos, en cuanto son estos los que justifican acoger una de las opciones que al planificador se le presentan. Pero esa motivación exige, lógicamente, que se refleje en la documentación el Plan, de tal forma que en ella se deje constancia detallada del devenir en la decisión adoptada, adquiriendo esa motivación una exigencia formal de indudable trascendencia

...en el caso de autos la única motivación existente es la que se contiene en la resolución del Consejo de Gobierno de enero de 2006 a que antes se hizo referencia, en que se razona que "la justificación del interés social del Proyecto está basada en la revitalización turística de los municipios, partiendo de la existencia de un embalse, y en potenciar con ello otros atractivos turísticos, sociales y culturales de la zona: creación de actividad económica en una zona latamente deprimida, mantenimiento de la población rural, nuevas infraestructuras públicas y mejoras ambientales." Como se desprende del propio tenor, lo que en realidad se viene a declarar es el interés social del Proyecto, no se motiva en modo alguno la decisión de que sean los terrenos de autos los más idóneos para esa finalidad. A juicio de la Sala resulta imposible admitir que exista, en el caso de autos, la más mínima motivación para decidir la transformación de tan importante superficie de suelo de especial protección e incluso para la misma declaración de necesidad de la justificación del proyecto. En efecto, admitamos que la justificación está en la genérica formula que se emplea en la resolución de que se trata de "revitalizar" una "comarca deprimida" aprovechando la existencia del "embalse" mediante la creación de una "actividad económica" con "atractivos turísticos, sociales y culturales", además de posibilitar el "mantenimiento de la población rural" y la creación de "infraestructuras públicas y mejoras ambientales". Sin embargo, se echa de menos en las actuaciones un estudio completo y exhaustivo, acorde a la importante decisión que debía adoptarse, sobre las condiciones sociales y económicas de la comarca que se dice pretender revitalizar, respecto de lo que nada consta; la incidencia que esa decisión comporta en el ámbito regional, porque no se olvide que se trata de la declaración, también, de un interés de ese ámbito, que permitiera concluir las razones que aconsejan que unas instalaciones de esa relevancia y, al parecer, trascendencia económica, debiera ejecutarse en esa comarca y no en otra de la Comunidad Autónoma; una justificación de las razones que aconsejan precisamente ejecutar el Proyecto en esos terrenos y no en otros de los existentes en el ámbito territorial al que se dice querer beneficiar, máxime cuando, como después veremos, se escogen unos terrenos de una protección medioambiental extrema, sin conocerse si era admisible la ubicación del mismo en terrenos con menor protección o incluso sin protección alguna que existiera en la comarca que se dice querer beneficiar. Nada de ello consta en autos y nada de ello se ha justificado, lo que lleva a concluir que existe la más absoluta falta de motivación de la justificación del interés regional, de la utilidad pública y, lo que es más decisivo a los efectos de la naturaleza del Proyecto aprobado, sobre la oportunidad de efectuar la reclasificación de unos terrenos de especial protección a urbanizable -sobre la falta de motivación de la protección medioambiental deberemos volver-, vulnerándose con ello una exigencia fundamental del planificador que aboca a la declaración de nulidad del Decreto que aprueba el Proyecto (Fundamento Jurídico Decimoséptimo de la STSJ de Extremadura de 9 de marzo de 2011).

Como acabamos de apuntar, el Tribunal Superior de Justicia declaró nulo el decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura por el que se aprobó el proyecto de interés regional indicado por la referida Sentencia de 9 de marzo de 2011 (LA LEY 39059/2011), mediando el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad contra las medidas legislativas adoptadas ad hoc, a través de diversas modificaciones a la de la Ley de la Asamblea de Extremadura 8/1998, de 26 de junio. de Conservación de la Naturaleza y de Espacios Naturales de Extremadura. Sentencia ratificada por el Tribunal Supremo en sendos fallos de 29 de enero de 2014 (LA LEY 1431/2014 y 1432/2014).

