ngel Orgaz Valle

Una visin jurdica de las denominadas "fiestas de inters turstico"

 21/02/2024
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A lo largo de las presentes lneas pretendemos poner de manifiesto algunos de los aspectos jurdicos ms relevantes de las denominadas "Fiestas de Inters Turstico" en Espaa. Sin nimo de realizar un anlisis profundo de su rgimen jurdico, confuso en algunos aspectos e insuficiente en otros, nos detendremos especialmente en determinar qu aspectos se encuentran regulados en la actualidad, apuntando cules son objeto de controversia o susceptibles de mejora a fin de que puedan ser un instrumento de fomento de la Administracin que verdaderamente sea eficaz y pueda alcanzar el fin perseguido.

ngel Orgaz Valle es doctorando en Derecho Administrativo en la Universidad de Extremadura

El artculo se public en el nmero 65 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, enero 2024)

A LEGAL OVERVIEW OF THE SO-CALLED "FESTIVALS OF TOURIST INTEREST"

ABSTRACT: Along these lines we intend to highlight some of the most relevant legal aspects of the so-called "Festivals of Tourist Interest" in Spain. Without intending to carry out an in-depth analysis of the legal regime, confusing in some aspects and insufficient in others, we will focus especially on what aspects are currently regulated, pointing out which are subject to controversy or susceptible to improvement so that they can be a instrument for promoting the Administration that is truly effective and can achieve the intended goal.

KEYWORDS: Festivals. Tourism. Culture. Heritage. Administration.

1. INTRODUCCIN

Nuestro pas goza de un inmenso patrimonio cultural que debe ser protegido y conservado. Esta funcin ha sido encomendada a las distintas Administraciones Pblicas. No obstante, junto a ese cuidado del patrimonio desde un punto de vista cultural, se encuentra el deber de difusin y promocin de las Administraciones para su uso y disfrute por parte de los ciudadanos.

El patrimonio cultural no solo comprende elementos fsicos, materiales o tangibles de la historia y el arte, sino tambin aspectos intangibles, inmateriales o incorpreos. Este ltimo patrimonio abarca usos, representaciones, expresiones, conocimientos y tcnicas que las comunidades, los grupos y, en algunos casos, los individuos, reconocen como parte integrante de su patrimonio cultural.

Este patrimonio cultural inmaterial trata de ser puesto en valor por la legislacin española. Entre otras, la Ley 10/2015, de 26 de mayo, para la salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, busca proteger las tradiciones y expresiones orales; las artes del espectculo; los usos sociales, rituales y actos festivos; el conocimiento y los usos relacionados con la naturaleza y el universo; las tcnicas artesanales tradicionales; la gastronoma, elaboraciones culinarias y alimentacin; el aprovechamientos especfico de los paisajes naturales; las formas de socializacin colectiva y organizaciones; o las manifestaciones sonoras, msica y danza tradicional.

Sin embargo, la proteccin cultural de dichos bienes no vive de espaldas a la regulacin que trata de difundir y promocionar dicho patrimonio. A pesar de tratarse de dos campos normativos distintos, la proteccin cultural y el fomento desde un punto de vista turstico se complementan el uno al otro, siendo dos caras de una misma moneda. En particular, dentro de la actividad administrativa de fomento, la Administracin lleva a cabo diversas medidas con el objetivo de impulsar y promocionar nuestro patrimonio cultural inmaterial. Entre ellas ocupa un papel destacado y de enorme relevancia la distincin de las diversas fiestas del territorio español con el ttulo honorfico de <<Fiestas de Inters Turstico>>.

2. LA REGULACIN DEL PATRIMONIO CULTURAL INMATERIAL EN ESPAÑA

El patrimonio cultural de nuestro pas abarca desde las ms importantes obras arquitectnicas, hasta un importante patrimonio natural, histrico o artstico. Aunque son diversas las referencias a la cultura en nuestra norma fundamental, su artculo 46 establece el mandato a los poderes pblicos de garantizar la conservacin y promover el enriquecimiento del patrimonio histrico, cultural y artstico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su rgimen jurdico y su titularidad, estableciendo adems que la ley penal sancionar los atentados contra este patrimonio.

El patrimonio cultural no solo abarca los bienes materiales fruto de nuestra historia, sino tambin los inmateriales como usos, representaciones, u oficios que de generacin en generacin se han conservado hasta llegar a nuestros das como manifestacin del ser y del sentir comn de un pueblo.

Este patrimonio cultural se ha venido poniendo en valor de forma progresiva en las ltimas dcadas por parte de los poderes pblicos. De igual manera lo han hecho otros pases del entorno europeo como es el caso de Portugal, pas vecino con el que compartimos adems diversas polticas transfronterizas en el mbito del turismo y el patrimonio(1), con el Decreto-Lei nº 139/2009 que establece el rgimen jurdico de salvaguarda del patrimonio cultural inmaterial. A nivel internacional y de forma exponencial lo han hecho tambin pases como Brasil o Colombia(2). En este sentido, es de obligada referencia la Convencin para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial aprobada por la 32ª Conferencia General de la UNESCO, ratificada por España en el año 2006, pues supone la culminacin del trmino <<patrimonio cultural inmaterial>> tras un informe del director general de la UNESCO, en el año 2001, y la Declaracin adoptada en Estambul, en el año 2002.

