UN RETO MÁS PARA LOS AYUNTAMIENTOS ANTE LA CRISIS: ¿CÓMO HACER CUMPLIR EL DEBER DE CONSERVACIÓN DE INMUEBLES?, por Eva Mª Menéndez Sebastián, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo

La actual crisis económica que asola el panorama nacional e internacional conlleva problemas de muy diversa índole a los que el Derecho ha de buscar solución o, cuanto menos, provoca que los juristas debamos plantearnos la efectividad de las instituciones y figuras que hasta ahora venían dando respuesta a ciertos interrogantes.

Uno de esos problemas, que, no obstante, no es nuevo para los Ayuntamientos pero que sí se ha incrementado con la situación económica que vivimos, es el de las técnicas de las que disponen para hacer frente al incumplimiento del deber de conservación, particularmente de los bienes inmuebles.

Sumario: I. Introducción. II. La necesidad del paso de un urbanismo de expansión a un urbanismo de conservación. III. El deber de conservación como contenido del derecho de propiedad, especial mención a la función social de este derecho. IV. Formación y desarrollo del deber de conservación en la normativa urbanística. V. Técnicas para hacer efectivo el deber de conservación

I. Introducción

Cuando nos encontramos inmersos en una importante y aguda crisis económica, los poderes públicos han de decidir la orientación de su intervención en la sociedad y en el mercado, tal y como en sucesivos momentos históricos ha sucedido.

Por ello quizás sea el momento oportuno de reflexionar respecto a un problema asiduo para los Ayuntamientos y que sin duda la situación económica actual agudizará, como es el referente a los mecanismos de que disponen para hacer frente al incumplimiento del deber de conservación, mejora y rehabilitación por parte de los propietarios, especialmente de inmuebles, conectado además con temas tan presentes en nuestra realidad como el desarrollo urbano sostenible, la movilidad sostenible o el propio derecho a la ciudad, así como la reorientación del sector de la construcción hacía la regeneración urbana.

De otra parte, esta tendencia no ha hecho más que empezar, quedando aún un largo camino por recorrer, como prueba la necesidad de precisar en mayor medida las reglas establecidas en la Ley de Economía Sostenible (Ley 2/2011, de 4 de marzo, en adelante LES , como pretendía hacerse a través del Proyecto de Ley de Calidad y Sostenibilidad del Medio Urbano, iniciado por el Gobierno anterior.

II. La necesidad del paso de un urbanismo de expansión a un urbanismo de conservación

Precisamente, uno de los temas claves en el Derecho Administrativo de hoy, como ponen de manifiesto los esfuerzos de la Unión Europea, es el paso de un urbanismo de expansión a un urbanismo de conservación, como ya se propusiera por la doctrina desde finales de los 70 y los años 80 del pasado siglo 1, aunque aún no ha encontrado reflejo normativo, al menos, generalizado 2, y alegando ya entonces entre otras razones, la crisis económica 3.

Por ello, en la actualidad retoma sentido este urbanismo de conservación, pues adquiere mayor protagonismo e intensidad dada la crisis, precisamente, inmobiliaria, y la opción que al respecto parecen haber adoptado los poderes públicos, por ejemplo, entre otras normas en la LES .

En efecto, la tendencia actual es la reorientación de la economía y, particularmente, del sector de la construcción, hacia la rehabilitación de viviendas, lo que conecta a su vez con otros elementos relevantes, es el caso del ya mencionado desarrollo urbano sostenible, el derecho de los ciudadanos al acceso a los bienes y servicios en condiciones de movilidad adecuada, accesibles y seguras, con el mínimo impacto ambiental y social posible o la introducción de nuevas energías.

El problema del incumplimiento del deber de conservación y cómo poder hacerlo efectivo por las autoridades competentes, tiene además tras de sí temas tan relevantes como el propio concepto de derecho de propiedad o el derecho a una vivienda digna, ambos con reconocimiento constitucional, aunque sin rango de derechos fundamentales.