Como se muestra bien a las claras, son supuestos ante los que el ciudadano observa con sorpresa e indignación, ante tan importantes pérdidas de recursos públicos, simplemente, por no hacer bien las cosas o, siendo más rigurosos, por no atender a las reglas que el bloque jurídico-administrativo predetermina y han de ser verificadas en el momento de adoptar una decisión como criterios técnicos suficientes para asegurar con cierta previsibilidad el acierto en la actuación pública.

2.5.- Fiscalización y control

La fiscalización de la actividad administrativa es condición de su funcionamiento. Así se expresaba GAUDEMET mediados del siglo pasado, rematando su afirmación al señalar con notable acierto que, instituido ante todo en interés del público, el control tiende a asegurar la eficacia del servicio, a evitar el despilfarro y a impedir los abusos de autoridad frente a los administrados 35. Sirvan estas palabras para sintetizar con sencillez y claridad una extensa doctrina sobre la fiscalización y el control en la Administración Pública que, infelizmente, no ha llegado a capilarizarse de manera adecuada en sus estructuras36.

La conciencia de evaluación y control debe estar siempre presente en la conciencia de quien toma una decisión pública. En otras palabras, la conciencia de la responsabilidad por la gestión a la que nos hemos referido en no pocas ocasiones37 debe ser un elemento primicial en la adopción y ejecución de cualquier iniciativa pública., exigida en una situación ideal por la coherencia moral del gestor o, en su defecto, por un marco jurídico riguroso y sin fisuras que, debemos ser muy conscientes, nunca alcanzará los beneficiosos efectos de la virtud y la ética en la gestión pública. Parafraseando a CAMBÓ, la asimilación por coacción es como aquellos remedios que se emplean cuando ya se llega a una situación de impotencia para curar el mal38.

Conciencia de responsabilidad que se anuda por tanto al sistema de control propio del bloque normativo jurídico administrativo como fundamental instrumento que garantiza y, en su caso, defiende el propio sistema asegurando el acierto y legalidad de las decisiones públicas39.

No se puede entender ni, por supuesto, asumir, que decisiones públicas erróneas o fruto del puro capricho político, arbitrarias en términos jurídico-administrativos, queden impunes a cualquier exigencia de responsabilidad o que no haya habido control alguno respecto a ellas.

Todo ello sin entrar en conductas delictivas ya ubicadas en el campo de la corrupción pública. Nos parece un acierto que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, haya regulado con mayor precisión el procedimiento de exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas40 o que haya establecido órganos adicionales de control como los ya citados “Servicio Nacional de Coordinación Antifraude para la protección de los intereses financieros de la Unión Europea” y “Oficina Nacional de Evaluación”.

Actuar sin conciencia de responsabilidad, esto es, sin control y evaluación de la actividad desarrollada, conlleva las debilidades, peligros y daños que infelizmente estamos padeciendo.

2.6.- Participación ciudadana

Sin perjuicio de la significación que la participación ciudadana tiene en nuestros sistemas como fundamento democrático41, en un plano más cercano, podemos decir que si la política, a través de las decisiones de gobierno que se adoptan y su ejecución por la Administración Pública, tiene como finalidad el servicio a los ciudadanos, no debe plantear duda alguna la participación de éstos en la toma de esas medidas que siempre le van a afectar. Expresión actualizada de la vieja máxima quod omnes tangit debet ab omnibus approbari (lo que a todos atañe todos deben aprobarlo)42.

Tradicionalmente se ha reconocido muy poco e incluso parece que nunca ha existido, el generalizado reconocimiento que siempre ha tenido en el ámbito de la Administración y su régimen de funcionamiento la integración de los ciudadanos en la adopción de decisiones, tanto en su mera posición de simple administrado como cualificado en su condición de interesado.

No vamos a entrar en las razones del relativamente poco uso de las técnicas tradicionales jurídico-administrativas de participación y que muchas reivindicaciones parten de un gran desconocimiento de las mismas, pero puede convenirse que, en la actualidad, la gestión pública suscita mayor interés y se reclaman, al menos, espacios más nítidos de participación. En otras palabras, plantear formas de gobierno más cooperativo, posibilitando, de una manera real y efectiva, que instituciones públicas, privadas y los distintos actores sociales formulen y desarrollen actuaciones públicas en el marco de las correspondientes políticas, de tal forma que sea posible configurar un nuevo sistema de gobernanza en el que, formalizando una mayor participación, la legitimidad democrática de las decisiones no se cuestione de manera tan frecuente como en la actualidad43.

