Coronavirus y Derecho (XIV): la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la declaración y sobre la prórroga del estado de alarma

El decimocuarto artículo de la serie “Coronavirus y Derecho" se refiere a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la declaración y sobre la prórroga del estado de alarma. Estos artículos están siendo elaborados por Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, como una serie de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus.

Coronavirus y Derecho (XIV): la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la declaración y sobre la prórroga del estado de alarma

La declaración y la posterior prórroga del estado de alarma durante la “crisis de los controladores” ha permitido que el Tribunal Constitucional haya elaborado una mínima jurisprudencia sobre este estado excepcional mediante dos decisiones de su Pleno: por un lado, el Auto 7/2012, de 13 de enero; y, por otro, la Sentencia 83/2016, de 28 de abril.

La doctrina del Alto Tribunal español que vamos a repasar en la entrega de hoy puede ordenarse en torno a los dos siguientes grandes vectores:

A) El valor jurídico y el control del Real Decreto de declaración del estado de alarma.

Debemos recordar que la declaración del estado de alarma se realiza por el Gobierno de la Nación, sin que deba existir ningún tipo de autorización parlamentaria previa. El valor jurídico de esta declaración es, según nuestra jurisprudencia constitucional, “una decisión o disposición con rango o valor de ley”, aunque esté formalizada mediante un Real Decreto del Consejo de Ministros [1] (STC 83/2016, Fundamento Jurídico -FJ- 10).

En este caso, la competencia para dictar la declaración corresponde al Gobierno de la Nación, pero no en su condición de órgano superior de la Administración, sino en la propia de “órgano constitucional” al que le corresponde “la dirección política del Estado” (STC 83/2016, FJ 10).

Este Real Decreto tiene una triple función: en primer lugar, la constatación de la existencia del presupuesto de hecho habilitante para la declaración del estado de alarma; en segundo lugar, la propia declaración del estado de emergencia; y, en tercer lugar, el establecimiento, con “un carácter normativo”, del “concreto estatuto jurídico del estado que declara”, puesto que “dispone la legalidad aplicable durante su vigencia, constituyendo también fuente de habilitación de disposiciones y actos administrativos” (STC 83/2016, FJ 10).

En la medida en que el Real Decreto de declaración del estado de alarma tiene fuerza de ley, su fiscalización jurídica corresponde de manera monopolística al Tribunal Constitucional, que la ejercerá mediante las técnicas de control de constitucionalidad de las disposiciones con rango legal. No compete a este Alto Tribunal, sin embargo, el control de las disposiciones y actos dictados durante la vigencia del estado de alarma, sino que su fiscalización corresponde a los Jueces y Tribunales integrantes del Poder Judicial, según prevé el art. 3.2 LOAES [2] (STC 83/2016, FJ 11).

El Gobierno de la Nación debe dar cuenta inmediata al Congreso de los Diputados de la declaración y suministrarle la información que le sea requerida (art. 116.2 CE y art. 8.1 LOAES). Esta intervención parlamentaria no es un requisito previo a la decisión gubernamental (como veremos que sucede en el caso de la prórroga del estado de alarma), sino que se produce una vez que el estado de alarma ya ha sido declarado. Y este control parlamentario a posteriori tiene una “naturaleza estrictamente política”, sin condicionar jurídicamente ni alterar el contenido del Real Decreto de declaración (STC 83/2016, FJ 8).

B) Sobre el valor jurídico y el control del Real Decreto de prórroga del estado de alarma.

Como punto de partida para este análisis, debe tenerse en cuenta que la competencia para acordar el Real Decreto de prórroga del estado de alarma corresponde al Gobierno de la Nación. Pero, en este caso, necesita la previa autorización del Congreso de los Diputados. Sin esta autorización no es posible dicha prórroga gubernamental.

En definitiva, nos encontramos realmente ante un acto complejo fruto de dos voluntades: por un lado, la del Poder Ejecutivo (que solita, en primer término, la autorización de la prórroga del estado de alarma y, acuerda, finalmente, la prórroga mediante el Real Decreto correspondiente); y, por otro, la del Poder Legislativo -expresada a través del Congreso de los Diputados- (que autoriza la prórroga del estado de alarma, pudiendo fijar total o parcialmente sus condiciones jurídicas).

A pesar de este carácter complejo de la prórroga del estado de alarma, el Tribunal Constitucional analiza el valor jurídico de: en primer término, la solicitud gubernamental de autorización parlamentaria; en segundo término, la autorización del Congreso de los Diputados; y, en tercer lugar, el Real Decreto mediante el que el Consejo de Ministros acuerda definitivamente la prórroga.