De esta manera, partiendo de la Carta Magna encontramos una primera conexión entre el papel que los poderes públicos han de realizar para hacer efectivo el citado derecho a una vivienda digna y adecuada y el urbanismo como función pública a través de la cual articular dicha misión.

Idea que se desarrolla a nivel legislativo, particularmente en el art. 3 del actual Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (en adelante TRLS/2008), al definir precisamente la ordenación territorial y urbanística como funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste, advirtiendo ya en ese punto que dicha determinación no confiere derecho a exigir indemnización salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes, consecuencia de la función social de la propiedad, y siendo diversas las leyes en que tales compensaciones se establecen, no sólo en los supuestos indemnizatorios del art. 35 del TRLS/2008 , sino también en otras normas sectoriales, como la Ley de Patrimonio Histórico , la Ley de Patrimonio Natural y Biodiversidad , etc, aunque no siempre de la forma más afortunada 4.

Retomando el punto de partida señalado y que en todo estudio jurídico ha de serlo, es decir, la CE y dentro de ella en este caso su art. 47 , que reconoce que todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, y que en consonancia con ello los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. Finalmente, dicho precepto concluye afirmando que la comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

Ninguna duda cabe, por tanto, respecto a que el constituyente no sólo encomendó a los poderes públicos la aprobación de las normas y la adopción de las medidas necesarias para ofrecer las condiciones oportunas para hacer efectivo dicho derecho, sino que vinculó esta tarea directamente con la regulación de la utilización del suelo, que por otro lado y como siempre por lo que a la Administración se refiere, debe hacerlo de acuerdo con el interés general y con el fin de impedir la especulación, algo que, no obstante, y a pesar de haber sido objetivo de las sucesivas leyes del suelo, ninguna parece haberlo conseguido.

Esta mención que hace la CE no es baladí, pues pone de manifiesto la citada conexión y la relevancia de las potestades de la Administración en la ordenación del territorio y la urbanística como mecanismos que repercuten o pueden ser empleados para favorecer el ejercicio del derecho a disfrutar, que no de ser titular, de una vivienda digna y adecuada, derecho que hoy más que nunca es objeto de todas las miradas.

Pero además de este precepto constitucional y el art. 33 -por lo que se refiere al derecho de propiedad-, debe señalarse el contenido del art. 46 , que en cuanto al patrimonio histórico, cultural y artístico, señala que los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad, advirtiendo que la ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio.

Su importancia en el estudio del deber de conservación, es evidente, pues si es un deber generalizado, como se verá, adquiere una mayor dimensión cuando se habla de este tipo de bienes “cualificados” por así decirlo, pues a nadie se le escapa que en ciertos supuestos dicho deber ha de ser más intenso cuando se trata de conservar patrimonio histórico, cultural o artístico, justificada en el interés general que existe en el mantenimiento y adecuada conservación de dicha clase de bienes 5.

III. El deber de conservación como contenido del derecho de propiedad, especial mención a la función social de este derecho

Como se ha señalado por la doctrina, el deber de conservación debe enmarcarse para poder definirlo dentro del propio derecho de propiedad y, en particular, vinculado a su función social 6, figura respecto de la cual cabe remitirse al estudio ya realizado sobre la misma 7.

Valga ahora simplemente recordar el concepto elaborado por el Tribunal Constitucional, especialmente, teniendo en cuenta la falta de pronunciamiento de la CE a este respecto, que no ofrece definición del derecho de propiedad ni de su función social, a pesar de mencionar ambos términos en el art. 33 .

Así, el TC en su sentencia 37/87, de 26 de marzo , define la función social de la propiedad del siguiente modo:

“la función social de la propiedad supone la incorporación de la perspectiva del deber al derecho subjetivo, deber que modaliza su ejercicio: ejercicio que aboca a la búsqueda de un logro social, que al mismo tiempo preserve el ámbito de poder del titular”.