Tal vez la solución esté en reactivar a través de una mejor definición y mayor conocimiento las técnicas tradicionales, pero incluso en este caso hace falta, como decimos ampliar el campo de la participación y con ello modular el proceso de adopción de decisiones. Pero es sí, sin olvidar que participar, siendo un derecho es también una responsabilidad que compromete a quien lo hace activamente frente a quien va a ser receptor de sus efectos.

Consideraciones que nos conducen a una idea muy sencilla pero de gran calado democrático: la Administración no es de algunos solamente, es de todos y ello ha de resultar tangible a través del sistema de participación que igualmente debe estar adecuada y proporcionalmente integrado en el proceso de toma de decisiones.

3.- A modo de conclusión

El prestigio y la credibilidad se ganan con hechos, no con improvisaciones de generalizado mal resultado, tampoco con fútiles palabras ni con normas incumplidas. Debemos recuperar la legitimidad perdida a través de decisiones acertadas que redunden beneficiosamente en una mayor eficacia y eficiencia de las actuaciones públicas frente a los ciudadanos. Y es que, estamos ayunos de hechos que dignifiquen la gestión pública soportando además la pesada carga de decisiones poco atinadas.

Aceptadas las bases expuestas en relación al proceso de toma de decisiones podríamos estar un poco más cerca de restablecer lo que debe ser normal en la gestión pública, haciendo real lo que hasta ahora, con decisiones y comportamientos desacertados y en algunos casos bastante deplorables, se ha convertido en una apariencia o simple formalidad: que el Gobierno y la Administración tienen como único objetivo la atención preferente al interés general a través del servicio efectivo a los ciudadanos.

No obstante, en todos los aspectos abordados, pese a que pueden ser protocolizados como de hecho puede evidenciarse en la misma institución del procedimiento administrativo o las reglas de organización y funcionamiento de una Administración, siempre debemos contar con esa variable que es la orientación del gestor hacia el bien común o, infelizmente, hacia otros fines espurios o desviados de la atención al bien común44.

La práctica totalidad de las decisiones públicas, como decisiones humanas que son, dependen de la conciencia y libre elección del órgano gestor por eso es necesario el apoyo o encauzamiento a través de parámetros como los expuestos sin que los mismos puedan asegurarnos al cien por cien el acierto pleno, pero sí, al menos, la mayor interdicción de la arbitrariedad y el capricho. Recuperando las palabras que GASCÓN FERNÁNDEZ escribió hace ya más de seis décadas, la Administración es la acción de todos los días, acción cotidiana, incesante, omnipresente, al mismo tiempo que subordinada y secundaria. Subordinada a la legislación—principio de seguridad jurídica y de Estado de Derecho—y secundaria al Gobierno, aunque ya sabemos que en las altas cimas se confunden y unimisman Administración y Gobierno. Pero por mucho que la Administración sea secundaria y subordinada, no deja de existir en toda tarea administrativa aquel punto de labor de creación que permite que no quede vacía de sustancia la metáfora de que todo funcionario, toda persona que administra, es en alguna forma escultor de la realidad social45.

NOTAS:

1 GARCÍA DE ENTERRÍA, E.: “La Administración Pública y la Ley”. Revista Española de Derecho Administrativo. Nº 108. Octubre-Diciembre, 2000. Pág. 565.

2 NEVADO-BATALLA MORENO, P.T.: “Contratación pública y desarrollo: pérdida de oportunidades y absorción de recursos sin rendimiento”. En la obra “Corrupción y desarrollo”. Editorial Tirant lo Blanc. Valencia, 2017.

3 IVANEGA, M.M.: “La Administración Pública del Siglo XXI: entre la utopía y la realidad”. LA LEY (Buenos Aires. República Argentina). Nº43. 2 de marzo, 2001. Pág. 3.

