El TS resuelve cuándo resulta preceptivo el dictamen del Consejo de Estado en los procedimientos de responsabilidad patrimonial que tramiten los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado

Se confirma la sentencia que ordenó la retroacción del procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Autoridad Portuaria de Las Palmas, a fin de que se recabara el informe del Consejo de Estado omitido y que consideró preceptivo.

Iustel

Declara la Sala que el art. 81.2 de la LPACAP, de aplicación general a todo el sector público, y por tanto a los organismos públicos como las autoridades portuarias, establece dos presupuestos autónomos del carácter preceptivo de dicho informe: de un lado, que la indemnización reclamada alcance los 50.000 euros (u otra cuantía legalmente establecida); de otro, los casos adicionales que prevea la LOCE. Ello supone que no pueda sostenerse que el umbral cuantitativo opere únicamente dentro del ámbito subjetivo acotado por el art. 22.13 de la LOCE. El precepto formula un criterio cuantitativo de alcance general, común a toda reclamación patrimonial dirigida frente a cualquier Administración u organismo público sujeto a la Ley, y añade -sin restringirlo- lo que específicamente disponga la legislación orgánica del Consejo de Estado. En consecuencia, el dictamen del Consejo de Estado resulta preceptivo en los procedimientos de responsabilidad patrimonial que tramiten las autoridades portuarias y, en general, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, siempre que el importe de la indemnización reclamada sea igual o superior a la cuantía establecida en el art. 81.2 de la LPACAP.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección 5.ª

Sentencia 874/2026, de 09 de julio de 2026

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 3615/2024

Ponente Excmo. Sr. CARLOS LESMES SERRANO

En Madrid, a 9 de julio de 2026.

Esta Sala ha visto el recurso de casación número 3615/2024, interpuesto por la Autoridad Portuaria de Las Palmas, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra la sentencia de 7 de diciembre de 2023, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias en el recurso contencioso administrativo núm. 451/2022, interpuesto por IR MAXOINVERSIONES, S.L.U. contra la resolución de 26 de julio de 2022, del Presidente de la Autoridad Portuaria de Las Palmas, por la que se desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta el 3 de diciembre de 2021 por la recurrente, basada en la suspensión de su actividad de suministro de combustible como consecuencia de la ejecución de la obra "Nuevos vallados en explanada del Muelle de Cruceros del puerto de Puerto del Rosario para el cumplimiento del PBIP".

Se ha personado como parte recurrida la mercantil IR MAXOINVERSIONES, S.L.U., representada por la procuradora doña Elisa Colina Naranjo y asistida por el Letrado don Félix Plasencia Sánchez.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Carlos Lesmes Serrano.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- En el recurso contencioso-administrativo número 451/2022, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, dictó sentencia el 7 de diciembre de 2023, cuyo fallo dice literalmente:

“1.º.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Elisa Colina Naranjo, en nombre de "IR MAXOINVERSIONES, S.L.U.", contra la resolución de fecha 26 de julio de 2022, del Presidente de la Autoridad Portuaria de Las Palmas; acto que anulamos por ser contrario a Derecho.

2.º.- Disponer la retroacción del procedimiento de responsabilidad patrimonial para que se recabe del Consejo de Estado el oportuno dictamen respecto de la acción de responsabilidad patrimonial formulada por la entidad "IR MAXOINVERSIONES, S.L.U.".

3.º.- No imponer las costas del recurso.”

SEGUNDO.- Contra la referida sentencia preparó recurso de casación el Abogado del Estado que la Sala de instancia tuvo por preparado en auto de 21 de marzo de 2024, ordenando al tiempo, remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.

TERCERO.- Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por auto de 12 de febrero de 2025 acordó que la cuestión planteada en el recurso, presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los siguientes términos:

“2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional consiste en determinar si es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado en los procedimientos de responsabilidad patrimonial que tramiten las autoridades portuarias, y en general de los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado.

3.º) Identificar como normas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en el fundamento segundo.5.

[...]”.

CUARTO.- Admitido el recurso, por diligencia de ordenación de 19 de febrero de 2025, se concedió a la parte recurrente un plazo de treinta días para presentar el escrito de interposición, lo que efectuó el Abogado del Estado por escrito de 27 de marzo de 2025, en el que, tras alegar cuanto tuvo por conveniente, lo concluyó suplicando a la Sala: “que tenga por presentado este escrito, por formalizado escrito de interposición de recurso de casación y, en su virtud, por solicitado que el mismo sea estimado en los términos interesados en el fundamento II.2 del presente escrito.”