La 32ª Conferencia General de la UNESCO supone el impulso ms decisivo hacia la proteccin del patrimonio cultural inmaterial, estableciendo entre sus finalidades: a) la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial; b) el respeto del patrimonio cultural inmaterial de las comunidades, grupos e individuos de que se trate; c) la sensibilizacin en el plano local, nacional e internacional a la importancia del patrimonio cultural inmaterial y de su reconocimiento recproco; d) la cooperacin y asistencia internacionales.

La normativa española aluda discretamente a la proteccin de este patrimonio en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histrico Español, considerando explcitamente los valores inmateriales anunciados en la Constitucin, en la invocacin a los <<conocimientos y actividades>>, en el seno del patrimonio etnogrfico, como objeto de proteccin. El Ttulo VI de esta Ley, que responde al rtulo de <<Patrimonio Etnogrfico>>, estableca en el artculo 46 que formaban parte del Patrimonio Histrico Español <<los bienes muebles e inmuebles y los conocimientos y actividades que son o han sido expresin relevante de la cultura tradicional del pueblo español en sus aspectos materiales, sociales o espirituales>>. A su vez, el artculo 47 especificaba que <<se considera que tienen valor etnogrfico y gozarn de proteccin administrativa aquellos conocimientos o actividades que procedan de modelos o tcnicas tradicionales utilizados por una determinada comunidad>>.

No es hasta la Ley 10/2015, de 26 de mayo, para la salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, cuando se establece un marco normativo especfico de proteccin de este patrimonio y se define el concepto de <<patrimonio cultural inmaterial>> por vez primera, estableciendo en su artculo 2 que <<tendrn la consideracin de bienes del patrimonio cultural inmaterial los usos, representaciones, expresiones, conocimientos y tcnicas que las comunidades, los grupos y en algunos casos los individuos, reconozcan como parte integrante de su patrimonio cultural, y en particular: a) tradiciones y expresiones orales, incluidas las modalidades y particularidades lingüsticas como vehculo del patrimonio cultural inmaterial; as como la toponimia tradicional como instrumento para la concrecin de la denominacin geogrfica de los territorios; b) artes del espectculo; c) usos sociales, rituales y actos festivos; d) conocimientos y usos relacionados con la naturaleza y el universo; e) tcnicas artesanales tradicionales; f) gastronoma, elaboraciones culinarias y alimentacin; g) aprovechamientos especficos de los paisajes naturales; h) formas de socializacin colectiva y organizaciones; i) manifestaciones sonoras, msica y danza tradicional>>.

3. EL DENOMINADO <<TURISMO CULTURAL>>

La referida Ley 10/2015, para la salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, establece, en el apartado primero de su artculo 6, un mandato explcito a las Administraciones Pblicas competentes, de garantizar la adecuada difusin, transmisin y promocin de los bienes inmateriales objeto de salvaguardia.

Por tanto, estamos ante dos campos normativos distintos y diferenciados, aunque complementarios entre s. Por un lado, la proteccin del patrimonio cultural inmaterial desde un punto de vista cultural, el deber de conservacin y proteccin de dichos bienes. Por otro lado, el deber de difusin y promocin de estos bienes para su uso y disfrute por parte de los ciudadanos.

En este ltimo aspecto creemos que juegan un papel fundamental las polticas que la Administracin pueda llevar a cabo para conseguir difundir y promocionar dichos bienes entre la poblacin, de modo que estos no solo sean conocidos entre los ciudadanos de un determinado territorio, sino que tambin puedan ser disfrutados por forneos y visitantes, es decir, por turistas, que puedan acudir a un determinado territorio motivados por el inters que el patrimonio cultural les genera.

Debemos referirnos en este sentido al denominado <<turismo cultural>>, el cual, tal y como señalan con acierto Moreno Rebato y Rodrguez Garca: <<[n]o existe en el ordenamiento jurdico español una definicin del trmino “turismo cultural”. S podemos encontrar una referencia a dicho trmino en una sentencia de un TSJ. En concreto se dice: “turismo cultural (visitas atradas por elementos histricos, patrimoniales y/o culturales de inters)”(3). Algunas organizaciones internacionales s han realizado diferentes definiciones [] El turismo cultural vendra a ser aquel desplazamiento o viaje que tiene relacin con alguna manifestacin cultural, en sentido amplio. Por ello, el turismo cultural no incluira solamente la visita del patrimonio histrico sino cualquier otro evento cultural>>(4).

Una de las actividades esenciales de la Administracin para garantizar la difusin de los bienes culturales inmateriales e impulsar el turismo cultural ser la actividad de fomento de la Administracin, y uno de los instrumentos de esta poltica de fomento, que persigue este objetivo son, precisamente, las denominadas <<Fiestas de Inters Turstico>>. Al estudio del rgimen jurdico de ambos aspectos, destinaremos las prximas lneas.

