El planeamiento urbanístico (XVIII):
La incidencia de la ordenación territorial sobre la planificación urbanística

Los Planes Urbanísticos no sólo deben incorporar la valoración de que son compatibles con la ordenación territorial, sino que además deben producirse dentro del marco de esta ordenación territorial. En este sentido, en aplicación de las exigencias de las leyes de ordenación territorial, se obliga a que los Planes Generales incluyan, dentro de la Memoria, el estudio de adecuación a la ordenación territorial.

Por:

SANTIAGO MUÑOZ MACHADO

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

MARIANO LÓPEZ BENÍTEZ

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

Nota: En sucesivas ediciones del Diario del Derecho Municipal se vienen publicando fragmentos de la obra “El Planeamiento Urbanístico”, dado el especial interés que la temática tratada en la misma tiene para el mundo municipal. El Consejo de Redacción del Diario agradece a los autores la deferencia que han tenido al permitir la difusión de la publicación a través de este medio.

LA INCIDENCIA DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL SOBRE LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA

A) Los Planes Urbanísticos deben ser coherentes con las determinaciones de los Planes Territoriales

Las leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas suelen establecer que el Planeamiento Urbanístico General contenga, junto a las determinaciones exigidas con carácter general a estos instrumentos de planeamiento, la valoración de la incidencia de sus determinaciones en la Ordenación del Territorio, particularmente en lo que respecta al sistema de ciudades, al sistema de comunicaciones y transportes, a los equipamientos, infraestructuras o servicios supramunicipales y a los recursos naturales básicos. Lógicamente, la valoración de esta incidencia debe consistir en la justificación de la compatibilidad de sus determinaciones con la de los Planes de Ordenación del Territorio aprobados.

Igual determinación es usual que se exija también a los Planes Especiales, cuando la finalidad de éstos sea la de establecer infraestructuras, servicios básicos, dotaciones o equipamientos generales, o la de habilitar Actuaciones de Interés Público en terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable (art. 14.4, segundo párrafo, LOUA). La razón de que sólo se requiera para este tipo de Planes Especiales radica en que abordan aspectos que pueden tener un interés supramunicipal y que, consiguientemente, pueden poner en cuestión las determinaciones de los Planes de Ordenación Territorial. Para el resto de Planes Especiales, en tanto en cuanto constituyen desarrollo estricto del Plan General, se presupone ya la valoración que éste haya efectuado.

Obviamente, los Planes Urbanísticos no sólo deben incorporar esta valoración de que son compatibles con la ordenación territorial, sino que además deben producirse dentro del marco de esta ordenación territorial. En este sentido, en aplicación de las exigencias de las leyes de ordenación territorial, se obliga a que los Planes Generales incluyan, dentro de la Memoria, el estudio de adecuación a la ordenación territorial.

Es más, esta necesidad de producirse en el marco de los Planes de Ordenación del territorio significa para los Planes Generales de Ordenación Urbana que el modelo de ordenación que establecen se debe integrar adecuadamente en la ordenación dispuesta por los Planes de Ordenación del Territorio; que los instrumentos de ordenación del territorio pueden excluir terrenos del proceso de urbanización; y que los Planes de Ordenación Territorial pueden localizar infraestructuras, equipamientos y dotaciones o prohibir o autorizar determinados usos. De todos modos, en este último caso, hay que insistir en que, puesto que la función de clasificar el suelo compete, por lo general, en exclusiva a los Planes Generales de Ordenación Urbana, lo que harán los instrumentos de ordenación territorial es obligar a los Planes Generales a que califiquen como suelo no urbanizable aquellos suelos que por <<ser objeto por los Planes de Ordenación del Territorio de previsiones y determinaciones que impliquen su exclusión del proceso urbanizador o que establezcan criterios de ordenación de usos, de protección o de mejora del paisaje y del patrimonio histórico y cultural, y de utilización racional de los recursos naturales en general, incompatibles con cualquier clasificación distinta a la de suelo no urbanizable>> [art. 46.1.e) LOUA].