QUINTO.- Por providencia de 28 de marzo de 2025 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que pudiera oponerse, habiendo presentado la representación procesal de IR MAXOINVERSIONES, S.L.U., en fecha 23 de mayo de 2025, escrito de oposición al recurso, en el que tras hacer las alegaciones que estimó oportunas terminó suplicando a la Sala la desestimación del recurso de casación interpuesto y confirmación de la sentencia impugnada.

SEXTO.- No habiendo solicitado ninguna de las partes la celebración de vista pública y, al considerarla innecesaria atendiendo a la índole del asunto, quedó concluso el recurso y por providencia de fecha 19 de mayo de 2026, se señaló para deliberación, votación y fallo el 7 de julio de 2026, fecha en la que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Objeto del recurso y términos del debate casacional.

Es objeto del presente recurso de casación la sentencia de 7 de diciembre de 2023, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso-administrativo n.º 451/2022, por la que se estimó el recurso interpuesto por la mercantil IR MAXOINVERSIONES SLU contra la desestimación, por parte de la Autoridad Portuaria de Las Palmas, de su reclamación de responsabilidad patrimonial derivada de los daños y perjuicios que la interesada vinculó a la suspensión del suministro de combustible a embarcaciones acordada por dicha autoridad portuaria durante la ejecución de determinadas obras.

La sentencia de instancia no entró a conocer del fondo del asunto. Circunscribió su pronunciamiento a apreciar la omisión, en el procedimiento administrativo, del dictamen del Consejo de Estado, que reputó preceptivo por aplicación del artículo 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (LOCE), en relación con el artículo 12 del entonces vigente Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial (Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo), invocando en apoyo de tal conclusión la STS de 6 de octubre de 2008 (recurso de casación 4860/2004). Sobre esa base, el fallo de instancia ordenó la retroacción del procedimiento de responsabilidad patrimonial a fin de que se recabara el dictamen omitido.

Frente a dicha sentencia, la Autoridad Portuaria de Las Palmas, representada y defendida por el Abogado del Estado, preparó recurso de casación, que fue admitido a trámite por auto de la Sección de Admisión de esta Sala de 12 de febrero de 2025.

SEGUNDO.- El auto de admisión del recurso de casación

Notificada la sentencia de 7 de diciembre de 2023 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, la representación procesal de la Autoridad Portuaria de Las Palmas preparó en tiempo y forma recurso de casación contra ella, exponiendo en el correspondiente escrito de preparación las infracciones normativas y jurisprudenciales que reputaba cometidas por la sentencia recurrida y justificando la concurrencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, en los términos exigidos por el artículo 89.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA).

Tramitado el correspondiente incidente de admisión, la Sección de Admisión de esta Sala Tercera dictó auto de 12 de febrero de 2025, por el que acordó admitir el recurso de casación preparado.

El auto de admisión precisó, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 LJCA, que la cuestión en la que se aprecia la concurrencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar:

“[...] si es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado en los procedimientos de responsabilidad patrimonial que tramiten las autoridades portuarias, y en general de los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado.”

A los efectos previstos en el artículo 90.4 LJCA, el auto de admisión identificó como preceptos sobre los que debía versar la interpretación de esta Sala el artículo 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (LOCE), en su redacción vigente tras la reforma introducida por la Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo, puesto en relación con el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), sin perjuicio de que, conforme a reiterada doctrina de esta Sala, ello no obste para enjuiciar otras normas o jurisprudencia que hayan sido alegadas o que resulten relevantes para la resolución del litigio si así lo exige el necesario enjuiciamiento del caso ( artículo 90.4, último inciso, LJCA).

TERCERO.- El escrito de interposición del recurso de casación

La parte recurrente parte de que la sentencia de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por IR MAXOINVERSIONES SLU y ordenó la retroacción del procedimiento de responsabilidad patrimonial para que se recabara el dictamen del Consejo de Estado, por entenderlo preceptivo con fundamento en el artículo 22.13 LOCE, en relación con el artículo 12 del entonces vigente Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial (Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo), invocando la sentencia del TSJ, en apoyo de dicha conclusión, la STS de 6 de octubre de 2008 (recurso de casación 4860/2004).