4. EL CONCEPTO DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO DE LA ADMINISTRACIN Y LAS <<FIESTAS DE INTERS TURSTICO>>

La actividad de la Administracin se ha venido clasificando por la doctrina entre actividad de polica, de servicio pblico y de fomento. Las dos primeras cuentan con un mayor nmero de estudios, sin embargo, la actividad de fomento ha sido estudiada en menor profundidad.

Se trata de una forma de actividad esencial para conseguir que la Administracin no sea la que desarrolle toda la labor en un campo de accin concreto, como puede ocurrir con la actividad de prestacin de servicios pblicos. En este sentido, el fomento nace en un momento inicial mediante la creacin, en 1832, de la Secretara de Despacho de Fomento General del Reino, que se convertira en 1833 en el Ministerio de Fomento General del Reino, creado exclusivamente para los asuntos que tenan relacin con las obras pblicas. De tales orgenes deriva la denominacin de <<Ministerio de Fomento>> al departamento ministerial que ostentaba tales competencias hasta el año 2020, momento en que pasa a denominarse <<Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana>>.

El fomento en sentido propio es definido como <<una labor de dirigismo social en la que la Administracin consigue mediante incentivos que sean los particulares los que desarrollen ciertas acciones o dejen de desarrollar otras, generando un beneficio o un inters social, sin que sea la propia Administracin la que tenga que desarrollarlo>>(5).

En este sentido, Jordana de Pozas(6) estableci una clasificacin que ha llegado hasta nuestros das de cules son las principales medidas de fomento de la Administracin, haciendo una distincin entre medidas econmicas, medidas jurdicas y medios honorficos.

Las primeras de ellas supondran un reconocimiento de carcter econmico mediante el cual los administrados realizan una determinada accin recibiendo una cantidad econmica por parte de la Administracin para el desarrollo de tal actividad. El ejemplo ms significativo de este tipo de medidas es el rgimen de las subvenciones. En este sentido, Santamara Pastor ha establecido que desde un punto de vista estricto tan solo las subvenciones seran una autntica medida de fomento. A este respecto, este autor ha destacado que <<no podra considerarse una autntica medida de fomento los ttulos honorficos en tanto en cuanto el administrado no sea conocedor de ese reconocimiento que en la mayora de ocasiones se realiza a posteriori, pues no estara realizando una accin que beneficiase a ese inters general movido por el reconocimiento de la Administracin>>(7).

Las medidas de carcter jurdico supondran una situacin de ventaja jurdica al beneficiario de tales medidas. Por ejemplo, mediante el otorgamiento de concesiones administrativas.

Por ltimo, en cuanto a los estmulos honorficos, se caracterizan porque que el administrado recibe una distincin o reconocimiento de carcter social por la accin realizada.

En este punto deberamos plantearnos si las <<Fiestas de Inters Turstico>> podran tener cabida en esta ltima categora, y si estos estmulos honorficos son autnticas medidas de fomento de la Administracin. Siguiendo la tesis de Santamara Pastor, en sentido estricto no podramos hablar de una autntica medida de fomento de la Administracin. Sin embargo, podramos plantear que tal y como est configurado dicho reconocimiento en la normativa actual, los solicitantes son conocedores de que, de no llevar a cabo una serie de acciones, no podran obtener dicho ttulo. Del mismo modo, son conscientes de la necesidad de mantener esas acciones una vez que el ttulo sea concedido(8). Por estos motivos cabra considerar que s estamos ante una medida de fomento de la Administracin, en concreto y siguiendo la clasificacin de Jordana de Pozas, ante un estmulo honorfico.

5. LA REGULACIN ESTATAL DE LAS <<FIESTAS DE INTERS TURSTICO>>

Las <<Fiestas de Inters Turstico>> son por tanto un estmulo honorfico que se establece dentro de la denominada actividad de fomento de la Administracin, y que sirve como como un reconocimiento a aquellas fiestas que tengan un especial atractivo desde un punto de vista turstico.

En la actualidad, su regulacin viene establecida en la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaracin de fiestas de inters turstico nacional e internacional. Dicha norma dispone que la declaracin a nivel nacional se otorga a aquellas fiestas o acontecimientos que, habiendo obtenido la declaracin previamente por la correspondiente comunidad autnoma con al menos cinco años de antigüedad, supongan manifestaciones de valores culturales y de larga tradicin popular, con especial consideracin a sus caractersticas etnolgicas y que tengan una especial importancia como atractivo turstico(9).

En cuanto a la declaracin a nivel internacional, la norma señala que se otorga a aquellas fiestas en las que, habiendo obtenido previamente la declaracin a nivel nacional con al menos cinco años de antigüedad, se estime que concurren relevantes circunstancias en cuanto a la promocin turstica de España en el exterior(10).

5.1. Evolucin normativa

El reconocimiento de una fiesta con el ttulo de inters turstico se regula en nuestro pas desde la etapa preconstitucional y ha contado con sucesivas disposiciones de naturaleza reglamentaria que han ido configurando su rgimen jurdico. En concreto, la primera de ellas se estableci en la Orden de 30 de septiembre de 1964, a la que le siguieron las rdenes de 29 de enero de 1979, de 29 de septiembre de 1987, de 3 de mayo de 2006, hasta la aprobacin de la actual Orden de 25 de julio de 2019.