En esta misma sentencia, relativa a la Ley 8/1984, de 3 de julio, de Reforma Agraria de Andalucía , el TC hace referencia al “contenido esencial” de este derecho, además de insistir en la idea anteriormente expuesta respecto a los deberes que también están presentes en el mismo.

Así, dice:

“la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir. Por ello la fijación del “contenido esencial” de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social definen, por tanto, inescindiblemente el contenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes”.

Siguiendo con la doctrina de este Tribunal, es muy importante también otra reflexión concreta, me refiero a la idea de que la incorporación de las exigencias sociales a la definición del derecho de propiedad responde a principios e intereses tutelados en la CE 8 9, entre otros, el art. 128.1 –subordinación de la riqueza del país al interés general-, art. 40 –progreso social y económico-, art. 46 –por lo que se refiere al patrimonio histórico 10, cultural y artístico-, art. 47 –en cuanto prevé el derecho de los españoles a una vivienda digna-, o el art. 45 que habla de la utilización racional de los recursos naturales con el fin de proteger el medio ambiente 11.

En conclusión con lo dicho, el derecho de propiedad puede ser delimitado e incluir unas facultades más o menos amplias de disfrute y disposición, pero evidentemente, no es legitimo una anulación de ese contenido esencial 12, que el Tribunal Constitucional define, en el F. J. 2º de su conocidísima sentencia 37/87 , como:

“recognoscibilidad de cada tipo de derecho dominical en el momento histórico de que se trate y como practicabilidad o posibilidad efectiva de realización del derecho, sin que las limitaciones y deberes que se impongan al propietario deban ir más allá de lo razonable”.

En conclusión, el derecho de propiedad incluye facultades y deberes, y su contenido será determinado principalmente por las leyes –aunque también por normas reglamentarias, valgan de ejemplo, los planes urbanísticos-, de acuerdo con la función social que persigue.

IV. Formación y desarrollo del deber de conservación en la normativa urbanística.

Si ya desde la Ley del Suelo de 1956 las reglas actuales respecto al deber de conservación se intuían, fue con el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 cuando se da un paso importante en esta regulación, manteniéndose la misma de forma similar hasta 2007, en que se introduce un nuevo elemento en el deber de conservación: la accesibilidad, que es precisamente de máxima actualidad y conecta con el desarrollo urbano sostenible y las reflexiones hechas ya en la introducción de este trabajo.

Comenzando por la citada Ley del Suelo de 1956, de la misma cabe destacar particularmente el art. 169.2 , en el que se menciona expresamente el deber de conservación, precisamente como límite a las obras que corresponde realizar a cargo del propietario, puesto que en el apartado anterior se refiere a la ejecución de obras de conservación y de reforma en fachadas o espacios visibles desde la vía pública por motivos de interés turístico o estético.

En otros momentos de la Ley se hace referencia a cuestiones conexas, como los tres tipos de ruina: técnica, económica y urbanística del artículo siguiente. Pero si duda es necesario referirse al art. 61 , que en la definición del derecho de propiedad precisa que las facultades del mismo se ejercen dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en la propia norma o, en virtud de la misma, en los Planes de ordenación y conforme a la calificación urbanística de los predios. Debe recordarse que es con la citada Ley con la que se introduce en nuestro ordenamiento el carácter estatutario de la propiedad.

No obstante, como ya se ha advertido, es con el Texto Refundido de 1976 cuando se hace una regulación muy similar a la actual y que se ha venido manteniendo y reiterando en las normas sucesivas. De hecho y por efecto de la conocidísima STC 61/1997 , debe recordarse que dicho texto ha resucitado como norma supletoria.

En efecto, en los arts. 181 y 182 de la citada norma de los años setenta se habla del deber de los propietarios de terrenos, urbanizaciones de iniciativa particular, edificaciones y carteles de mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público, remitiéndose a las órdenes de ejecución de los Ayuntamientos como mecanismo clave.

También en la mencionada norma se introduce la referencia a las mejoras de interés general como límite de este deber a efectos de quién debe sufragar el coste de las obras.