El núcleo argumental del escrito de interposición se dedica a reconstruir la evolución normativa del artículo 22.13 LOCE, con el fin de evidenciar que la STS de 6 de octubre de 2008, citada por la sentencia recurrida, se pronunció bajo una redacción del precepto ya superada y, por ello, no resulta trasladable al caso enjuiciado. En síntesis, la parte recurrente distingue las siguientes fases:

En su redacción originaria -aplicable al supuesto resuelto por la STS de 6 de octubre de 2008, referido a una reclamación presentada en 2001 y resuelta en 2002-, el artículo 22.13 LOCE exigía dictamen del Consejo de Estado para las reclamaciones de indemnización de daños y perjuicios formuladas ante la genérica “Administración del Estado”, sin distinción alguna entre la Administración General y los organismos y entidades vinculados o dependientes de ella.

La reforma operada por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, introdujo un umbral cuantitativo mínimo de 6.000 euros (o el superior que fijasen las leyes) para que fuese preceptivo el referido dictamen, pero mantuvo la referencia genérica a la “Administración del Estado”.

Fue la Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo -en concurrencia con la modificación de la Ley 30/1992 operada por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible-, la que sustituyó dicha expresión genérica por la mención específica a la “Administración General del Estado”, trasladando simultáneamente la fijación del umbral cuantitativo (hoy 50.000 euros, ex artículo 81.2 LPACAP) a la legislación ordinaria.

La parte recurrente subraya que esta separación de regímenes -orgánico para la delimitación subjetiva del artículo 22.13 LOCE; ordinario para el umbral cuantitativo del artículo 81.2 LPACAP- no fue casual, sino una decisión consciente del legislador, amparada en las directrices de técnica normativa que aconsejan no mezclar en un mismo texto preceptos de naturaleza orgánica y ordinaria, tal y como declara la propia exposición de motivos de la Ley Orgánica 4/2011.

Sobre esa base, el escrito sostiene que ni la Ley 39/2015 ni ninguna otra ley ordinaria pueden, sin incurrir en inconstitucionalidad ( artículo 28.2 LOTC), modificar el ámbito subjetivo definido por el artículo 22.13 LOCE. En consecuencia, no cabe interpretar extensivamente la expresión “Administración General del Estado” como comprensiva también de los organismos públicos y entidades del sector público institucional estatal.

El escrito invoca la nítida diferenciación que los artículos 2 de la Ley 40/2015, 2 de la derogada LOFAGE (Ley 6/1997) y 2.1 de la Ley General Presupuestaria establecen entre la Administración General del Estado y el sector público institucional estatal, en el que se integran las autoridades portuarias conforme al artículo 2.2.a) de la Ley 40/2015. De ello extrae la parte recurrente que las autoridades portuarias quedan al margen del ámbito subjetivo del artículo 22.13 LOCE.

Como refuerzo de su tesis, la parte recurrente invoca la STS 1085/2021, de 20 de julio (recurso de casación 4173/2020), relativa a una reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida contra la Autoridad Portuaria de Valencia por una cuantía muy superior al umbral de 50.000 euros del artículo 81.2 LPACAP. Destaca que dicha sentencia, pese a partir de una resolución administrativa que expresamente afirmaba que no era preceptivo el dictamen del Consejo de Estado para las autoridades portuarias -con cita de los Dictámenes del propio Consejo de Estado números 3.195, de 15 de marzo de 2000, y 2.424, de 4 de octubre de 2001-, no consideró tal omisión motivo de nulidad.

Sobre la base de la argumentación expuesta, el escrito de interposición propone que se fije como doctrina que en los procedimientos de responsabilidad patrimonial tramitados por las autoridades portuarias, y en general por los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, no resulta preceptivo el dictamen del Consejo de Estado.

Fijada la doctrina, solicita que se estime el recurso de casación, se revoque y anule la sentencia del Tribunal Superior de Justicia y se desestime, en definitiva, el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia, remitiéndose a tal efecto a las consideraciones de fondo ya expuestas en los escritos de contestación a la demanda y de conclusiones formulados ante el TSJ. Subsidiariamente, para el caso de estimarse más ajustado a derecho hacer uso de la facultad prevista en el artículo 93.1, in fine, LJCA -dado que la sentencia de instancia no llegó a examinar el fondo del asunto-, interesa que se ordene la retroacción de actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia recurrida, para que el TSJ dicte otra que resuelva sobre el fondo.