4 Libro Blanco sobre el futuro de Europa. Reflexiones y escenarios para la Europa de los Veintisiete en 2025. Comisión Europea COM(2017)2025 1 de marzo de 2017. Consultado el 2 de marzo, 2017 en la página: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-385_es.htm

5 PONT VIDAL, J.: “Modelos innovadores de administración y gestión pública: Hacia la emergencia de nuevos paradigmas”. Gestión y Análisis de Políticas Públicas, nueva Época. Nº 16, julio-diciembre 2016.

6 Un buen ejemplo de ello puede ser, entre otros, el documento del Instituto de la Empresa Familiar, “Gestión eficiente del gasto público”. Documento nº164, 2012. Documento que si tuviera que elaborarse en el día de hoy, cinco años después, a buen seguro remarcaría algunas de sus consideraciones.

7 Vid. DESCALZO GONZÁLEZ, A.: “El buen gobierno de los altos cargos”. Revista General de Derecho Administrativo. Iustel. Enero, 2017.

8 CAMBO, F.: “Por la concordia”. Compañía Iberoamericana de Publicaciones S.A.. Segunda edición. Madrid, 1927. Pág. 109.

9 Vid. NEVADO-BATALLA MORENO, P.T.: “Contratación pública y desarrollo: pérdida de oportunidades y absorción de recursos sin rendimiento”. En la obra “Corrupción y desarrollo”. Editorial Tirant lo Blanc. Op. Cit.

10 Dicho modelo queda muy bien identificado por RONALD DWORKIN al afirmar que estamos ante una cultura política deplorable, mal equipada y preparada para el reto de conseguir la justicia social y afrontar la amenaza emergente del terrorismo. Es necesario recuperar el buen sentido y construir una moral política y personal que, con sus principios comunes a todos, reemplace el desprecio y el desdén por el respeto recíproco y el debate útil.

DWORKIN, R.: “La democracia posible. Principios para un nuevo debate político”. Edit. Paidós. Barcelona, 2008.

11 En esta línea se pronunciaba en 1957 la Exposición de Motivos de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado al referirse a la necesaria visión de conjunto y criterio de unidad en materia de política económica. Es evidente que eran otros tiempos, pero la idea, desde una perspectiva estrictamente administrativa, no puede ser más actual.

12 SANTAMARÍA PASTOR, J.A.: “Principios de Derecho Administrativo General” Tomo I. Edit. Iustel. Madrid, 2004. Pág. 518.

13 Reserva de Ley que, en la normativa española, se preveía en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, desapareciendo definitivamente en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado por la que se atribuye al Presidente del Gobierno mediante Real Decreto, la determinación del número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de los Ministerios y las Secretarías de Estado (artículo 8.2).

Es una pena que se haya perdido la oportunidad de volver a recuperar, mediante reserva de Ley, la estabilidad de la organización ministerial y los beneficios que ello genera en la muy reciente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público en la que el legislador ha tenido vocación de racionalizar y ordenar la organización administrativa, entre otros objetivos.

Y todo lo expuesto, quedándonos sólo a nivel de Administración General del Estado, ya que sin entramos en la organización de la estructura administrativa de las Comunidades Autónomas, la complejidad y tipismo administrativo nos desborda en todos los sentidos.

14 Sobre esta cuestión resulta de gran interés la lectura del estudio de MONGE ANTOLÍN, V.: “Evolución y análisis de la deuda pública en España. Periodo 1996-2015”. Auditoría Pública nº 68. Noviembre, 2016.

15 MARTIN-RETORTILLO BAQUER, L.: “Crisis económica y transformaciones administrativas”. Revista Española de Derecho Administrativo. Nº 153. Enero-Marzo, 2012.

16 Sólo en este marco de déficit público generalizado y desbocado, se entiende la reforma “exprés” del artículo 135 de la Constitución Española en orden a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, pasando de ser un precepto bastante liviano a contener reglas precisas de responsabilidad y contención del déficit:

1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.

Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito.

Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.