Estas previsiones pasaron a los arts. 245 y 246 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio , y con posterioridad al art. 19 de la Ley el Suelo de 1998 13, para integrarse finalmente, y aunque con una pequeña novedad, en el art. 9 de la Ley de Suelo de 2007 y el art. 19 del vigente TRLS/08 .

En efecto, en la actual normativa estatal de suelo, y teniendo en cuenta que encaja en las competencias estatales al respecto, es decir, las relacionadas con el art. 149.1.1ª, 8ª y 18ª , y, particularmente las dos primeras en este caso, el legislador estatal, dentro del contenido del derecho de propiedad del suelo y, en concreto, entre sus deberes y cargas, habla del deber de conservación. A su vez, respondiendo a esa idea del carácter estatutario de la propiedad, propia ya de la LS de 1956 , concreta o, al menos, da ciertas pinceladas respecto de cada una de las dos situaciones básicas del suelo que ahora define esta norma 14.

Lo que pone de relieve que tal deber existe respecto de todo tipo de suelo y no sólo una vez que se culmina el proceso edificatorio, es decir, aunque quizás pueda afirmarse que el deber de conservación se ha plasmado con mayor intensidad en relación con lo edificado 15, valga de ejemplo, la inspección técnica de edificios, evidentemente no sólo se predica de este tipo de bienes sino en general de todo terreno, lo que aún con mayor vigor se encuentra si se trata de espacios naturales protegidos con ciertos valores medioambientales o culturales respecto de los cuales la sociedad tiene un interés general evidente en su conservación.

En efecto, en la actualidad para comprender el régimen jurídico del deber de conservación ha de partirse del art. 9 del TRLS/08 , que comienza en su primer párrafo estableciendo lo siguiente:

“El derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones, comprende, cualquiera que sea la situación en que se encuentren, los deberes de dedicarlos a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística; conservarlos en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación. Este deber constituirá el límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios, cuando la Administración las ordene por motivos turísticos o culturales, corriendo a cargo de los fondos de ésta las obras que lo rebasen para obtener mejoras de interés general”

Varias afirmaciones cabe deducir ya de esta primera previsión, en primer lugar, que, como ya se ha afirmado con anterioridad, dicha norma parte de que el deber de conservación es inherente al derecho de propiedad no sólo de edificaciones, instalaciones y construcciones, sino también en cuanto a los terrenos.

En segundo lugar, tal deber, que se vincula estrechamente a otros dos: tanto al de uso compatible como al de realizar los trabajos de mejora y rehabilitación precisamente hasta donde alcance el límite de ese deber legal de conservación, se va concretando en las diversas normas, tanto autonómicas como sectoriales, aunque dicho precepto también hace alguna concreción interesante, como seguidamente se verá.

De tal forma que ambos aspectos: uso y mejora y rehabilitación son elementos imprescindibles para delimitar dicho deber de conservación. El primero porque ha de conservarse en el modo adecuado para dicho uso, y el segundo porque tal deber puede implicar mejoras y rehabilitación hasta el límite legalmente establecido, que aunque ahora no se profundice en el mismo vale la pena mencionar que suele ser un límite objetivo, muchas veces cuantitativo y por referencia a una valoración económica 16, aunque cada norma hace su propia concreción 17, y fuertemente vinculado a la declaración de ruina 18.

En tercer lugar, y por lo que a este deber se refiere, se viene a definir con carácter general por referencia a las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles, a lo que añade, como se ha apuntado, la necesidad de realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación.

Destaca la referencia a la accesibilidad conectada con la idea del Derecho urbanístico sostenible e introducida por vez primera con la Ley de Suelo de 2007 , mientras que en las normas anteriores no se hacía mención a este elemento, sino que se limitaban a referirse a la seguridad, salubridad y ornato público.