La primera de las rdenes, la del año 1964, pone el acento en las fiestas como uno de los atractivos de mayor raigambre y realce de nuestro pas. En esta primera regulacin, no encontramos diversas categoras de distincin, sino que nicamente se configura la categora de <<Fiesta de Inters Turstico>> como un solo estamento de reconocimiento y que solo puede ser concedido tras la oportuna peticin por parte del acuerdo de la Corporacin del Ayuntamiento del lugar correspondiente donde tenga lugar la fiesta. El establecimiento del carcter rogado de la solicitud se mantendr en las sucesivas normativas posteriores.

La norma deja patente el alto grado de discrecionalidad del que goza la Administracin para otorgar tal reconocimiento, sin que se haga alusin a ningn criterio concreto que sirva para alcanzar tal declaracin. La normativa hace referencia, nicamente, a una antigüedad mnima de diez años en la celebracin de la fiesta que se pretende reconocer.

La Orden de 1979, que deroga la preconstitucional de 1964, incide nuevamente en el especial inters de la fiesta desde un punto de vista turstico, siendo este el objeto de la regulacin. Como principal novedad, se establece por primera vez distintas categoras de reconocimiento. En concreto se prevn tres ttulos: <<Fiestas de Inters Turstico>>, <<Fiestas de Inters Turstico Nacional>> y <<Fiestas de Inters Turstico Internacional>>. Si bien, al no estar an configurado el mapa autonmico, no encontramos todava dicho reconocimiento a nivel regional. Por este motivo, es importante destacar que estos tres estamentos honorficos quedan regulados cada uno de ellos de manera independiente. De este modo, no era necesario alcanzar un ttulo previo para poder optar al siguiente nivel de reconocimiento, como ya hemos señalado ocurre en la actualidad.

Con respecto a los criterios de seleccin, lo nico que se establece al respecto es que se acompañar la documentacin que se considere oportuna, expresndose preceptivamente los siguientes datos: a) fecha o poca de origen de la fiesta o acontecimiento, b) historia resumida de su institucin y desarrollo, c) descripcin de los actos que componen la fiesta o acontecimiento en la poca actual, d) fecha de celebracin, e) fotografas, carteles, programas, folletos, libros y, en general, cuanta informacin grfica se refiera a la fiesta o acontecimiento en cuestin.

La Orden del año 1987 deroga la normativa anteriormente referida, y tiene dos objetivos principales. En primer lugar, ampliar el objeto de las declaraciones no solo a fiestas o libros de inters turstico como se vena haciendo hasta el momento, sino tambin a obras audiovisuales con proyeccin nacional o internacional. En segundo lugar, adaptar la normativa vigente hasta el momento a las exigencias de la nueva organizacin territorial del Estado, es decir, al modelo autonmico. Se mantiene la declaracin a nivel nacional e internacional, pero es en este momento cuando ya no se hace referencia al ttulo de <<Fiesta de Inters Turstico>>. Si bien, aunque la normativa no hace mencin alguna, las comunidades autnomas, dentro del mbito de sus competencias, podan regular este ttulo, como as ha ocurrido. En cualquier caso, la normativa estatal tampoco establece ningn tipo de relacin entre los supuestos ttulos autonmicos, el estatal y el internacional.

Con respecto a los criterios para la obtencin de tal distincin se vuelve a hacer referencia a la importancia como atractivo turstico de los valores culturales y tradiciones populares con especial consideracin de las caractersticas etnolgicas de la fiesta. Tambin se hace referencia al origen, antigüedad, fecha de celebracin, equipamiento e infraestructura turstica y realizacin de acciones promocionales como criterios valorables para la obtencin del reconocimiento.

La Orden del año 2006 tiene como objetivo: <<mejorar, dada la experiencia de los ltimos años, el rgimen de declaracin de las fiestas de inters turstico nacional e internacional>>(11). Para ello, configura un nuevo procedimiento de tramitacin estableciendo el reconocimiento autonmico como un requisito previo e indispensable para poder optar al reconocimiento nacional e internacional. Se dispone que para que una fiesta obtenga el reconocimiento estatal debe haber obtenido de manera previa, y con una antigüedad mnima de cinco años, dicho reconocimiento a nivel autonmico. Del mismo modo se establece que, para poder optar al reconocimiento internacional, debe contar con una antigüedad mnima de cinco años desde que obtuvo el reconocimiento estatal. Esto supone que, como mnimo, y en el mejor de los casos, para poder optar a un reconocimiento internacional, la fiesta debe haber sido objeto de declaracin autonmica con al menos diez años de antigüedad. Esta es la frmula que llega hasta nuestros das.

