Coronavirus y Derecho (XXIII): un repaso de las restantes medidas de necesidad previstas por el Real Decreto de declaración del estado de alarma

En este nuevo artículo de la serie “Coronavirus y Derecho" se repasan las restantes medidas de necesidad previstas por el Real Decreto de declaración del estado de alarma. Estos artículos están siendo elaborados por Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, como una serie de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus.

Coronavirus y Derecho (XXIII): un repaso de las restantes medidas de necesidad previstas por el Real Decreto de declaración del estado de alarma

La panoplia de medidas previstas por el art. 11 LOAES [1] para la lucha contra las crisis de naturaleza sanitaria se cierra con dos disposiciones destinadas a asegurar el abastecimiento de la población con dos previsiones: por un lado, el racionamiento del uso de servicios o del consumo de bienes de primera necesidad [letra d)]; y, por otro, la impartición de las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios [letra e)]. No se ha debido recurrir, afortunadamente, a ninguna de estas dos medidas, puesto que el abastecimiento ha estado inmejorablemente garantizado por las empresas de distribución españolas, lo que ha evitado la necesidad de proceder a cualquier tipo de restricciones en el consumo. Esta situación hay que apuntarla, sin duda, en el haber de lo que ha hecho bien la sociedad española en la lucha contra la pandemia de coronavirus.

Son muchas más, y diferentes, en todo caso, las medidas de necesidad que están contenidas en el Real Decreto de declaración del estado de alarma [2], y a las que todavía no hemos tenido la oportunidad de referirnos en estas entregas. Intentamos recogerlas de forma sistemática, pero muy sintética, a continuación.

Las medidas de contención en diferentes sectores de actividad.

Son varios los preceptos del Real Decreto destinados a regular estas medidas dirigidas a impedir o. al menos, a limitar la rápida expansión del coronavirus: en primer término, el art. 9 prevé la suspensión de la actividad educativa presencial en todos los niveles (incluida la enseñanza universitaria), intentando mantenerse, “siempre que resulte posible”, mediante “modalidades a distancia y ‘on line’”; en segundo término, el art. 10 establece diversas medidas de contención en los ámbitos de la actividad comercial, de los establecimientos y actividades culturales y recreativas, del sector de la hostelería y restauración, y de las fiestas populares (estas medidas suponen de manera generalizada su cierre y suspensión, salvo en aquellos supuestos de actividades que se autoricen expresamente por este precepto -para los establecimientos de dispensación de productos o de prestación de servicios básicos para la población [3]-); y en tercer término, el art. 11 regula medidas limitativas en torno a los lugares de culto y a la celebración de ceremonias civiles y religiosas.

Todas estas medidas, que están inspiradas en la legítima finalidad de la restricción de la movilidad de las personas para evitar la propagación de la enfermedad, tienen una importantísima incidencia sobre otros derechos y libertades fundamentales distintas a la libertad de circulación, como, señaladamente, el derecho a la educación (art. 27 CE) y la libertad religiosa (art. 16 CE), que ni siquiera pueden suspenderse durante la vigencia de los estados de excepción ni de sitio (art. 55.1 CE).

Ha sido noticia esta pasada semana el desalojo de la Catedral de Granada durante una celebración litúrgica con motivo de la festividad de la Semana Santa, a pesar de que el Real Decreto de declaración del estado de alarma permite la asistencia a lugares de culto y a ceremonias, siempre y cuando se adopten las medidas organizativas destinadas a evitar aglomeraciones de personas, “de tal manera que se garantice a los asistentes la posibilidad de respetar la distancia entre ellos de, al menos, un metro” (art. 11 del Real Decreto 463/2020).

La relación jurídica entre la necesidad de restringir la libertad de circulación de las personas y otros derechos fundamentales es probablemente otro de los elementos esenciales en los que habrá de trabajarse para la reordenación futura del Derecho constitucional de excepción, con independencia de que asuntos como el desalojo de un recinto religioso puedan judicializarse o no, llegando, tras agotar la vía judicial ordinaria previa, al Tribunal Constitucional mediante un recurso de amparo, y, en su caso, ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos [4].

Las medidas destinadas al reforzamiento del Sistema Nacional de Salud en todo el territorio nacional.