A continuación tal precepto, teniendo en cuenta la concepción estatutaria de la propiedad ya señalada, procede a concretar esos deberes en cada una de las situaciones básicas de la propiedad que tal norma define y, en particular, cabe destacar que si bien en cuanto al suelo urbanizado se limita a establecer que en el mismo que tenga atribuida edificabilidad el deber de uso supondrá edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable, es en relación con el suelo rural o en el vacante de edificación en el que mayor atención presta al deber de conservación.

Así, en particular, establece que en tales casos el deber de conservarlo supone mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión, incendio, inundación, para la seguridad o salud públicas, daño o perjuicio a terceros o al interés general, incluido el ambiental; prevenir la contaminación del suelo, el agua o el aire y las inmisiones contaminantes indebidas en otros bienes y, en su caso, recuperarlos de ellas; y mantener el establecimiento y funcionamiento de los servicios derivados de los usos y las actividades que se desarrollen en el suelo.

Por supuesto, ello no significa que el deber de conservación no tenga cabida precisamente en el suelo urbanizado, donde si hay edificación entrará en juego la conservación de la misma con las técnicas propias como es la inspección técnica de edificios y que cuentan con normativa propia como las leyes de edificación –además de los deberes de conservación de las obras de urbanización antes de llegar a culminar el proceso edificatorio-, sino que se ha optado por definir el deber aquí analizado en los suelos desprovistos de edificación, en los que los usos serán los básicos.

V. Técnicas para hacer efectivo el deber de conservación

No obstante, como se ha comenzado diciendo, este deber no siempre se cumple y es en ese momento cuando surge un importante problema que no resulta nada fácil de solventar por la Administración, aunque es cierto que existen técnicas para ello, valgan de ejemplo, las órdenes de ejecución, sin embargo, si las mismas siguen sin ser ejecutadas por los responsables será preciso acudir a la ejecución forzosa.

En todo caso y con independencia de que no sea éste el momento de exponer todos los mecanismos de que se dispone para hacer cumplir con el deber de conservación, sí es preciso apuntar la dificultad con que pueden encontrarse las Administraciones a este respecto en tiempos de crisis económica como los que actualmente se viven, ello unido al tema del derecho a la vivienda digna y adecuada a las medidas que a tal efecto ha de adoptar el legislador y la Administración.

A pesar de la existencia de estas técnicas tradicionales, la realidad demuestra que las mismas no cuentan con la eficacia práctica necesaria 19, siendo oportuno acudir también a otros mecanismos.

Precisamente en esta línea han apuntado algunas normas autonómicas 20 ; pudiendo hablar de dos tendencias a este respecto: las regulaciones autonómicas que acogen las técnicas tradicionales y que giran en torno al propietario, es el caso, por ejemplo, de Asturias 21 ; y las que introducen otras nuevas, como Castilla-La Mancha 22, que trata de dinamizar el mercado de la rehabilitación, por ejemplo, recogiendo el agente rehabilitador 23, o la de Valencia que prevé el régimen de la rehabilitación forzosa. Otra tendencia novedosa de algunas Comunidades Autónomas es el extender este derecho y romper con ello la secuencia de incumplimiento-ruina-demolición, dejando atrás el carácter objetivo de la declaración de ruina como hace Aragón 24, lo que, en efecto, parece apropiado.

Por tanto, en primer lugar, debe hacerse una breve referencia a una de las piezas clave en la materia, es decir, las órdenes de ejecución ya mencionadas 25. Sólo recordar que en cuanto a su naturaleza, se ha entendido que se trata de un acto declarativo y de gravamen, que cuenta además con una serie de presupuestos para su validez, unos materiales, como es el propio límite del deber de conservación, la concreción de las obras a realizar y, por supuesto, la motivación y la proporcionalidad; y otro de carácter formal, como son la competencia, normalmente del Alcalde 26, y la observancia del procedimiento, en el cual destacan en la fase de instrucción los informes, que pueden provenir tanto del técnico municipal, por ejemplo, en caso de inspección previa, como en su caso el de parte, e incluso, aportarse por el denunciante.