Nuevamente, la normativa vuelve a incidir en la importancia como atractivo turstico de aquellas fiestas o acontecimientos que supongan manifestacin de valores culturales y de tradicin popular con una especial consideracin de sus caractersticas etnolgicas. Se vuelve a incidir en que lo importante es que ese bien cultural inmaterial sea relevante desde un punto de vista turstico. La norma tambin contribuye a dotar de mayor objetividad los criterios que la normativa anterior ya haba señalado.

5.2. La normativa actual

La ltima de las reformas de esta normativa se acomete en el año 2019 mediante la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaracin de fiestas de inters turstico nacional e internacional. Esta norma establece tres objetivos principales: a) establecer las actuaciones promocionales que las fiestas declaradas de inters turstico nacional e internacional han de realizar para posicionarse en la sociedad de la informacin; b) poner a disposicin de los solicitantes un servicio electrnico de presentacin de solicitudes, al que deben acceder a travs de la sede electrnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo; c) compactar y estructurar conceptos que la anterior Orden ITC/1763/2006 empleaba, con el fin de facilitar su exposicin y comprensin. Sin embargo, la norma destina el mayor de los esfuerzos al primero de los objetivos: la creacin de un plan de difusin por parte de los organizadores de la fiesta. En cualquier caso, analizaremos las tres finalidades que persigue la actual regulacin.

A) Actuaciones promocionales

En relacin con el primero de los objetivos, la actual Orden ICT/851/2019 contribuye a uno de los fines que no lograron regulaciones anteriores: reducir la discrecionalidad mediante criterios que la norma establece para proceder a la declaracin. Para ello, se disponen toda una serie de aspectos que se tendrn en cuenta para la concesin del reconocimiento a escala nacional o internacional. Entre estos requisitos, destaca sobremanera la creacin por parte de las entidades organizadoras de un plan de difusin que incluir las acciones promocionales relevantes, suficientes para la atraccin de corrientes tursticas, incluidas aquellas que reflejen el impacto en internet y en las redes sociales. A detallar este requisito se destina gran parte del texto de la norma. No en vano, es el principal objetivo que motiv la reforma de la regulacin.

Este plan debe recogerse en la memoria explicativa que los solicitantes han de presentar, a fin de que estas fiestas puedan adaptarse a la sociedad de la informacin, tal y como pretende la normativa. Sin embargo, la obligacin de elaborar un plan de difusin por parte de las entidades organizadoras de la fiesta no est exenta de dificultades, pues, como señala Lpez Bentez(12), no son pocas las ocasiones en que las entidades organizadoras de la fiesta no son las mismas que los solicitantes del reconocimiento.

El artculo 8 de la Orden ICT/851/2019 establece que tendrn legitimacin para proceder a la solicitud, tanto a la declaracin nacional como internacional, las comunidades autnomas en cuyo mbito territorial tengan lugar y otras entidades pblicas de dicho mbito territorial o de las localidades donde se celebren. Hablamos por tanto de la Administracin autonmica donde tiene lugar la celebracin de la fiesta y otras entidades pblicas de dicho mbito territorial (es decir, de mbito autonmico) o de las localidades. Una amplia legitimacin que excluye, sin embargo, a asociaciones de base privada.

Esto supone que en muchas ocasiones los portadores y organizadores de la fiesta no sean los mismos que los solicitantes del ttulo honorfico. Sin embargo, la obligacin de elaborar el plan de difusin recae nicamente en los organizadores de la fiesta, lo que genera una disparidad de criterios importante.

Esta disparidad de criterios se agrava cuando se establece en el apartado primero del artculo 4 de la Orden ICT/851/2019 que el plan de difusin requerido para la declaracin deber contar con, al menos, un 10% del total de la financiacin de la fiesta. De modo que desconocemos finalmente quin debe financiar dicho plan en caso de que las entidades organizadoras de la fiesta no sean las solicitantes del reconocimiento.

En cuanto al contenido del plan de difusin, versa sobre tres ejes fundamentales: a) la obligatoriedad de llevar a cabo una serie de acciones promocionales en prensa y medios de comunicacin on line y off line, b) la creacin de una pgina web propia de la fiesta, c) la presencia de perfiles de la fiesta en alguna de las redes sociales ms utilizadas. Estos tres ejes guan tanto el plan de difusin de la declaracin nacional, como el de la declaracin internacional.

En lo que respecta a las acciones promociones en prensa y medios de comunicacin en la declaracin nacional, la regulacin mantiene la lnea de lo que se dispona en la norma de 2006, estableciendo que para poder optar al reconocimiento nacional es necesario haber conseguido un total de al menos veinte impactos o repercusiones relevantes en prensa y medios de comunicacin on line y off line, as como en medios de radio y televisin. Dichos medios han de ser de difusin nacional, no admitindose medios regionales, locales ni nacionales en su edicin autonmica. El contenido de tales actuaciones de difusin ha de ser relevante, en cuanto a su extensin y descripcin del evento. No se admite una mera mencin o referencia a la localidad sin un tratamiento especfico de la fiesta. De igual modo, se dispone que estas acciones promocionales relevantes han de tener una antigüedad mxima de cinco años(13).