De lo expuesto resulta que el escrito de interposición articula su impugnación sobre un único eje argumental -la evolución histórica y la naturaleza orgánica del artículo 22.13 LOCE, puesta en relación con la distinción legal entre Administración General del Estado y sector público institucional estatal-, del que hace depender tanto la respuesta que propone a la cuestión casacional como la pretensión, principal y subsidiaria, que dirige a esta Sala.

CUARTO.- Los argumentos del escrito de oposición al recurso de casación.

Frente a la tesis de la Autoridad Portuaria de Las Palmas -según la cual el artículo 22.13 LOCE circunscribe el carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Estado a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas frente a la Administración General del Estado en sentido estricto, con exclusión de los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de ella-, la parte recurrida sostiene que dicha lectura resulta errónea tanto por prescindir del tenor del artículo 81.2 LPACAP como, subsidiariamente, por una interpretación inexacta del propio artículo 22.13 LOCE y de su génesis parlamentaria.

La parte recurrida centra su primer y principal argumento en el tenor literal del artículo 81.2 LPACAP, que la contraparte, según denuncia, omite transcribir en su escrito de interposición. Dicho precepto dispone que será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado “cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros [...], así como en aquellos casos que disponga la LOCE.”

De la locución conjuntiva “así como” -que introduce, según el Diccionario de la Real Academia Española, el último término de una coordinación copulativa- extrae la recurrida que el precepto contempla dos supuestos autónomos y acumulativos del carácter preceptivo del dictamen: de un lado, toda reclamación de responsabilidad patrimonial de cuantía igual o superior a 50.000 euros, sin restricción subjetiva alguna que la circunscriba a la Administración General del Estado; de otro, los casos adicionales que específicamente prevea la LOCE. Al estar dicho precepto ubicado sistemáticamente en las disposiciones comunes del procedimiento administrativo aplicables a todas las Administraciones Públicas -incluidos los organismos públicos y entidades de derecho público, ex artículo 2.2.a) y 2.3 LPACAP-, y siendo las autoridades portuarias organismos públicos conforme al artículo 24 del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre), concluye que el dictamen resulta preceptivo también respecto de ellas cuando la cuantía reclamada supere el umbral legal.

En respuesta al argumento de la recurrente sobre la naturaleza orgánica del artículo 22.13 LOCE y la imposibilidad de que una ley ordinaria extienda su ámbito subjetivo, la parte recurrida sostiene que tal extensión no se produce por vía de una ley ordinaria contra legem, sino en virtud de la propia habilitación contenida en el artículo 22.19 de la LOCE, que dispone el carácter preceptivo de la consulta a la Comisión Permanente en “todo asunto en que por precepto de una Ley haya de consultarse al Consejo de Estado”. De este modo, aun aceptando dialécticamente que el artículo 22.13 LOCE se refiriera exclusivamente a la Administración General del Estado, sería el propio artículo 81.2 LPACAP -amparado en la habilitación del artículo 22.diecinueve LOCE- el que extendería el carácter preceptivo del dictamen a las reclamaciones frente a cualesquiera Administraciones y organismos públicos que superen el umbral cuantitativo, sin que ello suponga infracción alguna de la reserva de ley orgánica.

Con carácter subsidiario -para el caso de prescindirse por completo del artículo 81.2 LPACAP-, la parte recurrida niega igualmente que el artículo 22.13 LOCE, en su redacción resultante de la Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo, tuviera por finalidad excluir del dictamen preceptivo a los organismos públicos. Argumenta que la introducción del término “Administración General del Estado” trae causa de la enmienda de adición núm. 30 del Grupo Parlamentario Socialista al proyecto de dicha ley orgánica, cuya motivación -según transcribe la recurrida- se limitaba a coordinar la LOCE con la legislación de procedimiento administrativo en cuanto al umbral cuantitativo, sin mención alguna a una restricción del ámbito subjetivo del dictamen; motivación que, antes al contrario, se refiere genéricamente a “las administraciones públicas”. De ello deduce que la inclusión del adjetivo “General” obedeció a una imprecisión terminológica susceptible de corrección por vía interpretativa, y no a una voluntad deliberada de excluir a los organismos públicos del régimen de dictamen preceptivo.