El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

5. Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:

a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.

b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.

c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.

17 Artículo 325 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

1. La Unión y los Estados miembros combatirán el fraude y toda actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Unión mediante medidas adoptadas en virtud de lo dispuesto en el presente artículo, que deberán tener un efecto disuasorio y ser capaces de ofrecer una protección eficaz en los Estados miembros y en las instituciones, órganos y organismos de la Unión.

2. Los Estados miembros adoptarán para combatir el fraude que afecte a los intereses financieros de la Unión las mismas medidas que para combatir el fraude que afecte a sus propios intereses financieros.

3. Sin perjuicio de otras disposiciones de los Tratados, los Estados miembros coordinarán sus acciones encaminadas a proteger los intereses financieros de la Unión contra el fraude. A tal fin, organizarán, junto con la Comisión, una colaboración estrecha y regular entre las autoridades competentes.

4. El Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Tribunal de Cuentas, adoptarán las medidas necesarias en los ámbitos de la prevención y lucha contra el fraude que afecte a los intereses financieros de la Unión con miras a ofrecer una protección eficaz y equivalente en los Estados miembros y en las instituciones, órganos y organismos de la Unión.

La Comisión, en cooperación con los Estados miembros, presentará anualmente al Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre las medidas adoptadas para la aplicación del presente artículo.

18 Artículo 3.4 del Reglamento (UE, EURATOM) 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de septiembre de 2013 relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n o 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) n o 1074/1999 del Consejo

A efectos del presente Reglamento, los Estados miembros designarán un servicio (en lo sucesivo denominado <<el servicio de coordinación antifraude>>) que facilite la coordinación efectiva y el intercambio de información con la Oficina, incluyendo información de carácter operativo. Cuando corresponda, de conformidad con el Derecho nacional, el servicio de coordinación antifraude podrá considerarse la autoridad competente a efectos del presente Reglamento

19 El Tribunal de Cuentas Europeo habla de “gastos de buena calidad”, es decir, eficaces y económicos realizados de forma eficiente y conforme a la normativa. Para ello se supone que los órganos gestores realizan una correcta ponderación de los riesgos en la toma de decisiones de contenido económico. A saber:

- No se gaste con arreglo a lo previsto, con la finalidad y según las normas definidas por la autoridad presupuestaria (legalidad y regularidad del gasto);

- No se contabilice correctamente en las cuentas financieras anuales (fiabilidad de las cuentas)1;

- No se gaste con prudencia, de acuerdo con los principios de buena gestión financiera (economía, eficiencia y eficacia).

Tribunal de Cuentas Europeo:“Hacia un uso óptimo de los fondos de la UE: análisis panorámico de los riesgos para la gestión financiera del presupuesto de la UE”. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2014. Pág. 3.

20 Partiendo de un buen conocimiento de las debilidades y deficiencias del sistema, el Tribunal de Cuentas Europeo plantea un nuevo modelo de control a través de lo que denomina “análisis panorámicos” entendido como tales un nuevo producto del Tribunal de Cuentas Europeo (el Tribunal), que trata en ellos una serie de temas generales a partir de su producción y de la experiencia y conocimientos acumulados. Estos análisis sirven de base para la consulta y el diálogo con las partes interesadas del Tribunal y le permiten formular observaciones sobre cuestiones importantes que por lo general no serían objeto de fiscalización. El primer análisis panorámico aborda los dispositivos de rendición de cuentas y fiscalización pública de la UE, mientras que el segundo examina los riesgos para la gestión financiera del presupuesto de la UE.

Y todo ello, para que el gasto público se utilice de forma adecuada el dinero de los contribuyentes debe destinarse a prioridades que la sociedad (a través de sus representantes electos) considere valiosas y convenientes; además, debe permitir alcanzar los objetivos fijados de forma eficiente, eficaz y económica, y los frenos y contrapesos tienen que garantizar una adecuada rendición de cuentas democrática y una gobernanza eficaz.

Tribunal de Cuentas Europeo:“Hacia un uso óptimo de los fondos de la UE: análisis panorámico de los riesgos para la gestión financiera del presupuesto de la UE”. Op. cit. Pág. 3.