En el mbito internacional, se deben haber realizado un mnimo de diez impactos o repercusiones relevantes en prensa y en medios de comunicacin, on line y off line, as como en medios de radio y televisin, de uno o varios pases extranjeros, destinados a comunicar el evento fuera del mbito nacional. Adems, se establece que dichos medios han de ser de carcter internacional con difusin nacional en sus respectivos pases, no admitindose medios regionales ni locales. El contenido de tales actuaciones de difusin ha de ser relevante en cuanto a su extensin y descripcin del evento, no admitindose una mera mencin o referencia a la localidad sin un tratamiento especfico de la fiesta. Por ltimo, estas acciones promocionales relevantes han de tener una antigüedad mxima de cinco años(14).

En relacin con el segundo eje, como principal novedad con respecto a las normas anteriores, la Orden ICT/851/2019 hace referencia por primera vez a la presencia de la fiesta en internet. En este sentido, para la solicitud nacional se establece que <<la fiesta deber disponer de una pgina web propia, la cual ser considerada la pgina web oficial de la fiesta. Se valorar especialmente que est asociada a un dominio de internet propio relacionado con la fiesta o bien tenga un alojamiento dentro de la pgina web de una entidad pblica con competencia turstica local, regional o autonmica>>.

La Orden ICT/851/2019 hace especial nfasis en esta obligacin. Tanto es as que no solo establece la obligacin de contar con una pgina web propia, sino que adems valora que esta tenga un alcance real entre posibles visitantes, debiendo el solicitante presentar, en el informe de solicitud, los parmetros relativos al trfico de la fiesta dentro del sitio web durante el ltimo año, entre los cuales debe figurar al menos el nmero de visitas, visitantes totales o duracin media de la visita. Adems, establece como obligacin que la pgina web cumpla los requisitos de prioridad 2 (equivalente a nivel AA) segn la norma UNE 139803:2012, en la que estn determinados los requisitos de accesibilidad para los contenidos web(15). De igual modo, debe aportarse un informe de posicionamiento en buscadores de internet (informe SEO) de la web de la fiesta, <<en el que figure, al menos, el nmero de enlaces directos y el de dominios que tienen enlaces a la misma, as como el trfico de bsquedas dirigidas a la web y la lista de las palabras clave ms utilizadas en dichas bsquedas>>(16).

Esta norma tambin prev mecanismos de control. Sin embargo, estos no tendrn carcter obligatorio, valorndose de forma especial la aportacin de un informe de accesibilidad con la verificacin del grado de cumplimiento de estos requisitos. Igualmente, se valorar que la pgina web oficial de la fiesta sea adaptable con el fin de que se pueda visualizar correctamente en distintos dispositivos de usuario.

Asimismo, se dispone en el artculo 4.2 de la Orden ICT/851/2019 que la pgina web ha de tener contenido actualizado sobre los siguientes asuntos: <<a) informacin general sobre la fiesta: historia, origen y antigüedad, fechas y lugares de celebracin, descripcin detallada de los actos que la componen, valor cultural y significacin de la fiesta; b) informacin sobre alojamientos y servicios tursticos en un radio de cincuenta kilmetros; c) informacin sobre cmo llegar a la localizacin donde tiene lugar la fiesta; d) informacin acerca de los eventos y asociaciones relacionados con la fiesta; e) contenido multimedia de la fiesta: fotografas y vdeos; f) foro y comunidad virtual donde los potenciales asistentes puedan interactuar; g) enlaces al contenido relacionado fuera de la propia web, entre los cuales han de estar los enlaces a las comunidades virtuales en redes sociales y contenidos en las enciclopedias virtuales abiertas (wikis) que correspondan a la fiesta>>.

Otra de las cuestiones relevantes que se regulan, son las obligaciones relativas a los idiomas, que deben ser tenidas en cuenta para alcanzar tal reconocimiento. Por ello, establece la obligacin de que la web tenga todo su contenido disponible, al menos, en castellano y en ingls, adems de la lengua cooficial de la comunidad autnoma si fuese el caso.

Con respecto a la pgina web de la fiesta, para el reconocimiento internacional, la normativa solicita en el apartado d) del artculo 7 que, adems de lo anteriormente expuesto, la pgina web ha de tener todo su contenido disponible en castellano y en ingls, valorndose especialmente que tambin disponga de versin en otros idiomas, as como que los parmetros de trfico aportados reflejen el impacto de la pgina web a nivel mundial.

Nuevamente establece mecanismos de control que sern valorados pero que no tendrn carcter preceptivo, disponiendo en el artculo 7 que <<se valorar especialmente, dentro del informe de posicionamiento en buscadores, los resultados tanto en cantidad como en calidad, para las bsquedas realizadas en castellano y en ingls, as como el elevado grado de posicionamiento que refleje dicho informe>>(17).