Estas medidas están previstas en el art. 12 del Real Decreto, que, en buena parte de su contenido, tiene una cobertura legal directa en el art. 9.1 LOAES. El conjunto de las mismas conlleva una recentralización temporal de todos los recursos sanitarios del territorio nacional bajo la dirección del Ministro de Sanidad, que queda habilitado para impartir las órdenes necesarias a todas las autoridades sanitarias del país y a todo el personal a su servicio “para la protección de personas, bienes y lugares”, así como para la imposición a estas personas de “servicios extraordinarios por su duración o por su naturaleza”. Una medida que da idea de las dimensiones de la aludida recentralización es la que permite la determinación por el Ministro de Sanidad de “la mejor distribución en el territorio de todos los medios técnicos y personales, de acuerdo con las necesidades que se pongan de manifiesto en la gestión de esta crisis sanitaria”. O expresado en otros términos quizá más directos: se permite el trasvase de recursos sanitarios (tanto materiales como personales) entre las distintas Comunidades Autónomas, según las necesidades de salud pública existentes.

En todo lo que no sea necesario para la atención centralizada de la crisis sanitaria, “las administraciones públicas autonómicas y locales mantendrán la gestión, dentro de su ámbito de competencia, de los correspondientes servicios sanitarios, asegurando en todo momento su adecuado funcionamiento”.

Además de reordenar temporalmente las competencias territoriales en materia sanitaria, el reforzamiento del sistema de salud tendrá lugar también mediante la activación de las capacidades en este ámbito de las Fuerzas Armadas, así como de los medios sanitarios de titularidad privada.

Las medidas para asegurar el abastecimiento de bienes y la prestación de servicios esenciales.

Estas medidas ocupan una buena parte del articulado del Real Decreto de declaración del estado de alarma. Podemos bosquejar ahora aquí las siguientes: en primer término, el art. 13 establece diversas medidas para el aseguramiento tanto de bienes como de servicios necesarios para la salud pública (entre ellas la impartición de las órdenes necesarias por parte del Ministro de Sanidad con esta finalidad, la intervención y ocupación temporal de industrias e instalaciones y las requisas de bienes e imposición de prestaciones personales obligatorias); en segundo término, el art. 14 prevé numerosas medidas en materia de transporte, fijándolas directamente en unos casos, mientras que para otros supuestos se habilita al Ministro de Transportes “para dictar los actos y disposiciones que, en la esfera específica de su actuación, sean necesarios para establecer condiciones a los servicios de movilidad, ordinarios o extraordinarios, en orden a la protección de personas, bienes y lugares” [5]; en tercer término, el art. 15 habilita a las autoridades delegadas competentes para la adopción de las medidas necesarias para el abastecimiento alimentario en los lugares de consumo y para asegurar el funcionamiento de los centros de producción y de distribución (entre las medidas que se mencionan en este precepto, se encuentran el acompañamiento de vehículos de transporte, el establecimiento de corredores sanitarios, la intervención de empresas o servicios y la movilización de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad y del Ejército); en cuarto término, el art. 16 habilita a las autoridades competentes delegadas para la adopción de las medidas necesarias para garantizar el tránsito aduanero; en quinto lugar, el art. 17 faculta a las autoridades competentes delegadas para la adopción de las medidas necesarias en orden a garantizar el suministro de energía eléctrica, de productos derivados del petróleo y de gas natural; y en sexto lugar, el art. 18 obliga a los operadores críticos a la adopción de las medidas necesarias para asegurar la prestación de los servicios esenciales que les son propios, extendiendo esta obligación a “aquellas empresas y proveedores que, no teniendo la consideración de críticos, son esenciales para asegurar el abastecimiento de la población y los propios servicios esenciales”.

Tras repasar el contenido de estos preceptos podemos llegar a la conclusión de que todos ellos cuentan con un elemento esencial común: tienen como misión habilitar a las autoridades delegadas competentes para la adopción, mientras dure la crisis, de las medidas necesarias para el aseguramiento tanto del acceso a bienes de primera necesidad para la población como de la prestación de servicios esenciales para el funcionamiento correcto del Estado. En algunos casos, junto a estas cláusulas generales de habilitación, se establecen, además, medidas concretas que pueden adoptarse por dichas autoridades, pero estas medidas tienen un carácter meramente indicativo (y no limitativo). Es decir, estas autoridades podrán adoptar una de estas medidas (que será lo que previsiblemente ocurra) o cualesquiera otras que consideren necesarias para solventar el concreto problema crítico.