Sin embargo, el problema se centra principalmente en el incumplimiento de las órdenes de ejecución. A cuyo respecto, resumidamente, dado que aquí solamente se pretende apuntar las claves del problema tratado, que está siendo objeto de un estudio más pormenorizado, cabe recordar que la opción tradicional en nuestro sistema, contenida en la normativa estatal de carácter supletorio, es la ejecución forzosa, siendo la regla general la ejecución subsidiaria 27, dado que la multa coercitiva necesita de reconocimiento legal expreso, como han hecho algunas Comunidades Autónomas. Además, de la posible sanción por la infracción que suponga el incumplimiento.

Volviendo de nuevo a las opciones adoptadas por la legislación autonómica, cabe mencionar diversos tipos de previsiones: aquéllas que recogen la ejecución subsidiaria o la multa coercitiva, como es el caso de Asturias; las que mencionan la ejecución subsidiaria, la multa coercitiva o la sustitución, es el caso de Castilla-La Mancha 28 ; las que se hacen eco expresamente de la ejecución subsidiaria, la sanción, la sustitución o la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, como Madrid 29.

Sin embargo, estas figuras se orientan principalmente hacia a lo que ha dado en llamarse “rehabilitación estática” o por “conservación, aunque actualmente se ha iniciado otra tendencia hacia la “rehabilitación dinámica” o por “sustitución”, es decir, una rehabilitación integral de áreas degradas, en las que los planes de rehabilitación integral así como el agente rehabilitador y otras medidas adquieren relevancia 30.

A este respecto, merece la pena mencionar también el régimen de edificación o rehabilitación forzosa de la Ley Valenciana 31, que puede aplicarse de forma simultánea a las medidas clásicas previstas frente al incumplimiento de las órdenes de ejecución.

Finalmente, en este panorama y en relación con el problema planteado, va adquiriendo un papel importante la inspección técnica de edificios, que ya se intentó establecer con carácter general en el decaído Proyecto de Ley de Calidad y Sostenibilidad del Medio Urbano, mencionado en el comienzo de esta reflexión, y de la que se hacen eco algunas normas autonómicas en la línea apuntada 32.

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1.- Entre ellos, destacar GARCÍA DE ENTERRÍA E., “Consideraciones sobre una nueva legislación del patrimonio artístico, histórico y cultural”, REDA, núm. 39, 1983, págs. 575 y ss.; o LÓPEZ RAMÓN F., “Perspectivas jurídicas de la rehabilitación urbana”, REDA, núm. 43, 1984, págs.535 y ss.

2.- Puesto que alguna Comunidad Autónoma, como se verá, sí ha introducido alguna novedad relevante.

3.- Como bien recuerda ARROYO JIMÉNEZ L., La revisión de las técnicas de conservación urbanística, Thomson-Aranzadi, Navarra, 2006, pág. 20.

4.- Como ya se ha tenido ocasión de apuntar en MENÉNDEZ SEBASTIÁN E. Mª., Los supuestos indemnizatorios en la Ley 8/2007 de Suelo y en la legislación sobre espacios naturales protegidos, Aranzadi, Pamplona, 2007.

5.- En cuanto a este tipo de bienes y el deber de conservación de los mismos, cabe remitirse a trabajos tan relevantes como GARCÍA DE ENTERRÍA E., “Consideraciones sobre una nueva legislación del patrimonio artístico, histórico y cultural”, op. cit.; QUINTANA LÓPEZ T., La conservación de las ciudades en el moderno urbanismo, IVAP, Oñati, 1989; FERNÁNDEZ T-R., “La ordenación urbanística de los Conjuntos Históricos: breve denuncia de los excesos al uso”, RUyE, núm.1, 2000, págs.37-48; GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ I., Conservación de bienes culturales: teoría, historia, principios y normas, Cátedra, Madrid, 1999; o GARCÍA GARCÍA Mª. J., La conservación de los Inmuebles Históricos a través de Técnicas Urbanísticas y Rehabilitadoras, Aranzadi (RUE), Navarra, 2000.