En relacin con las redes sociales, tercer eje del plan de difusin, para el reconocimiento estatal se establece que se valorar que la fiesta cuente con perfiles en alguna de las redes sociales ms utilizadas, por lo que entendemos que, al contrario de lo que sucede con las acciones de difusin y con la pgina web, no es este un requisito de carcter preceptivo para obtener la declaracin. Aunque la norma no establece qu redes sociales deben ser estas o en base a qu parmetros se entender que son las ms utilizadas. Por el contrario, s dispone en el artculo 4 que, <<al efecto de valorar el impacto de dichos perfiles, se presentar un informe con el nmero de seguidores del perfil, el nmero de actualizaciones en el ltimo año, as como cualquier indicador de impacto disponible asociado a cada red social que permita valorar el inters que despierta>>. Tambin se valorar la disponibilidad de perfiles sociales en varios idiomas, especialmente en ingls, adems de en la lengua cooficial de la comunidad autnoma, en su caso.

En cuanto al reconocimiento internacional, se establece en el artculo 7 que <<deben estar disponibles al menos en castellano y en ingls, valorndose la disponibilidad en otros idiomas, as como el alto impacto en sendos idiomas, definido por los parmetros aportados>>.

Por ltimo, la Orden ICT/851/2019 pretende pautar tambin la creacin del plan de difusin, previendo una serie de aspectos tanto para la declaracin nacional como internacional, de carcter potestativo, que sern valorados por la Administracin a la hora de conceder dicho reconocimiento a mayores de los anteriormente expuestos. Entre estos tems se establecen: <<a) que la difusin contemple pases afines a nuestros actuales emisores tursticos, teniendo en cuenta los planes de marketing o de turismo de cada comunidad autnoma, en el caso de las fiestas de inters turstico nacional, o que sean pases prioritarios en los planes de marketing del Instituto de Turismo de España O.A, en el caso de las fiestas de inters turstico internacional; b) que la fiesta se adece a hbitos y motivaciones afines al perfil turstico definido en los planes de marketing de cada comunidad autnoma y del Instituto de Turismo de España O.A, para las fiestas de inters turstico nacional e internacional, respectivamente; c) que la duracin y el mbito de la fiesta propicie estancias de larga duracin y con hbitos que generen la mxima rentabilidad turstica de la zona; d) que el turismo generado con la fiesta propicie hbitos de conducta saludables y refleje una imagen positiva y atractiva del pas, favoreciendo un turismo sostenible>>(18).

B) Tramitacin electrnica

Las solicitudes han de ser presentadas, junto a toda la documentacin que se acompañe, a la Secretara de Estado de Turismo. La norma establece que se pone a disposicin de los solicitantes un servicio electrnico de presentacin de solicitudes, al que deben acceder a travs de la sede electrnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo.

Aunque el prembulo de la Orden contempla este aspecto como una de las principales novedades de la regulacin, no hace ms que reflejar lo que ya se recoge como una obligacin en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas, al determinar en su artculo 14 una serie de sujetos obligados a relacionarse electrnicamente con la Administracin. Entre esos sujetos figuran, en primer lugar, las personas jurdicas. Dado que la legitimacin para solicitar dicha declaracin, nicamente la tienen las comunidades autnomas en cuyo mbito territorial tengan lugar y otras entidades pblicas de dicho mbito territorial o de las localidades donde se celebren, no caba otra posibilidad. Si bien, como mejora, se habilita un servicio electrnico especfico de presentacin de solicitudes en la pgina web del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo.

C) Orden en conceptos y criterios

La regulacin trata de fijar criterios que reduzcan la discrecionalidad de la Administracin a la hora de proceder a la concesin de estos estmulos honorficos, siendo este un objetivo que en mayor o menor medida ha estado presente en las distintas modificaciones de la normativa.

La norma fija una serie de requisitos que la Administracin debe valorar a fin de otorgar la declaracin, enumerando una serie de aspectos que junto al plan de difusin al que ya hemos hecho referencia, se tendrn en cuenta para la concesin de la declaracin nacional(19):

<<a) [e]l origen, la historia y la antigüedad de la celebracin de la fiesta o acontecimiento de que se trate; b) Su continuidad en el tiempo. Entre una y otra celebracin de la fiesta no debern transcurrir ms de cinco años, por lo que se tendrn que indicar las fechas de celebracin de la misma; c) El valor cultural de la fiesta, su significacin y su alcance como atractivo turstico, as como la originalidad y diversidad de los actos que se realicen. Para valorar dichos aspectos ser preceptiva una descripcin detallada de los actos que componen la fiesta, sin perjuicio de toda aquella informacin adicional que los solicitantes estimen oportuno aportar acerca de los citados aspectos; d) El arraigo de la fiesta en la localidad, lo que implica la participacin ciudadana en el desarrollo de la fiesta. Para evaluar este aspecto, se considerar la existencia de asociaciones, peñas u otras agrupaciones similares de ciudadanos que la respalden. Este hecho se verificar a travs de estatutos, autorizaciones u otros documentos acreditativos de la constitucin y funcionamiento de las citadas agrupaciones, de los que se aportar una copia junto con la solicitud; e) la existencia en la localidad o en el rea geogrfica inmediata, a una distancia no superior a cincuenta kilmetros, de un equipamiento adecuado de alojamientos y servicios tursticos para la recepcin de visitantes. Para valorar este aspecto, habrn de tenerse en cuenta especialmente los accesos y la señalizacin de la localidad en que se celebre la fiesta; f) el especial cuidado tanto del entorno urbano y monumental, as como del entorno natural y paisajstico del lugar de celebracin de la fiesta. A tal efecto, debern aportarse los correspondientes permisos e informes de las actuaciones encaminadas al cumplimiento de estos fines>>(20).

