Coronavirus y Derecho (IX): las autoridades competentes para la gestión de la crisis durante la declaración del estado constitucional de alarma

Se reproduce a continuación el artículo “Coronavirus y Derecho (IX): las autoridades competentes para la gestión de la crisis durante la declaración del estado constitucional de alarma”, que Vicente Álvarez García, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, junto con su equipo, ha publicado en la página web www.forocsyj.com, donde están recogiendo una serie de trabajos breves para explicar cómo es el comportamiento del Derecho ante la pandemia del coronavirus.

Coronavirus y Derecho (IX): las autoridades competentes para la gestión de la crisis durante la declaración del estado constitucional de alarma

En la entrega octava hicimos un repaso de las reglas generales que existen en nuestro ordenamiento jurídico para la declaración del estado constitucional de alarma, y de la aplicación que de las mismas había hecho el Gobierno de la Nación para aprobar el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo[1], mediante el que se ha activado dicha técnica de excepción en orden a batallar frente a la emergencia de salud pública provocada por el coronavirus. En esta nueva aportación nos vamos a fijar en la regulación que la LOAES[2] efectúa de las autoridades competentes para la gestión de las crisis durante la vigencia del estado excepcional en el que vivimos inmersos.

Con esta perspectiva, la lectura de la LOAES muestra que el Gobierno de la Nación no sólo tiene la competencia constitucional para la declaración y la prórroga del estado de alarma[3], sino que es, además, la autoridad competente para el ejercicio de los poderes de necesidad durante la vigencia de este estado de emergencia[4]. Ahora bien, el hecho de que el Gobierno tenga atribuida esta competencia legalmente no significa que no pueda delegarla. La propia Ley Orgánica que reseñamos prevé esta posibilidad a favor del Presidente de una Comunidad Autónoma cuando la emergencia afecte exclusivamente a su territorio. Y no parece que exista ningún obstáculo, aunque no esté expresamente previsto por ninguna norma (significativamente por la LOAES), para que el Gobierno nombre a una autoridad delegada, dentro de él o externa al mismo, para la gestión de la emergencia. Recuérdese que, durante la declaración del estado de alarma durante la “crisis de los controladores aéreos” de diciembre de 2010, el Gobierno designó al Jefe del Estado Mayor del Ejército del Aire (esto es, a una autoridad militar) para su gestión. En la realización de esta tarea, esta autoridad delegada ejerció sus funciones bajo la dirección gubernamental, dado que corresponde al Gobierno estatal la dirección máxima de la Administración civil y militar.

De estas consideraciones podemos extraer una primera consecuencia: durante el estado de alarma el poder se concentra en manos del Gobierno de la Nación, aunque este órgano constitucional puede (si así lo estima oportuno) delegarlo en otros sujetos, que deben actuar siempre bajo la dirección gubernamental.

La Historia universal muestra numerosos casos de esta centralización del poder en una persona o en un grupo muy reducido de personas: en el Derecho romano es bien conocida la “dictadura comisoria” o durante las guerras mundiales la aprobación de leyes de plenos poderes por el Parlamento británico para concentrar el poder de reacción contra las fuerzas enemigas en manos de los gabinetes gubernamentales. Y es que, en efecto, una de las características del Derecho de necesidad es que, como regla general, se modifican las reglas normales u ordinarias de reparto de competencias entre los tres Poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) o, en modelos de Estados territorialmente complejos (como el Estado Autonómico español), entre sus distintas piezas territoriales (Administración General del Estado y Comunidades Autónomas). Esta modificación suele estar dirigida a su concentración en manos de una única autoridad ejecutiva en los casos verdaderamente severos. Esta forma de proceder no es otra cosa distinta a lo que hoy en día llamaríamos principio de subsidiariedad: en la medida en que no se puede solventar un grave peligro por la autoridad más próxima, tiene que intervenir la autoridad superior que es la que se supone mejor preparada para enfrentar la cuestión crítica.