Como refuerzo adicional, la parte recurrida invoca la propia doctrina consultiva del Consejo de Estado, posterior a la reforma de 2011, en expedientes de responsabilidad patrimonial instruidos por organismos públicos de estructura análoga a las autoridades portuarias -cita, en particular, los dictámenes relativos a confederaciones hidrográficas-, en los que el Alto Cuerpo Consultivo ha venido considerando preceptiva su intervención mediante una interpretación conjunta de los artículos 22.13 LOCE y 81.2 LPACAP, reproduciendo al efecto el tenor del Dictamen 128/2020, de 23 de abril.

Sobre la base de lo expuesto, la parte recurrida solicita que la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo fijada en el auto de admisión sea la siguiente: que el dictamen del Consejo de Estado resulta preceptivo en los procedimientos de responsabilidad patrimonial tramitados por las autoridades portuarias y, en general, por los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, siempre que el importe de la reclamación supere los umbrales cuantitativos legalmente establecidos.

En coherencia con lo anterior, sostiene que, al ajustarse la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias a la doctrina cuya fijación propugna, procede la desestimación del recurso de casación y la confirmación de dicha sentencia. Subsidiariamente, para el supuesto de no acogerse esta pretensión, se remite a las alegaciones de fondo vertidas en sus escritos de demanda y conclusiones presentados en la instancia.

QUINTO.- Marco normativo aplicable.

Antes de abordar la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo, resulta necesario fijar con precisión el marco normativo sobre el que se proyecta el debate, distinguiendo tres planos que, según se ha visto en los fundamentos precedentes, las partes sitúan en relación de complementariedad o de exclusión: (i) el régimen del dictamen preceptivo del Consejo de Estado, tal y como resulta del artículo 22.13 LOCE y de su evolución histórica; (ii) el régimen de solicitud de dictamen en los procedimientos de responsabilidad patrimonial establecido en el artículo 81.2 LPACAP; y (iii) la delimitación legal entre la Administración General del Estado y el sector público institucional estatal, en el que se insertan las autoridades portuarias. A ello se añade, como elemento de contraste relevante para la exégesis de los preceptos citados, la doctrina que sobre esta cuestión ha venido sosteniendo el propio Consejo de Estado en el ejercicio de su función consultiva.

El artículo 22.13 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado.

El artículo 22 LOCE relaciona los asuntos en que debe ser consultada la Comisión Permanente del Consejo de Estado. Su apartado trece, en la redacción resultante de la Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo, complementaria de la Ley de Economía Sostenible -única vigente al tiempo de los hechos enjuiciados-, dispone que dicha consulta es preceptiva en las reclamaciones que, en concepto de indemnización por daños y perjuicios, se formulen frente a la Administración General del Estado en los supuestos establecidos por las leyes.

Como ha quedado expuesto en los fundamentos tercero y cuarto, dicho precepto ha experimentado una evolución en tres fases: (a) en su redacción originaria de 1980, se refería genéricamente a la “Administración del Estado”, sin distinción entre la Administración General y los organismos y entidades vinculados o dependientes de ella; (b) la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, mantuvo dicha referencia genérica, introduciendo un umbral cuantitativo mínimo de 6.000 euros; (c) la Ley Orgánica 4/2011 sustituyó la expresión “Administración del Estado” por “Administración General del Estado” y trasladó la fijación del umbral cuantitativo a la legislación ordinaria, mediante la correlativa modificación del entonces artículo 142.3 de la Ley 30/1992, operada por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.

El artículo 22.19 LOCE completa este régimen al disponer que la Comisión Permanente debe ser consultada, con carácter general, en todo asunto en que por precepto de una ley haya de consultarse al Consejo de Estado y no se diga expresamente que la consulta deba dirigirse al Pleno. Se trata de una cláusula de habilitación general que permite a cualquier norma con rango de ley -orgánica u ordinaria, según la materia de que se trate- imponer la consulta preceptiva a la Comisión Permanente en supuestos no enumerados nominatim en el artículo 22 LOCE.

El artículo 81.2 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común.

El artículo 81 LPACAP se ubica sistemáticamente en la Sección 3.ª (“Instrucción del procedimiento”) del Capítulo IV del Título II de dicha Ley, que contiene las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común y que, conforme al artículo 2 LPACAP, resulta aplicable al sector público en su conjunto, comprensivo tanto de la Administración General del Estado como de los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de ella [artículo 2.2.a) LPACAP].

Su apartado segundo, bajo la rúbrica “Solicitud de informes y dictámenes en los procedimientos de responsabilidad patrimonial”, dispone que será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo autonómico correspondiente, cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que establezca la legislación autonómica aplicable, así como en los casos que disponga la propia LOCE.