B) La vinculación de los Planes Urbanísticos por la planificación territorial

Todas las consecuencias que acabamos de exponer y algunas más que expondremos a continuación son sólo aplicación del principio, consagrado con carácter general por todas las normas autonómicas, de que los planes y normas de ordenación territorial son vinculantes para los Planes Urbanísticos, tanto para los que se elaboren a partir de la aprobación de aquéllos como para los que ya estén aprobados a la entrada en vigor de los Planes Territoriales. Precisamente, con respecto a estos últimos, la aprobación de un nuevo Plan de Ordenación Territorial significará en primer término que las determinaciones de éste prevalecerán sobre aquellas otras de los Planes Urbanísticos que resulten contrarias o incompatibles con aquéllas. En consecuencia, dichos Planes Urbanísticos deberán ser adaptados para adecuarlos a la nueva realidad normativa dentro del plazo que normalmente fije la legislación territorial; previéndose incluso en algún caso la subrogación autonómica para el caso de que la Corporación local desatienda el cumplimiento de este deber.

C) En especial, la fijación por los planes de ordenación del territorio de límites de crecimiento urbano

Junto a las previsiones que el artículo 15.6 y la Disposición Transitoria 4.ª del TRLS 2008 establecen con respecto a los crecimientos urbanos desproporcionados y que obligan, como se estudia en otro apartado de esta obra, a la revisión del planeamiento, en algunas Comunidades Autónomas los planes de ordenación territorial están imponiendo condicionantes de crecimiento concretos a los municipios. Este es, por ejemplo, el caso de Andalucía, en donde la determinación normativa del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (aprobado por Decreto 206/2006, de 28 de noviembre) no admite los crecimientos urbanos que supongan incrementos de suelo urbanizable superiores al 40 por 100 del suelo urbano existente ni los crecimientos que supongan incrementos de población superiores al 30 por 100 en ocho años. Tales determinaciones han sido objeto de interpretación por la Disposición Adicional segunda del Decreto 11/2008, de 22 de enero, en los siguientes términos:

<<1. Con el fin de potenciar el desarrollo económico que se pueda plantear en los municipios andaluces en el límite del 40% del crecimiento territorial de los Planes Generales no se computarán los suelos industriales.

2. Con objeto de potenciar la utilización de los equipamientos existentes, el límite establecido con carácter general al crecimiento en cada municipio para los próximos ocho años, se modulará para los municipios con crecimiento inferior al 10,2%, media de Andalucía en los últimos diez años, con los siguientes parámetros:

a) 60% para municipios con menos de 2.000 habitantes,

b) 50% para municipios entre 2.000 y 5.000 habitantes, y

c) 40% para municipios entre 5.000 y 10.000 habitantes.

Estos criterios de modulación podrán aplicarse, según los tramos poblacionales establecidos, a los municipios de menos de diez mil habitantes que hayan superado el 10,2% de crecimiento en los últimos diez años, siempre que, en cada caso, estén garantizados las dotaciones, equipamientos, servicios e infraestructuras que establezca la legislación vigente.

3. En todas las actuaciones urbanísticas con destino mayoritario a vivienda protegida la Administración Autonómica garantizará la implantación de los equipamientos públicos que se precisen mediante la inclusión de los mismos en la planificación correspondiente y, a los solos efectos establecidos en esta norma, se computará el número de habitantes por vivienda con un coeficiente inferior al marcado con carácter general en función de la tipología de las viviendas protegidas.

4. Para la determinación del parámetro de crecimiento de población se referirá el dato de población existente para el conjunto de municipios de Andalucía al momento de la aprobación definitiva de la revisión o nueva redacción de cada Plan General de Ordenación Urbanística.>>

D) La aprobación de Normas cautelares para asegurar la efectividad y aplicación de los Planes Territoriales en tramitación

Aunque, en virtud del mencionado principio de vinculación de los planes y actividades urbanísticas a los Planes Territoriales, se consagra en algunas leyes la potestad de paralizar aquellas actividades de intervención singular que carezcan de licencia y no se ajusten a la ordenación del territorio, el problema más arduo que en la práctica suele presentarse es que, durante la formulación y tramitación de un plan territorial, se apruebe un Plan Urbanístico que deje en entredicho las determinaciones del futuro Plan Territorial y que, al amparo del mismo, se otorguen licencias y se autoricen obras y usos. En líneas generales, hay que indicar que las normas de ordenación territorial no han respondido de manera satisfactoria a esta cuestión, pues o bien no prevén nada al respecto, o bien prevén regulaciones parciales que no vienen a resolver el verdadero problema de fondo. Ejemplo de esto último son las soluciones que auspicia la Disposición Adicional 5.ª de la LOUA que habilita al Consejo de Gobierno para que, previa audiencia del municipio o municipios afectados, acuerde simultáneamente a la formulación del Plan de Ordenación del Territorio de ámbito subregional o con posterioridad a la misma, la suspensión de la tramitación de las modificaciones del planeamiento urbanístico que afecten a la ordenación estructural y tengan incidencia o interés supramunicipal. Previsión que completa con la suspensión automática de los contenidos de las innovaciones del instrumento de planeamiento que contravengan las determinaciones propuestas por el Plan de Ordenación del Territorio, suspensión que se produce ya en un estado de tramitación más avanzado, cuando éste se somete a información pública.