1.º) En cuando al valor jurídico de la solicitud gubernamental de autorización parlamentaria, el Tribunal Constitucional considera que constituye un supuesto de acto “político” del Gobierno de la Nación, dictado por éste en su condición de órgano constitucional (y no de órgano administrativo) (STC 83/2016, FJ 12). Este tipo de actos no tiene, por tanto, naturaleza jurídico-administrativa, y su control (que no corresponderá al Tribunal Constitucional, sino a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo) está limitado a aquellos casos en los que se afecte a los derechos fundamentales de las personas, a sus elementos reglados y a la determinación de las indemnizaciones en los supuestos en que se genere responsabilidad patrimonial de la Administración [3].

2.º) Con respecto al valor jurídico de la autorización del Congreso de los Diputados de la prórroga del estado de alarma solicitada por el Gobierno de la Nación [4], el Tribunal Constitucional ha declarado que este acto parlamentario no tiene un mero carácter autorizatorio, puesto que cuenta, además, con un “contenido normativo o regulador”. Y es que esta categoría de actos autorizatorios, aunque no están dictados en el ejercicio de la potestad legislativa de la Cámara Baja, sirven para configurar el estado de alarma (bien aceptando las condiciones propuestas por el Gobierno, o bien fijándolas el Congreso directamente). Esta constatación lleva al Alto Tribunal a determinar que este acto parlamentario tiene valor de ley, lo que le permite “suspender o desplazar” durante la vigencia del estado de alarma otras normas jurídicas provistas igualmente de rango legal (ATC 7/2012, FJ 4).

Dado el valor legal del acto parlamentario de autorización de la prórroga del estado de alarma, su control está confiado en exclusiva al Tribunal Constitucional a través de la técnica del control de constitucionalidad de las leyes (y queda excluida la vía del recurso de amparo parlamentario ex art. 42 LOTC [5]) (ATC 7/2012, FJ 4).

3.º) Y, finalmente, en relación con el rango jurídico del Real Decreto de prórroga del estado de alarma, el Tribunal Constitucional considera que posee rango o fuerza de ley. Precisa este Alto Tribunal, en concreto, que este Real Decreto “constituye una formalización ad extra de la previa autorización del Congreso de los Diputados”, por lo que “(a)l predicarse del acto de autorización parlamentaria () la condición de decisión con rango o valor de ley (ATC 7/2012, FJ 4), idéntica condición ha de postularse, pese a la forma que reviste, de la decisión gubernamental de prórroga, que meramente se limita a formalizar y exteriorizar el acto parlamentario de autorización” (STC 83/2016, FJ 10).

Dado el valor de ley del Real Decreto de prórroga del estado de alarma (a pesar de que adopta esta forma jurídica propia de las disposiciones gubernamentales de rango reglamentario), su fiscalización jurídica corresponde al Tribunal Constitucional, que, en su calidad de “Guardián de la Constitución”, lo ejercerá de manera monopolística mediante la técnica del control de las leyes (STC 83/2016, FJ 11).

Las disposiciones y actos aprobados sobre la base jurídica del Real Decreto de la prórroga del estado de alarma durante la vigencia de la situación de crisis están sometidas al control de los Jueces y Tribunales, integrantes del Poder Judicial, que, en cada caso, sean competentes en razón de la materia, dado que su control está atribuido legalmente a la jurisdicción ordinaria (art. 3.2 LOAES) (STC 83/2016, FJ 11).

En Cáceres, a 6 de abril de 2020.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] Debe tenerse en cuenta que el Real Decreto es la forma que revisten habitualmente las disposiciones generales y singulares adoptadas por el Consejo de Ministros. Esta forma jurídica sirve para indicar que nos encontramos ante actuaciones de rango inferior a la ley (esto es, de valor reglamentario) [art. 24.1 c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno]. No obstante, como excepción, y según la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional, los Reales Decretos de declaración y de prórroga del estado de alarma no poseen un simple rango reglamentario, sino que disponen de fuerza de ley.

[2] Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

[3] Art. 2 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

[4] En los tres estados de emergencia que integran nuestro Derecho constitucional de excepción está prevista la intervención del Congreso de los Diputados mediante tres actos autorizatorios, emitidos a solicitud del Gobierno de la Nación. A saber:

1) La autorización de la prórroga del estado de alarma (art. 116.2 de la Constitución Española -CE-; art. 162 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 24 de febrero de 1982 -RCD-; y art. 6.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio -LOAES-).

2) La autorización de la declaración del estado de excepción (art. 116.3 CE, art. 163 RCD y arts. 13 y 14 LOAES).

3) La autorización de la prórroga del estado de excepción (art. 116.3 CE, art. 163 RCD y art. 15.3 LOAES).

Existe un cuarto (y único) caso en el que el acto parlamentario es directamente declarativo: la declaración del estado de sitio (art. 116.4 CE, art. 164 RCD y art. 32 LOAES).

[5] Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

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