La estructura gramatical del precepto -que coordina mediante la locución “así como” dos presupuestos de hecho diferenciados, cada uno de los cuales determina por sí solo la preceptividad del dictamen- constituye, junto con el ámbito subjetivo de aplicación de la LPACAP antes señalado, el elemento central sobre el que las partes construyen posiciones interpretativas contrapuestas, y que habrá de ser objeto de análisis específico en el fundamento siguiente.

La distinción entre Administración General del Estado y sector público institucional estatal.

El artículo 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, distingue con nitidez, dentro del sector público estatal, entre la Administración General del Estado y los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de ella, que integran el denominado sector público institucional estatal [ artículo 2.2.a) de la misma Ley]. Esta distinción, ya presente en el artículo 2 de la derogada Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), y recogida también en el artículo 2.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, tiene un reflejo constante en el ordenamiento jurídico-administrativo español.

Las autoridades portuarias se configuran legalmente como organismos públicos de los previstos en el artículo 2.2.a) de la Ley 40/2015 -anteriormente, en el artículo 43.1.g) del texto refundido de la Ley General Presupuestaria-, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios y de plena capacidad de obrar, dependientes del ministerio competente en materia de transportes a través del organismo público Puertos del Estado, y sujetos a su legislación específica -el texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre ( artículo 24 TRLPEMM)-, con aplicación supletoria de la LOFAGE. No se integran, por tanto, en la Administración General del Estado en sentido estricto.

La doctrina consultiva del Consejo de Estado sobre la materia.

El propio Consejo de Estado se ha pronunciado en numerosas ocasiones, con posterioridad a la reforma introducida por la Ley Orgánica 4/2011, sobre el carácter preceptivo de su dictamen en expedientes de responsabilidad patrimonial instruidos por organismos públicos estatales de naturaleza análoga a las autoridades portuarias -así, en particular, las confederaciones hidrográficas, organismos autónomos dependientes del ministerio competente en materia de medio ambiente ex artículo 22 del texto refundido de la Ley de Aguas-. Pueden citarse a este respecto, entre otros, los dictámenes 5/2020, de 23 de enero y 128/2020, de 23 de abril.

En dichos dictámenes, el Consejo de Estado ha venido considerando preceptiva su intervención en aplicación conjunta del artículo 22.13 LOCE y del artículo 81.2 LPACAP, razonando que la consulta resulta obligada cuando la cuantía reclamada supera el umbral establecido en este último precepto, sin condicionar dicho carácter preceptivo a que el organismo consultante se identifique, en sentido estricto, con la Administración General del Estado. Se trata de un criterio interpretativo mantenido de forma reiterada por el propio órgano consultivo llamado a aplicar la norma, circunstancia que, sin prejuzgar la solución que esta Sala deba alcanzar, constituye un elemento hermenéutico que no puede omitirse en el análisis de la cuestión casacional planteada.

SEXTO.- Respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo.

Procede ya dar respuesta a la cuestión identificada en el auto de admisión de 12 de febrero de 2025: si es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado en los procedimientos de responsabilidad patrimonial que tramiten las autoridades portuarias y, en general, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado. Para ello, esta Sala parte del marco normativo expuesto en el fundamento quinto, valorando también el alcance de los precedentes jurisprudenciales invocados por las partes.

El núcleo de la controversia se sitúa, como acertadamente advierte la parte recurrida, en el tenor del artículo 81.2 LPACAP, precepto que la parte recurrente no llega a transcribir ni analizar en su literalidad. Dicha norma -de aplicación general a todo el sector público, conforme al artículo 2 LPACAP, y por tanto también a los organismos públicos como las autoridades portuarias- enlaza mediante la locución conjuntiva “así como” dos presupuestos autónomos del carácter preceptivo: de un lado, que la indemnización reclamada alcance los 50.000 euros (u otra cuantía legalmente establecida); de otro, los casos adicionales que prevea la LOCE. Esta estructura gramatical no permite sostener, sin forzar su sentido, que el umbral cuantitativo opere únicamente dentro del ámbito subjetivo acotado por el artículo 22.13 LOCE. Antes bien, el precepto formula un criterio cuantitativo de alcance general, común a toda reclamación patrimonial dirigida frente a cualquier Administración u organismo público sujeto a la Ley, y añade -sin restringirlo- lo que específicamente disponga la legislación orgánica del Consejo de Estado.

