Coronavirus y Derecho (XII): el valor jurídico de la prórroga del Estado de alarma

El artículo de hoy sobre "Coronavirus y Derecho" se refiere al valor jurídico de la prórroga del Estado de alarma. Con este son ya doce los artículos que Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, ha publicado a modo de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus.

Coronavirus y Derecho (XII): el valor jurídico de la prórroga del Estado de alarma

Decíamos en la entrega anterior de esta serie de artículos que tanto el Real Decreto de declaración del estado de alarma como el relativo a su prórroga tienen, según la jurisprudencia constitucional, un valor de ley, en la medida en que cuentan con un contenido regulador de la situación de excepción. Dispone de esta misma naturaleza jurídica legal, asimismo, el acto de autorización del Congreso de los Diputados de la previa solicitud formulada por el Gobierno de la Nación para poder dictar su Real Decreto de prórroga del estado de alarma, en la medida en que la decisión parlamentaria o bien acepta el alcance, las condiciones y los términos del estado de alarma propuestos por el Gobierno en su solicitud, o bien los establece ella misma de manera total o parcial.

Partiendo de esta base, debe tenerse presente que cualquier cambio que quiera introducirse en el contenido del Real Decreto de prórroga del estado de alarma debe seguir el mismo procedimiento jurídico que el previsto para su adopción, siendo necesaria, por tanto, la previa autorización del Congreso de los Diputados al Real Decreto que pretenda tal cambio. Dicho en otros términos, una eventual prórroga temporal del estado excepcional, pero también cualquier medida que no tenga una clara base jurídica en el Real Decreto de prórroga del estado de alarma, no puede ser adoptada por una orden o una resolución adoptada por una autoridad competente delegada de carácter ministerial, pero tampoco mediante un Real Decreto-Ley del Consejo de Ministros.

Es cierto que este último tipo de normas de urgencia tiene valor legal, al igual que sucede con el Real Decreto de prórroga del estado de alarma. Ahora bien, su procedimiento de adopción es verdaderamente muy diferente: el Real Decreto de prórroga se adopta por el Gobierno de Gobierno de la Nación, pero con una previa autorización del Congreso de los Diputados (art. 6.2 LOAES[1] y 162 RCD[2]); mientras que el Real Decreto-Ley se dicta también por el Gobierno de la Nación en supuestos de extraordinaria y urgente necesidad pero la intervención del Congreso no es previa a su adopción, sino que se realiza a posteriori en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación, en el que debe ser convalidado o derogado. Esto se traduce en que, si no se aprueba el Real Decreto de prórroga, no puede existir ni entrar en vigor una medida de necesidad acordada por el Gobierno; pero, si se aprueba el Real Decreto-Ley (aunque posteriormente no se convalide), la medida acordada a través de él existirá y entrará en vigor desde su adopción gubernamental y vivirá desplegando plenamente sus efectos hasta el momento en el que, en su caso, se derogue (al no resultar convalidada) por el Congreso de los Diputados en el Pleno celebrado al efecto en el referido plazo de los treinta días siguientes a su adopción (art. 86.2 CE[3]).

Entre el Real Decreto de prórroga del estado de alarma y un Real Decreto-Ley no existe, en nuestra opinión, una relación de jerarquía (un Real Decreto-Ley posterior en el tiempo no deroga a un Real Decreto de prórroga anterior, a pesar de contar con el mismo rango legal -principio de la “lex posterior derogat anterior”-), sino que entre ellos rige el principio de competencia. Ésta es la misma relación que existe, por ejemplo, entre una Ley Orgánica y una Ley ordinaria estatal: la Ley Orgánica tiene su campo de acción material reservado por la Constitución (art. 81.1 CE) y se tiene que mover dentro de él, sin poder salir fuera, pero ninguna Ley ordinaria (ni tampoco un Real Decreto-Ley ni un Real Decreto Legislativo) pueden entrometerse en el campo constitucional de la Ley Orgánica. La Ley Orgánica cuenta con un cometido y la Ley ordinaria (y las normas legales gubernamentales del mismo valor jurídico) tiene otro, sin poder inmiscuirse la una en el ámbito de la otra.

Pues bien, lo mismo sucede en la relación entre el Real Decreto de prórroga del estado de alarma y los Reales Decretos-Leyes: el referido Real Decreto de prórroga de la alarma puede adoptar una serie de medidas necesarias para hacer frente a la crisis, que están tipificadas por la LOAES (aunque luego puedan ser completadas por órdenes o por resoluciones ministeriales -esto es, por reglamentos de necesidad-); mientras que el Real Decreto-Ley no sirve para adoptar estas medidas.

En fin, y de manera concreta, el Real Decreto de prórroga del estado de alarma puede válidamente introducir medidas limitativas de la libertad de circulación de las personas contemplada por el art. 19 CE (pero sin llegar a su suspensión total, que sólo es posible con la declaración del estado de excepción o, en caso verdaderamente extremo, de sitio -art. 55.1 CE-); pero esto no puede hacerse mediante un Real Decreto-Ley. Esta no es función de estas últimas normas jurídicas legales, que, ciertamente, pueden dictarse en casos de extraordinaria y urgente necesidad, pero que “no podrán afectar () a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I” (art. 86.1 CE), y, entre ellas, a la libertad de circulación de las personas, que está formulada por nuestra Norma Fundamental del modo siguiente: “Los españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional” (art. 19, párrafo primero, CE).

Claro que la lucha contra la pandemia de coronavirus podrá, quizá, exigir una paralización de todas las industrias y los servicios no esenciales, pero esta medida no puede acordarse mediante un Real Decreto-Ley, sino mediante un Real Decreto de prórroga del estado de alarma, que exige una previa autorización del Congreso de los Diputados (a diferencia del Real Decreto-Ley que, como ya hemos visto, sólo exige una intervención para su convalidación -pero también para su eventual derogación- a posteriori, dentro del plazo de los treinta días siguientes a su promulgación).

En la siguiente entrega haremos un repaso ordenado de la doctrina emanada por nuestro Tribunal Constitucional sobre la declaración y la prórroga del estado de alarma, así como sobre algunos otros de los aspectos jurídicos ligados a esta situación de excepción.

En Cáceres, a 2 de abril de 2020.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

[2] Reglamento del Congreso de los Diputados de 24 de febrero de 1982.

[3] Constitución Española de 1978.

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