Esta concentración del poder en unas únicas manos ejecutivas tiene como justificación la necesidad de lograr una unidad tanto de decisión política como de gestión administrativa que haga lo más eficaz y coordinada posible la lucha contra la emergencia. Las crisis severas de la naturaleza que sean (incluidas, por supuesto, las de salud pública) obligan a una recentralización de las competencias relacionadas de manera esencial con el peligro. No puede ser de otra manera, si se quiere luchar de forma eficaz contra una pandemia, que, por definición, no conoce fronteras ni geográficas, ni administrativas, ni, evidentemente, jurídicas. Esta operación centrípeta está limitada temporalmente, puesto que dura exclusivamente hasta el momento de finalización de la emergencia y no tiene por qué afectar, al menos en principio, a aquellos sectores o servicios que no sean estratégicos para la lucha contra la crisis en cuestión, sobre los cuales las correspondientes Administraciones descentralizadas seguirán ostentando sus competencias.

Con este trasfondo, el art. 4 del Real Decreto de declaración del estado de alarma dispone, en este sentido, que la autoridad competente es el Gobierno de la Nación, siguiendo las previsiones del art. 7 LOAES. No es imaginable la delegación de competencias a los Presidentes autonómicos en la medida en que estamos ante una crisis que se extiende de manera inclemente (e indivisible) por todo el territorio nacional.

En efecto, este precepto decide, sensatamente, que la dirección suprema de la crisis le corresponde al Presidente del Gobierno, que es quien extiende de manera natural sus poderes sobre el conjunto del territorio español. El Real Decreto designa cuatro autoridades competentes delegadas, que son cuatro ministros, que deben actuar siempre bajo la superior dirección del Presidente. Estos cuatro ministros son los titulares de las carteras de defensa, interior, transportes y sanidad. Todos ellos son las máximas autoridades en el marco de sus respectivas áreas de responsabilidad, con excepción del Ministro de Sanidad que tiene atribuida una competencia general (salvo para la defensa, los asuntos de interior y el transporte).

Estas autoridades delegadas están habilitadas, según el Real Decreto reseñado, para adoptar todas aquellas medidas necesarias “para garantizar la prestación de todos los servicios, ordinarios o extraordinarios, en orden a la protección de personas, bienes y lugares” en el marco de las actuaciones tipificadas por la LOAES. En este contexto, es necesario recordar ahora (aunque abordemos esta cuestión en una próxima entrega) que existe una obligación legal de colaborar con estas autoridades delegadas por parte de toda la población, incluidas de manera preferente las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones públicas.

Llegados hasta aquí es necesario hacer una consideración final: una cosa son los instrumentos que confiere el Derecho de necesidad para la batalla contra las crisis (en este momento sanitaria), pero otra es su adecuada utilización. O, si se quiere en unos términos muy visuales estos días: una cosa es que la Administración General del Estado decida “establecer el suministro centralizado” por la autoridad sanitaria de esta Administración Territorial, y otra es la capacidad efectiva que se tenga para gestionar esta competencia recentralizada (con anterioridad, por cierto, a la declaración del estado de alarma[5]). Una de las enseñanzas que deberá ser extraída de estos trágicos días en los tiempos venideros es cómo se pueden fortalecer las estructuras centrales de la salud pública en España. Largamente olvidadas por todos. Quizá porque hace muchos años que su uso no ha sido necesario en exceso, pero el problema es que ahora sí que lo es Y la cuestión que, como sociedad avanzada que somos, debemos (o, mejor, deberemos) afrontar sensatamente es si, realmente, seguimos disponiendo hoy en nuestro Estado Autonómico de este tipo de estructuras centrales que cuenten con una mínima eficacia.

La lucha contra las crisis es una cosa de todos, ciertamente. Pero las poblaciones necesitan unos líderes que las dirijan mientras las emergencias se desarrollan para así lograr superarlas satisfactoriamente, con el menor coste posible para la vida de las personas y para el correcto funcionamiento de los Estados. Esos líderes no sólo deben contar, que por supuesto, con el poder jurídico (la “potestad”) para estas tareas, que es el que bosquejamos en estas entregas; sino también con una extraordinaria fortaleza moral (la “auctoritas”). Esta última tan sólo se adquiere día a día, tras un trabajo tan duro como serio.

En Cáceres, a 27 de marzo de 2020.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

20200331. Coronavirus y Derecho (IX)

[1] El título completo de esta disposición es: Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

[2] Esta sigla se corresponde con la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

[3] Art. 116.2 de la Constitución Española (CE) y arts. 4 y 6 LOAES.

[4] Art. 7 LOAES.

[5] Esta recentralización se efectuó, en efecto, a través del art. 4 del Real Decreto-Ley 6/2020, de 10 de marzo, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública.

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