El planeamiento urbanístico (XXI):
Formación y aprobación de los planes. La elaboración de los planes. Procedimiento de elaboración

Se analizan los distintos trámites que comporta la elaboración de un plan urbanístico: aprobación inicial, período de información pública, audiencia a las administraciones públicas afectadas, informe de los organismos públicos competentes y aprobación provisional.

Por:

SANTIAGO MUÑOZ MACHADO

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

MARIANO LÓPEZ BENÍTEZ

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

Nota: En sucesivas ediciones del Diario del Derecho Municipal se vienen publicando fragmentos de la obra “El Planeamiento Urbanístico”, dado el especial interés que la temática tratada en la misma tiene para el mundo municipal. El Consejo de Redacción del Diario agradece a los autores la deferencia que han tenido al permitir la difusión de la publicación a través de este medio.

PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

El procedimiento establecido por el TR de 1976 para llegar a la aprobación definitiva de un plan o proyecto se inicia con la aprobación inicial, que es, en puridad, la que da comienzo al procedimiento de elaboración del plan. Todos los actos que preceden al momento de la aprobación inicial son, pues, actos preparatorios que no tienen relevancia externa, salvo el supuesto de suspensión de licencias, y que no ponen en marcha el procedimiento.

Dicho acto de aprobación inicial es un acto de mero trámite, no recurrible, por tanto, en vía administrativa, ni revisable en la vía contenciosa —art. 37 TR, salvo los casos en que el acuerdo de aprobación inicial sea denegatorio del proyecto presentado por los particulares o presente modificaciones sustanciales con respecto a éste (STS de 6 de marzo de 1985). Ya nos consta también que la jurisprudencia admite que se impugne autónomamente la suspensión de licencias decretada mediante la aprobación inicial (STS de 16 de julio de 1986). Producida la aprobación inicial, se someterá el plan a información pública durante un mes, como mínimo, según el artículo 128.3 RP, mínimo éste que, no obstante, el artículo 11.1 del nuevo TRLS 2008 redimensiona refiriéndolo al mínimo exigido por la legislación de procedimiento administrativo común (art. 86.2 LRJAP). Con este trámite, que tiene naturaleza esencial (su omisión dará lugar a la nulidad del plan), se pretende no sólo proporcionar a la Administración elementos informativos para mejorar la redacción del proyecto, sino, fundamentalmente, permitir a los interesados alegar lo que estimen pertinente en defensa de sus derechos.

Evidentemente, para que el trámite se cumplimente correctamente es preciso que el plan se exponga en su totalidad y que exista posibilidad material de examinarlo.

Como consecuencia de las alegaciones o reclamaciones que formulen los interesados, el proyecto, si la Administración lo considera oportuno, podrá ser modificado, alterándose en mayor o menor profundidad la redacción inicial. Ello plantea el problema de saber si, en el caso de que las modificaciones introducidas sean esenciales, debe someterse a un nuevo período de información pública el plan. Para resolverlo debe tenerse en cuenta que la Administración conserva una amplia potestad discrecional respecto del contenido inicial del plan y que las eventuales modificaciones introducidas tras el período de información pública no son sino una consecuencia lógica del mismo, que precisamente se ordena para conocer nuevos datos o para que situaciones no previstas tengan reflejo en el proyecto; en cualquier caso, las modificaciones (en el sistema vigente, cuyos términos absolutos no dejan de ser criticables) dependen del arbitrio de la Administración. Por ello, en la normalidad de los casos no se producirá la apertura de un segundo período de información pública (Ss. de 28 abril de 1967, 4 de junio de 1970, 1 de febrero de 1971 y 2 de diciembre de 1974), a no ser que las modificaciones sean tan radicales que pueda afirmarse que se está ante un proyecto totalmente distinto del que en su día se expuso al público (S. de 28 de mayo de 1963). Así lo prevé el artículo 130 RP.

Sobre la manera de llevar a cabo el juicio sobre la entidad de las modificaciones para determinar si es preciso un nuevo período de información pública, es muy ilustrativa la Sentencia del TS de 8 de abril de 1987, que establece que el necesario cumplimiento de los requisitos de procedimiento,

<<requisitos que exigen una nueva información pública del plan o su revisión, cuando al suspender la aprobación del mismo por el órgano provincial, fundado en deficiencias observadas, éstas sean de tal índole que puedan lógicamente calificarse de sustanciales, caracterización o naturaleza jurídica que dependerá de cada caso y circunstancia, demostrados cumplidamente a través de las oportunas pruebas procesales, principalmente por medio del correspondiente dictamen pericial, probanza que en el caso controvertido aparece con claridad según el dictamen del señor perito, quien de modo concreto va desgranando uno a uno los diversos puntos sometidos a su pericia, llegando a la conclusión certera de que en orden a las deficiencias señaladas por la Comisión Provincial de Urbanismo, en la suspensión de aprobación del plan respecto de la red viaria básica y la calificación urbanística de los terrenos, tienen el carácter de sustanciales que, aunque sea un concepto jurídico determinable por los tribunales o el órgano urbanístico provincial, tiene unas indudables connotaciones técnicas que se adentran en la opinión pericial perfectamente deducible y acorde a Derecho, puesto que habiendo suspendido la indicada Comisión Provincial la aprobación del plan o su revisión, para subsanar las deficiencias que afectaban a la red viaria básica, el suelo urbanizable en su calidad de programado y no programado, en el suelo no urbanizable y en el Programa de Actuación, ofrecen tal entidad e importancia que forzosamente han de encuadrarse en el calificativo de “sustanciales”, porque basta examinar detalladamente el dictamen pericial para comprobar la certeza de la afirmación que se viene sosteniendo..., datos destacados y por vía de ejemplo del dictamen pericial que por sí solos justifican el encuadramiento de las deficiencias señaladas por la Comisión Provincial, como de verdaderamente sustanciales, encajables perfectamente dentro del supuesto contemplado por el apartado b) del número 3 del artículo 132 del Reglamento antes citado, y de ahí que al no haberse cumplido con la nueva exposición al público, antes de proceder a la aprobación definitiva la misma adolece del vicio de anulable que tal ordenamiento exige, con lo cual se coincide con la pretensión de la demanda, que por ello ha de merecer su estimación en lógica consecuencia>>.