21 STS de 28 de enero, 2015. Ponente: Nicolás Antonio Maurandi Guillén (LA LEY 19358/2015). Sentencia que no puede ser más elocuente al rechazar el restablecimiento del desequilibrio económico solicitado por la concesionaria de las autopistas de peaje R-3 y R-5 (Madrid), por la diferencia entre el tráfico real y el previsto en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares. Para la Sala, la frustración de las expectativas económicas no constituye causa que justifique el reconocimiento de medidas dirigidas al reequilibrio financiero de la concesión, que están prescritas exclusivamente para los supuestos imputables a la Administración, y a situaciones extra muros del contrato, tales como fuerza mayor o riesgo imprevisible. Esta merma en el tráfico, desde el inicio mismo de la explotación, no es un riesgo imprevisible, sino una consecuencia encuadrable en el principio de riesgo y ventura que rige la contratación.

Y decimos con todo sentido, en ese supuesto, ya que ha habido otros, en los que el quebranto a l erario público ha sido clamoroso como los vinculados a las construcción de aeropuertos, ramales de alta velocidad o una variada e imaginativa tipología de edificaciones e infraestructuras que sin querer caer en fáciles demagogias podemos calificar de monumentos a la incompetencia y la irresponsabilidad en la gestión.

22 Déficit que provocó una auténtica crisis de la deuda soberana, de tal manera los países de la zona del euro crean mecanismos de estabilidad financiera intergubernamentales (el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera y posteriormente, el Mecanismo Europeo de Estabilidad).

De manera más precisa e ilustrativa, indicar que España cerró el año 2014 con un déficit del 5,72 % del PIB, lo que se traduce en un desfase de 60.537 millones de euros. A nivel mundial, observando el ranking elaborado desde el portal “Perpe” (http://www.perpe.es) España registró en 2014 el mayor déficit público de la zona euro y el quinto a nivel mundial. De los 53 países analizados, únicamente Venezuela (14,8 %), Japón (7,7 %), India (7,2%) y Brasil (6,2 %) finalizaron con mayor déficit público que el español. Y todo ello pese a los grandes esfuerzos y sacrificios realizados en los últimos tres años.

23 Sobre esta cuestión ya nos hemos pronunciado con anterioridad de manera extensa en el trabajo realizado en colaboración con la Dra. María Cruz Díaz Díaz. “Algunas reflexiones sobre malas prácticas, corrupción y ética del bien común. Una visión desde el Derecho Administrativo”. Revista de Estudios Locales CUNAL, nº180, mayo, 2015.

24 A este misma conclusión llega el Tribunal de Cuentas Europeo al identificar entre los riesgos potenciales para el gasto del presupuesto de la Unión Europea y su buena gestión, problemas de la capacidad administrativa de los Estados miembro como la ausencia de un estructura administrativa de apoyo común; la disposición de material informático obsoleto y altamente complejo con muchos sistemas informáticos diferentes o incompatibles o el problema personal insuficiente, sin la debida formación, sin experiencia, sin la debida motivación, reclutado a través de procedimientos de selección del personal inadecuado

Tribunal de Cuentas Europeo: “Hacia un uso óptimo de los fondos de la UE: análisis panorámico de los riesgos para la gestión financiera del presupuesto de la UE”. Op. cit. Anexo

25 Resulta muy elocuente respecto a la situación que el legislador identifica en materia de desarrollo de las TICs en el ámbito de las Administraciones Públicas, la argumentación que se ofrece en el Fundamento Tercero de la Exposición de Motivos de la referida Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas:

El desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación también ha venido afectando profundamente a la forma y al contenido de las relaciones de la Administración con los ciudadanos y las empresas.