6.- ARROYO JIMÉNEZ L., La revisión de las técnicas de conservación urbanística, Thomson-Aranzadi, Navarra, 2006, pág.31 y siguientes.

7.- MENÉNDEZ SEBASTIÁN E. Mª., Los supuestos indemnizatorios en la Ley 8/2007 de Suelo y en la legislación sobre espacios naturales protegidos, op. cit.

8.- Ésta también fue una de las explicaciones que la doctrina alemana años antes había ofrecido, tal y como puede comprobarse en PAREJO ALFONSO L., “La garantía del derecho de propiedad y la ordenación urbanística en el Derecho alemán (I)”, REDA, núm. 17, 1978, pág.262.

9.- Tal y como ha manifestado ARRIBAS BRIONES P., “La indemnización por las limitaciones a la propiedad recogidas en los catálogos urbanísticos”, Revista de Derecho Urbanístico, núm.122, marzo-abril 1991, pág.53.

10.- A este respecto resulta de interés ver la relación existente también entre el art. 14 de la Ley Fundamental de Bonn y la protección del patrimonio histórico que pone de manifiesto DEPENHEUER O., “Art.14”, in Kommentar zum Grundgesetz, Bd.1, 6 Auflage, Leinen, 2010, págs.1408 y siguientes.

11.- A este respecto, véanse la STC 227/88, especialmente, en su F.J. 14º , la sentencia de la Audiencia Nacional de 14 de septiembre de 2001 o la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 9 de junio de 2004.

12.- Así, dice el TC en el F.J.2º de su sentencia 37/87 que: “la traducción institucional de tales exigencias colectivas no puede llegar a anular la utilidad meramente individual del derecho y que, por tanto, la definición de la propiedad que en cada caso se infiera de las Leyes o de las medidas adoptadas en virtud de las mismas, puede y debe ser controlada por este Tribunal Constitucional o por los órganos judiciales, en el ámbito de sus respectivas competencias. Pero, de nuevo en este supuesto, la referencia a que ha de atender el control jurídico por una u otra jurisdicción habrá de buscarse en el contenido esencial o mínimo de la propiedad privada”.

13.- Evolución que se ha puesto de manifiesto, por ejemplo, por ALEGRE ÁVILA J. M., “Deberes de uso, conservación y rehabilitación”, en Fundamentos de Derecho Urbanístico (Dirs. MARTÍN REBOLLO L. y BUSTILLO BOLADO R. O.) Aranzadi, Navarra, 2009, págs. 1143-1150.

14.- Recuérdese que los títulos competenciales que dan cobertura al citado TRLS/08 se refieren a las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y libertades, el derecho de propiedad, la expropiación, la responsabilidad y el procedimiento administrativo común, pues en materia de urbanismo y ordenación del territorio en puridad la competencia es exclusiva de las CCAA; habiendo el TC interpretado en su STC 61/1997 , que ni siquiera puede con carácter supletorio el Estado dictar normas al respecto. Doctrina que responde a una peculiar interpretación de la cláusula de supletoriedad del art. 149.3 CE y, en particular, de su afirmación de que la misma no puede suponer atribución de competencia alguna, aunque dicha interpretación supuso importantes consecuencias para en aquel momento para las CCAA carentes aún de una norma urbanística y con carácter perpetuo para Ceuta y Melilla.

15.- A este respecto ha de tenerse en cuenta lo establecido también en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de la Edificación .

16.- Con gran frecuencia se opta por definirlo como la mitad del valor de un edificio o construcción de nueva planta, con similares características e igual superficie útil o, en su caso, de idénticas dimensiones que la preexistente, realizada con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable o, en su caso, quede en condiciones de ser legalmente destinada al uso que le sea propio (art. 168.2 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de Madrid ), o en similares términos el art. 137.2 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Castilla-La Mancha, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo .

17.- Así, por ejemplo, el art. 143 del TROTU (Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo del Principado de Asturias, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril), que lleva por título “Límite del deber de conservación y rehabilitación” lo cifra en la mitad del valor de una construcción de nueva planta, con similares características e igual superficie útil que la preexistente, realizada con las condiciones imprescindibles para autorizar su ocupación. Si no se trata de un edificio sino de otra clase de construcción, dicho límite se cifrará, en todo caso, en la mitad del coste de erigir o implantar una nueva construcción de iguales dimensiones, en condiciones de uso efectivo para el destino que le sea propio.

18.- Sin profundizar en esta figura, merece la pena recordar que la misma se ha venido clasificando en ruina técnica, urbanística y económica. Véanse al respecto, entre otros, ALEGRE ÁVILA J. M., “Declaración de ruina”, en Fundamentos de Derecho Urbanístico (Dirs. MARTÍN REBOLLO L. y BUSTILLO BOLADO R. O.) Aranzadi, Navarra, 2009, págs. 1150-1162; GONZÁLEZ MARIÑAS P. I. y ÁLVAREZ BARBEITO F. J., “El deber de conservación y la declaración del estado de ruina en la ley del suelo de Galicia: una revisión jurisprudencial”, Revista Galega de Administración Pública, núm. 25, 2000, págs.249-272; PAREJO NAVAJAS T., “Las órdenes de ejecución y la situación de ruina en el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña”, RDUyMA, núm. 230, 2006, págs.141-163; ORTEGA SÁNCHEZ F., “El deber de conservación, las órdenes de ejecución, ruina de las casas, pérdida de las edificaciones”, Fundación Mariano Ruiz-Funes, núm. 40, 2008, págs. 15-75; o GONZÁLEZ BOTIJA F., “Evolución reciente de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia de ruina”, RUyE, núm.20, 2009, págs.151-178.

19.- Así, por ejemplo, ARROYO JIMÉNEZ L., La revisión de las técnicas de conservación urbanística, op. cit., págs. 26 y 27, sostiene que los problemas de las técnicas tradicionales son dos: el déficit de ejecución, es decir, el alto porcentaje de incumplimiento de este deber y de las órdenes de ejecución, lo que sin duda habrá de incrementarse en época de crisis, y de otro lado la inaplicación práctica de las técnicas existentes, no obstante, ello más que un problema de esas técnicas lo es de su aplicación por los operadores.

20.- ARROYO JIMÉNEZ L., La revisión de las técnicas de conservación urbanística, op. cit., págs. 28 y 29.

21.- Decreto legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo .

22.- Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril.

23.- A este respecto véase, entre otros, GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ S., “El agente rehabilitador” en El agente rehabilitador. Notas sobre gestión en Suelo Urbano Consolidado, Aranzadi, Navarra, 2005, págs.15-51.

24.- Art. 254.2 de la Ley Urbanística de Aragón, Ley 3/2009, de 17 de junio .

25.- Entre otros, véase a este respecto, RODRÍGUEZ DE SANTIAGO J. Mª., “Deber urbanístico de conservación y órdenes de ejecución: crisis de la regulación tradicional, nuevas regulaciones autonómicas y algunas propuestas”, Revista Jurídica, núm. 6, 2002, págs. 273-300.

26.- Por la cláusula residual del art. 21 de la LBRL . Aunque si se trata de bienes declarados patrimonio histórico requerirá normalmente intervención de la Comunidad Autónoma.

27.- Según el art. 10.3 del Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por el Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio .

28.- Art. 140 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Castilla-La Mancha .

29.- Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de Madrid .

30.- GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ S., “El agente rehabilitador”, op. cit., pág.16.

31.- En efecto, la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística de la Comunidad Valenciana, aunque como medios de ejecución recoge en su art.212.3 la ejecución subsidiaria y las multas coercitivas, también prevé la figura del régimen particular de edificación o rehabilitación forzosa en sus arts. 217 y 218 .

32.- Así, por ejemplo, el art. 138.1 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Castilla-La Mancha , la prevé como obligación de todo propietario de construcción o edificación superior a cincuenta años; o el art. 169.1 de la Ley del Suelo de Madrid cuando superen los treinta años.

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