Probablemente, han sido Canarias y Baleares las regulaciones que más han profundizando en estas cuestiones, permitiendo no sólo la suspensión de la tramitación de los Planes Urbanísticos en curso, sino habilitando al mismo tiempo para que, mientras tanto se aprueban los Planes Territoriales, se establezcan unas Normas Cautelares. Sin embargo, en ambos casos las experiencias llevadas a cabo han resultado un tanto frustrantes. En el caso de Canarias, el artículo 14.6 del TROTCANA prevé expresamente la posibilidad de que, durante la formulación y tramitación de los instrumentos de ordenación de los recursos naturales y del territorio, se suspenda tanto el procedimiento de aprobación de los instrumentos de planeamiento como el otorgamiento de licencias urbanísticas. No obstante, los Decretos de suspensión adoptados en su momento por el Gobierno insular fueron anulados por las SSTSJ de Canarias de 3 de septiembre de 2003 y de 16 de abril de 2004, que, aunque justifican la lógica de la previsión de la TROTCANA, sancionan la invalidez de aquellos Decretos por razones formales o por desviación de poder.

La experiencia balear ha sido pródiga en la adopción de numerosas Leyes de esta índole, destinadas unas a establecer normas cautelares y de emergencia, y dirigidas otras a paliar los efectos que habían producido las primeras. En este sentido, la Ley 6/1998, de 23 de octubre, fue la primera que estableció medidas cautelares hasta que se aprobasen las Directrices de Ordenación Territorial, medidas consistentes en prohibir la tramitación de los Planes Parciales y de los Proyectos de urbanización de aquellos terrenos que tuvieran asignadas por el planeamiento calificaciones susceptibles de albergar usos residenciales o de alojamientos turístico. La posterior aprobación de la Ley 6/1999, de 3 de abril, de Directrices de Ordenación Territorial, que derogó las anteriores Normas, no fue, sin embargo, óbice para que, por Ley 9/1999, de 6 de octubre, se dictasen nuevas Medidas Cautelares y de Emergencia, dirigidas a restringir los usos edificatorios en el suelo rústico. Algunos de los efectos que estas últimas Medidas han producido, y, fundamentalmente, los efectos retroactivos que aquellas Normas daban a algunas de sus previsiones, tratan de paliarse por la Ley 11/2005, de 7 de diciembre. La jurisprudencia recaída sobre esta normativa balear resulta de todos modos relevante porque, aparte de que <<incrusta en la materia de ordenación del territorio>> estas Normas cautelares, contiene una determinación importante: la de que la medida cautelar prevista en la Ley 6/1999 sustituye a la del artículo 51 del TRLS 1976 y, por concordancia, también a la del artículo 163 del RP:

<<... la función institucional que cumplen las Normas Territoriales Cautelares, concretada en el aseguramiento cautelar de la viabilidad y eficacia del instrumento de ordenación del territorio, precisa que su contenido dispositivo pueda ser coextenso con el legalmente definido para dicho instrumento, de modo que pueden así establecer cualesquiera de las determinaciones propias de esos instrumentos, pero el contenido de la Norma Cautelar tampoco ha de ser necesariamente el mismo del instrumento cuya viabilidad y eficacia garantiza puesto que no son un avance o resumen anticipado de aquel, con lo que a esa función institucional de aseguramiento cautelar sirven cualesquiera medidas cautelares, bien que, en todo caso, han de ser medidas proporcionadas y adecuadas a la finalidad ya indicada, lo que incluye la suspensión de determinadas actuaciones de ejecución, medida compatible —y alternativa— con la suspensión total o parcial del planeamiento urbanístico—Disposición transitoria decimoquinta de la Ley de la Comunidad Autónoma 6/1999 que sustituye en este ámbito territorial al art. 51 de la Ley del Suelo de 1976— y con la suspensión de instrumentos de ordenación territorial de carácter autonómico —art. 9 de la Ley de la Comunidad Autónoma 8/1987—>> (STSJ de Baleares de 4 de marzo de 2003, fdto. dcho. 3.º).

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