Frente a la objeción de la parte recurrente -según la cual tal lectura del artículo 81.2 LPACAP supondría que una ley ordinaria modifica materia reservada a ley orgánica-, ha de significarse que la extensión del dictamen preceptivo a los organismos públicos no deriva de que la LPACAP contradiga o amplíe el ámbito subjetivo del artículo 22.13 LOCE, sino de la aplicación de un criterio cuantitativo de alcance general que la propia LOCE, en su artículo 22.19, habilita a cualquier norma con rango de ley a establecer, al disponer el carácter preceptivo de la consulta a la Comisión Permanente en todo asunto en que una ley así lo determine. No existe, por tanto, invasión de la reserva orgánica, sino ejercicio de una habilitación legal expresamente prevista en la propia Ley Orgánica del Consejo de Estado.

Refuerza esta conclusión el hecho, ya destacado en el fundamento quinto, de que el propio Consejo de Estado -órgano llamado a aplicar la norma cuya interpretación se discute, y cuyo criterio reviste por ello especial autoridad hermenéutica- ha venido considerando preceptiva su intervención, con posterioridad a la reforma de 2011, en expedientes de responsabilidad patrimonial tramitados por organismos públicos estatales de naturaleza estructural análoga a las autoridades portuarias, siempre que la cuantía reclamada supere el umbral legal, mediante una interpretación conjunta de los artículos 22.13 LOCE y 81.2 LPACAP.

La parte recurrida invoca la STS de 6 de octubre de 2008 (recurso de casación 4860/2004) como fundamento de la sentencia de instancia. Dicha sentencia, ciertamente, exigió el dictamen preceptivo del Consejo de Estado en una reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida frente a la Agencia Estatal de Administración Tributaria -ente de derecho público con personalidad jurídica propia, estructuralmente diferenciado de la Administración General del Estado, al igual que las autoridades portuarias-, sin que la Sala reparase en dicha diferenciación subjetiva ni la considerase obstáculo alguno para el carácter preceptivo del dictamen. Es cierto que dicho pronunciamiento se dictó bajo la redacción originaria del artículo 22.13 LOCE, anterior a la reforma de 2011, que se refería genéricamente a la “Administración del Estado”, por lo que no puede proyectarse automáticamente sobre la interpretación del precepto hoy vigente. Sin embargo, revela que la práctica de esta Sala, incluso antes de la reforma, nunca ha vinculado el carácter preceptivo del dictamen a una noción estricta de Administración General del Estado excluyente de sus organismos públicos, y añade un argumento adicional, de coherencia con la propia trayectoria jurisprudencial de la Sala, a favor de la interpretación no restrictiva que aquí se acoge.

La parte recurrente invoca, por su parte, la STS 1085/2021, de 20 de julio (recurso de casación 4173/2020), relativa a una reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida contra la Autoridad Portuaria de Valencia, sosteniendo que dicha sentencia no consideró la falta de dictamen del Consejo de Estado como motivo de nulidad pese a que la cuantía reclamada superaba ampliamente el umbral del artículo 81.2 LPACAP. Sin embargo, del examen del texto íntegro de dicha resolución resulta que la cuestión de interés casacional objetivo allí resuelta era completamente distinta -la determinación del régimen jurídico, concesional o de responsabilidad patrimonial, aplicable a la reclamación de un concesionario de dominio público portuario- y que en ningún momento de la sentencia, ni en la actuación administrativa impugnada, ni en los escritos de las partes, ni en la fundamentación de la Sala, se planteó ni se examinó la cuestión relativa al carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Estado. Se trata, por tanto, de un silencio de la sentencia sobre una cuestión que sencillamente no fue suscitada, y no de un pronunciamiento -expreso ni tácito- sobre su innecesariedad. En consecuencia, la STS 1085/2021 carece de valor como precedente para la cuestión aquí debatida, y el argumento que de ella pretende extraer la parte recurrente no puede ser acogido.

De cuanto antecede resulta que la interpretación más ajustada al tenor literal del artículo 81.2 LPACAP, a su finalidad, a los antecedentes de la reforma del artículo 22.13 LOCE, a la doctrina consolidada del propio Consejo de Estado y a la práctica jurisprudencial de esta Sala reflejada en la STS de 6 de octubre de 2008, conduce a rechazar la tesis restrictiva sostenida por la parte recurrente, sin que el precedente que invoca en sentido contrario -la STS 1085/2021- resulte de aplicación al no haber abordado en ningún momento la cuestión debatida. En consecuencia, se fija como respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo la siguiente:

“El dictamen del Consejo de Estado resulta preceptivo en los procedimientos de responsabilidad patrimonial que tramiten las autoridades portuarias y, en general, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, siempre que el importe de la indemnización reclamada sea igual o superior a la cuantía establecida en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas “.