Si bien la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya fue consciente del impacto de las nuevas tecnologías en las relaciones administrativas, fue la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, la que les dio carta de naturaleza legal, al establecer el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, así como la obligación de éstas de dotarse de los medios y sistemas necesarios para que ese derecho pudiera ejercerse. Sin embargo, en el entorno actual, la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los procedimientos sino que debe constituir la actuación habitual de las Administraciones. Porque una Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico no sólo sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia, al ahorrar costes a ciudadanos y empresas, sino que también refuerza las garantías de los interesados. En efecto, la constancia de documentos y actuaciones en un archivo electrónico facilita el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, pues permite ofrecer información puntual, ágil y actualizada a los interesados.

26 Siendo importante la movilización de medios materiales, no podemos desconocer en este ámbito como en otros en que debe proceder la Administración activa que las medidas técnicas deben estar acompañadas de otras actuaciones en materia de formación y desarrollo normativo, lo cual nos sitúa ante la perspectiva de nuevas y trascendentes decisiones.

27 Sobre esa capacidad de tamizar candidatos, racionalizando o eligiendo a los mejores podría hacerse algún comentario que quedaría perfectamente reflejado en la obra ya clásica de CAPLAN, B.: “The myth of the rational voter. Why the democracies choose bad policies”. Princenton University Press, 2007.

28 Declaraciones como las realizadas en su día por Secretario de Estado de Administraciones Públicas del Gobierno de España, afirmando que los empleados públicos deben olvidarse del cafelito y de leer el periódico y ser más productivos, con responsabilidad y humildad no pueden ser más desafortunadas incluso en el propio contexto de grave crisis y necesaria adopción de medidas para incrementar la productividad en el sector público.

Debemos recordar, que si ha habido y hay malos empleados públicos, lo son por la tolerancia o mala gestión de sus superiores jerárquicos que no han sabido atajar en su momento comportamientos que, en efecto, empañan la imagen y reputación de todo un colectivo.

Vid. http://www.abc.es/20120412/economia/abci-beteta-funcionarios-cafe-201204121207.html recuperado el 24 de octubre, 2015.

29 Obras completas de Manuel Azaña. Edición de Santos Juliá. Vol. V. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales y Edit. Taurus. Madrid, 2008. Pág. 31 a 83.

Merece igualmente la pena releer desde la perspectiva actual el trabajo de GAUDEMET sobre la eficacia en el servicio civil británico obligándonos a considerar que tal vez, lejos de avanzar en nuestro modelo de empleo público o función pública, claramente hemos retrocedido.

GAUDEMET, P.M.: “La eficacia en el servicio civil británico”. Revista de Administración Pública. Nº11, Mayo/Agosto 1953. Pág. 286.

30 IVANEGA, M.M.: “La Administración Pública del Siglo XXI: entre la utopía y la realidad”. Op. Cit. Pág. 6

31 IVANEGA, M.M.: “La Administración Pública del Siglo XXI: entre la utopía y la realidad”. Op. Cit. Pág. 2

32 MARTIN-RETORTILLO BAQUER, L.: “Crisis económica y transformaciones administrativas”. Op. cit. Pág. 13 y 14.

33 UREÑA SALCEDO, J.A.: “El principio de Servicio objetivo a los intereses generales y su control por los Tribunales”. Revista Documentación Administrativa nº 289, enero-abril 2011. Pág. 60.

34 Sobre este tema puede consultarse el muy interesante trabajo de ACOSTA, P.: “El interés general como principio inspirador de las políticas públicas”. Administración al día. Estudios y comentarios. 24 de febrero, 2017.

35 GAUDEMET, P.M.: “La eficacia en el servicio civil británico”. Revista de Administración Pública. Nº11, Mayo/Agosto 1953. Pág. 286.

36 Así lo indica el Tribunal de Cuentas Europeo al identificar, como ya hemos visto ut supra, los riesgos potenciales para el gasto del presupuesto de la Unión Europea y su buena gestión. Señala el órgano europeo de control externo en relación a la evaluación y control del gasto las siguientes debilidades:

En relación a los sistema de control:

- Falta de sistemas de control interno para supervisar las tres <<E>> (economía, eficacia y eficiencia).

- Insuficiencias en el diseño o aplicación de los sistemas de control, sistemas de control y supervisión inexistentes o inadecuados.

- Sistemas de control complejos (ineficaces o costosos).