Concluido el período de información pública, si se tratase de planes, programas o proyectos no redactados por el Ayuntamiento respectivo, se abrirá otro período de igual duración para dar audiencia a las Corporaciones locales a cuyo territorio afectasen (arts. 41 LS y 129 RP). Esta audiencia resulta preceptiva también darla a otras Administraciones Públicas cuyas competencias pudiesen verse afectadas por el nuevo plan (art. 11.7 TRLS 2008). Además, el artículo 15.3 del TRLS 2008 refuerza considerablemente este trámite al que ahora nos referimos, puesto que obliga a que se recaben, al menos, los informes de la Confederación Hidrográfica sobre la existencia de recursos hídricos bastantes para satisfacer las nuevas demandas de la población atraída por el plan de que se trate; de la Administración de Costas para tutelar los aspectos relativos al deslinde y la protección del dominio público marítimo-terrestre; y los informes de las Administraciones competentes en materia de carreteras e infraestructuras para juzgar sobre la capacidad de servicios de las mismas y sobre sus zonas de afección. Estos informes que, según el artículo 15.3 TRLS 2008, parece que se integran en la memoria ambiental de la que se habla en otra parte de este libro, se completa con los otros informes que puede exigir la legislación sectorial (por ejemplo, el exigido por el art. 20 de la Ley de Patrimonio Histórico de 25 de junio de 1985).

Efectuados estos trámites, la Corporación u organismo que lo hubiera aprobado inicialmente introducirá en él las modificaciones que procedan y lo aprobará provisionalmente, remitiéndolo a la autoridad u organismo competente para otorgar la aprobación definitiva (art. 41.2; la remisión debe producirse en ejemplar triplicado, según la Orden de 21 de diciembre de 1968).

La dualidad aprobación inicial/aprobación provisional no se da con respecto a todos los tipos de planes. No requieren aprobación provisional los Estudios de Detalle ni en general aquellos instrumentos de planeamiento cuya aprobación inicial y definitiva competan al propio Municipio. Por lo que atañe a los Planes Especiales y los Planes Parciales, aunque el artículo 6.4 del RD-ley 16/1981, de 16 de octubre, los excepcionó del requisito de la aprobación provisional, actualmente la legislación autonómica ofrece soluciones variadas: en unos casos, se les sigue dispensando en términos absolutos de la aprobación provisional [arts. 50 LAUAR, y 86.1.d) y e) y 89.2 LOUPMRG]; en otros, sin embargo, la aprobación provisional sólo se mantiene con respecto a aquellos Planes Parciales o Especiales cuya aprobación definitiva competa a la Administración autonómica (art. 59.2 LSM); en otros, en fin, la aprobación provisional parece mantenerse aún en los casos en que la aprobación definitiva competa también al propio Ayuntamiento. Desde un punto de vista orgánico, la competencia para las aprobaciones inicial y provisional de los Planes Generales corresponde siempre al Pleno, ello tanto en los municipios de régimen común [art. 22.2.c) LRBRL] como en los denominados municipios de gran población [art. 123.1.i) LRBRL]. Esta solución se aplica también por parte de la legislación autonómica a los nuevos Planes de Sectorización (art. 94 LSPV) en la medida en que muchas de ellas los consideran como integrantes del planeamiento general.

Por lo que atañe a las aprobaciones de los demás instrumentos de planeamiento, la respuesta resulta más complicada. Por un lado, los artículos 21.1.j) y 22.2.c) de la LRBRL atribuyen al Alcalde las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general que no estén atribuidas al Pleno, esto es, aquellas que no pongan fin a la tramitación municipal de los planes. Por otro lado, con respecto a los municipios de gran población, los artículos 123.1.i) y 127.1.d) de la LRBRL han originado un vaciamiento de las competencias del Alcalde que ahora se trasladan en iguales términos a la Junta de Gobierno Local. Estas previsiones significan, pues, lo siguiente:

• Compete al Alcalde o a la Junta de Gobierno Local —según la naturaleza del municipio en cuestión— la aprobación inicial de los Planes Parciales y Especiales cuya aprobación definitiva corresponda a la Administración autonómica, puesto que en estos casos la aprobación provisional —si se mantiene— se atribuye al Pleno. Esta es la solución seguida por algunas normas autonómicas [arts. 74.a) LOTSUCA; 59.2 LSM]. En cambio, en aquellos casos en que la aprobación definitiva competa también al Ayuntamiento, lo lógico es pensar que la aprobación inicial pueda corresponder también al Alcalde, aunque no faltan normas autonómicas que la atribuyan igualmente al Pleno (art. 50 LAUAR).

• Para los Estudios de Detalle, no existiendo el trámite de la aprobación provisional y correspondiendo al Ayuntamiento la aprobación definitiva, la aprobación inicial de estos instrumentos de planeamiento corresponde, según los casos y en los mismos términos que acabamos de exponer, al Alcalde o a la Junta de Gobierno Local.

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