SÉPTIMO.- Efectos sobre el proceso de instancia y sobre el recurso de casación.

La doctrina fijada en el fundamento sexto exige, para el carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Estado, que la indemnización reclamada alcance la cuantía establecida en el artículo 81.2 LPACAP o que concurra alguno de los supuestos específicamente previstos en la LOCE. Consta en el expediente administrativo que la cuantía reclamada por IR MAXOINVERSIONES SLU ascendió a SETENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS SEIS EUROS CON TRECE CÉNTIMOS (74.206,13 €), cifra superior al umbral de 50.000 euros fijado en el artículo 81.2 LPACAP. Ninguna de las partes ha cuestionado en momento alguno del procedimiento -ni en la instancia, ni en el escrito de interposición, ni en el de oposición- dicha cuantía ni la superación del umbral legal; antes al contrario, tanto el debate trabado ante el Tribunal Superior de Justicia de Canarias como el sostenido en este recurso de casación se han centrado exclusivamente en el alcance subjetivo del artículo 22.13 LOCE. Procede, en consecuencia, tener por acreditada la concurrencia del presupuesto cuantitativo determinante del carácter preceptivo del dictamen.

Sentado lo anterior, la aplicación de la doctrina fijada al caso de autos conduce a confirmar que el dictamen del Consejo de Estado resultaba preceptivo en el procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Autoridad Portuaria de Las Palmas, por lo que su omisión constituye el vicio procedimental apreciado por la sentencia de instancia.

Ha de precisarse, no obstante, que la fundamentación jurídica por la que esta Sala alcanza dicha conclusión no coincide con la empleada por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias, que ancló el carácter preceptivo del dictamen en el artículo 12 del Real Decreto 429/1993 -reglamento derogado por la disposición derogatoria única, apartado 2.d), de la LPACAP- y en la STS de 6 de octubre de 2008, dictada bajo una redacción del artículo 22.13 LOCE ya superada. Esta Sala alcanza la misma conclusión práctica por una vía distinta y jurídicamente más precisa: la aplicación conjunta de los artículos 22.13 y 22.19 LOCE y 81.2 LPACAP, en los términos fijados en el fundamento sexto. Esta sustitución de fundamentación no afecta, sin embargo, al sentido del fallo de instancia, que debe ser mantenido.

En consecuencia, procede desestimar el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Autoridad Portuaria de Las Palmas, y confirmar la sentencia de 7 de diciembre de 2023 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, si bien con la fundamentación jurídica expuesta en los fundamentos precedentes de esta sentencia, que sustituye a la contenida en la resolución recurrida. No procede, por tanto, entrar a examinar las pretensiones subsidiarias formuladas por ambas partes sobre el fondo del asunto, en la medida en que la propia sentencia de instancia no llegó a pronunciarse sobre él y su examen queda diferido al momento en que, recabado el dictamen del Consejo de Estado, se dicte la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento de responsabilidad patrimonial.

OCTAVO.- Costas.

De conformidad con el artículo 93.4 LJCA, no ha lugar a la imposición de las costas de este recurso de casación, al apreciarse la concurrencia de serias dudas de derecho derivadas de la novedad y complejidad de la cuestión interpretativa resuelta, sobre la que no existía hasta ahora doctrina jurisprudencial consolidada de esta Sala referida específicamente al artículo 22.13 LOCE en su redacción vigente. Cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes, si las hubiere, por mitad.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero.- Fijar como doctrina jurisprudencial de interés casacional objetivo la establecida en el fundamento de derecho sexto de esta sentencia.

Segundo.- No haber lugar al recurso de casación n.º 3615/2024, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Autoridad Portuaria de Las Palmas, contra la sentencia de 7 de diciembre de 2023 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, dictada en el recurso contencioso-administrativo n.º 451/2022.

Tercero.- Confirmar la sentencia recurrida, con la fundamentación jurídica expresada en los fundamentos de derecho de la presente sentencia.

Cuarto.- No hacer especial pronunciamiento sobre las costas del presente recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.