Las medidas para la difusión de las disposiciones de necesidad y de los anuncios y mensajes de las autoridades competentes delegadas.

Esta medida está prevista en el art. 19 del Real Decreto, que tiene su soporte legal en el art. 2 LOAES. Debe tenerse en cuenta que la declaración del estado de alarma debe ser publicada oficialmente de manera inmediata por el Boletín Oficial del Estado (BOE), así como también deben serlo las medidas de necesidad que se dicten a su amparo. Pero, además de esta publicación oficial, existe la obligación de difusión obligatoria por todos los medios de comunicación de titularidad pública y privada. Esta obligación legal se reitera en el reseñado art. 19 del Real Decreto, que extiende esta última obligación de publicidad a “la inserción de mensajes, anuncios y comunicaciones” que no sólo las autoridades competentes para la dirección del estado de alarma, sino también las Administraciones autonómicas y locales, “consideren necesario emitir”.

Al hilo de la información aparecida estos días sobre la necesidad de que exista un canal único de información dirigido desde el Gobierno de la Nación, cabe recordar que no es una medida jurídicamente admisible en nuestro sistema jurídico. Una cosa es la obligación de que los medios de comunicación públicos y privados difundan “las disposiciones que la Autoridad competente dicte durante la vigencia” del estado de alarma (art. 2 LOAES) -o, incluso, informaciones de servicio público- y otra bien distinta es que sólo se puedan difundir opiniones gubernamentales. Esta última posibilidad, además de carecer de cualquier cobertura en nuestro Derecho constitucional de excepción, atenta frontalmente contra libertades constitucionales centrales de una democracia occidental, como lo es la española. El estado de alarma no permite, en efecto, la suspensión de las libertades de expresión y de comunicación consagradas al más alto nivel jurídico por el art. 20.1, letras a) y d), CE, cuyo ejercicio “no puede restringirse mediante ningún tipo de censura previa” (art. 20.2 CE) y sin que pueda acordarse el secuestro de publicaciones, grabaciones u otros medios de información (sin una previa intervención judicial) (art. 20.5 CE). Debe recordarse que la suspensión de estos derechos fundamentales únicamente es posible en caso de declaración de los estados de excepción o de sitio (art. 55.1 CE). Para este escenario jurídico, y sólo para este escenario jurídico, el art. 21 LOAES prevé:

“Uno. La Autoridad gubernativa podrá suspender todo tipo de publicaciones, emisiones de radio y televisión, proyecciones, cinematográficas y representaciones teatrales, siempre y cuando la autorización del Congreso comprenda la suspensión del artículo veinte, apartados uno, a) y d), y cinco de la Constitución. Igualmente podrá ordenar el secuestro de publicaciones.

Dos. El ejercicio de las potestades a que se refiere el apartado anterior no podrá llevar aparejado ningún tipo de censura previa”.

La ratificación estatal de las medidas adoptadas por las Administraciones autonómicas y estatales.

La disposición final primera del Real Decreto de declaración del estado de alarma prevé la ratificación de las disposiciones y de las medidas que, para hacer frente al coronavirus, hayan sido adoptadas por las autoridades autonómicas y locales con carácter previo a la declaración del estado de alarma. Estas medidas continuarán vigentes y producirán efectos, en la medida en que no se opongan al Real Decreto reseñado y sean objeto, en su caso, de la confirmación judicial prevista por el art. 8.6, párrafo segundo, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que establece que “corresponderá a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo la autorización o ratificación judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental”.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

[2] Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

[3] Este art. 10 fue modificado por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

La nueva redacción del apartado primero de este precepto tuvo como finalidad la alteración de las excepciones a la suspensión de actividades de locales y de establecimientos abiertos al público. Con el objeto de posibilitar una flexibilización en el ensanchamiento o en la reducción de este listado (sin tener que modificar formalmente el texto del Real Decreto de declaración del estado de alarma) se incluyó en un nuevo apartado sexto del referido artículo una habilitación general autorizatoria a favor del Ministro de Sanidad “para modificar, ampliar o restringir las medidas, lugares, establecimientos y actividades” enumeradas a lo largo de sus diferentes apartados, “por razones justificadas de salud pública”.

[4] Téngase en cuenta que el art. 9 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales regula la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión.

[5] El apartado 4 del art. 14 del Real Decreto de declaración del estado de alarma (referido a la libre circulación de mercancías en todo el territorio nacional) fue modificado por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo.

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