- Diferencias en los sistemas de control entre beneficiarios/Estados miembros.

- Operaciones no sujetas plenamente a los controles habituales.

- Las inspecciones sobre el terreno o las atribuciones de supervisión no se aplican o bien se utilizan raramente.

Sobre los sistemas de control financiero:

- Sistemas contables de los beneficiarios incompatibles con los sistemas de la Unión Europea.

- Costes excesivos en el programa, o superiores a las previsiones, o bien falta de consecución de las metas presupuestarias en una medida importante.

- Dificultad para determinar los costes de los recursos empleados.

- Falta de sistema contable/pista de auditoría deficiente. Finalmente, en lo tocante a los sistemas de auditoría y evaluación:

- Sistema de auditoría inadecuado (cobertura, calidad, presentación de informes, seguimiento).

- Resultados de auditorías anteriores no son tomados en consideración.

- Evaluaciones deficientes/falta de seguimiento de los resultados de evaluación.

Tribunal de Cuentas Europeo: “Hacia un uso óptimo de los fondos de la UE: análisis panorámico de los riesgos para la gestión financiera del presupuesto de la UE”. Op. cit. Anexo.

37 Entre otros, NEVADO-BATALLA MORENO, P.T.: “Responsabilidad de los servidores públicos: rendimiento como garantía a la legalidad de la actuación pública”. En la obra: “La corrupción: aspectos jurídicos y económicos”. Salamanca. Editorial Ratio Legis. 2000.

38 CAMBO, F.: “Por la concordia”. Compañía Iberoamericana de Publicaciones S.A.. Segunda edición. Madrid, 1927. Pág. 103

En similar sentido se manifiesta FLORES DE MORAES, citando a PEIXINHO, afirmando que Não se mais o principio da legalidade por estar simplesmente positivizadono ordenamiento jurídico. Daí a necessidade de os atos administrativos estarem de acordo com os principios éticos e morais norteadores da Administração Pública. Assim, insuficientes são aqueles atos administrativos que, mesmo ostentando um status de aparência de legalidade, discrepen dos valores éticos previstos e respeitados em determinada comunidade. Neste sentido podese dizer que a legalidade ética é a comormação dos principios da legalidade e da moralidade”. FLORES DE MORAES, A.: “Legalidade, eficiencia e controle da Administração Pública”. Editora Forum. Belo Horizonte,

2007. Pág. 216, nota 244.

39 Vid. “Algunas reflexiones sobre malas prácticas, corrupción y ética del bien común. Una visión desde el Derecho Administrativo”. Op. cit.

40 Artículo 36

41 Para MENEZES ALBURQUERQUE, P.A., muy tempranamente, la ampliación de la participación popular (ciudadana), como arquetipo democrático moderno, permite superar el tradicional concepto de democracia, alcanzando la plena realización del ideal democrático.

MENEZES ALBURQUERQUE, P.A.: “A democracia no estado moderno: entre ambivalencia e participação”. PENSAR. Revista do curso de direito da Universidade de Fortaleza. Volume 10, nº10. Febrero, 2005.

42 Sobre esta máxima, incorporada al acervo de reglas jurídicas, puede consultarse el trabajo de MERELLO ARECCO, I.: “La máxima "Quod omnes tangit". Una aproximación al estado del tema”. Revista de Estudios Histórico-jurídicos. Nº.27 Valparaíso, 2005.

43 Vid. PONCE SOLÉ, J.: “Ciencias sociales, Derecho Administrativo y buen agestión pública. De la lucha contra las inmunidades del poder a la batalla por un buen gobierno y una buena administración mediante un diálogo fructífero”. Revista, Gestión y análisis de políticas públicas. Nueva época, nº11 enero-junio 2014

44 Vid. ACOSTA, P.: “El interés general como principio inspirador de las políticas públicas”. Administración al día. Estudios y comentarios. Op. Cit.

45 GASCÓN HERNÁNDEZ, J.C.: “Los fines del Estado”. Revista de Administración Pública. Nº11. Mayo/agosto, 1953. Pág. 34 y 35.

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