Muchos de estos requisitos presentan problemas o bien de interpretacin o bien de aplicacin, pero, en cualquier caso, se detallan con mayor precisin que en normativas anteriores.

De igual modo, creemos conveniente hacer referencia a dos elementos que consideramos de vital importancia: la impugnacin de la resolucin de declaracin o desestimacin y la revocacin del ttulo.

En lo referido al primero de ellos, la Orden ICT/851/2019 establece en su artculo 12 que en cuanto al rgimen de impugnacin de la resolucin declarativa o desestimatoria, podr requerirse previamente a la Administracin conforme a lo dispuesto en el artculo 44.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. Esta ley señala a su vez que en los litigios entre Administraciones pblicas no cabr interponer recurso en va administrativa. No obstante, cuando una Administracin interponga recurso en va contenciosa-administrativa contra otra podr requerirla previamente para que derogue la disposicin, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuacin material, o inicie la actividad a que est obligada. De este modo, el solicitante de la declaracin podra requerir previamente a la Secretara de Estado de Turismo, antes de impugnar la resolucin en va contenciosa-administrativa.

En este sentido, cabe recordar que la Ley dispone que el requerimiento deber dirigirse al rgano competente mediante escrito razonado que concretar la disposicin, acto, actuacin o inactividad, y deber producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicacin de la norma o desde que la Administracin requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuacin o inactividad. As mismo, hemos de tener en cuenta que la Ley establece que el requerimiento se entender rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepcin, el requerido no lo contestara.

A juicio de algunos autores, como Lpez Bentez(21), esta previsin podra resultar extravagante, al considerar que rebasara el contenido necesario y propio de una norma reglamentaria. Segn el propio autor, <<an en los casos en que las solicitantes tuviesen efectivamente la condicin de Administraciones Pblicas, cabe dudar muy seriamente de que resulte aplicable aqu el rgimen especial de impugnacin previsto por el art. 44 LJCA; rgimen pensado nicamente para aquellas relaciones interadministrativas en que ambas Administraciones actan como tales, esto es, revestidas de imperium y en ejercicio de potestades pblicas, circunstancias que, a nuestro juicio, no se dan en casos –como el que nos ocupa- en los que la Administracin autonmica aparece como una simple destinataria o beneficiaria de la actividad estatal de fomento>>(22).

Por ltimo, y en relacin con la revocacin del ttulo, consideramos que tal y como hemos apuntado al comienzo de estas lneas, si se pretende que la declaracin acte como una autntica medida de fomento de la Administracin, debe contener mecanismos de revocacin. El artculo 13 de la Orden ICT/851/2019 da solucin a esta cuestin y en el objetivo marcado por la misma de ordenar conceptos establece que la declaracin tendr vigencia indefinida mientras se mantengan las condiciones determinantes de su concesin. Sin embargo, mediante resolucin motivada y previa instruccin del correspondiente expediente, la declaracin podr ser retirada por la Administracin concedente cuando la fiesta haya dejado de cumplir alguno de los requisitos que la presente Orden exige para su declaracin.

6. LA REGULACIN AUTONMICA DE LAS <<FIESTAS DE INTERS TURSTICO>>

El ttulo honorfico de las fiestas de inters turstico se configura en la normativa estatal de manera gradual. De este modo, es necesario obtener primeramente el ttulo a nivel regional, para poder alcanzar, en un mnimo de cinco años, la declaracin nacional. As mismo, es necesario haber obtenido el reconocimiento a nivel nacional para poder optar a un reconocimiento internacional con un mnimo de cinco años de antigüedad.

Lo cierto es que esta configuracin tambin plantea problemas de aplicacin, pues puede haber regiones donde los requisitos para optar a una declaracin sean ms laxos, facilitando as que estas regiones dispongan de mayor facilidad a la hora de obtener el reconocimiento nacional y por ende el reconocimiento internacional.

Aunque la mayora de las comunidades autnomas han optado por regular sus propias declaraciones, debemos advertir que muchas de sus normas estn desactualizadas, no se han adaptado a la sociedad de la informacin, ni a las nuevas realidades de la Administracin y del sector turstico y cultural. Es el caso, por ejemplo, de la Comunidad Autnoma de Extremadura, cuyo Decreto 152/1997, de 22 de diciembre, sobre Fiestas de Inters Turstico de Extremadura, requerira una reforma que se ajustase a la legislacin estatal vigente en cuestiones tan evidentes como las relacionadas con el procedimiento administrativo; o el de la Comunidad Autnoma de Castilla y Len cuya orden es de 1995 (Orden de 14 de marzo de 1995, por la que se regula la declaracin de Fiestas de inters turstico de Castilla y Len).

Entre las normas ms desarrolladas destaca la de Andaluca, la cual presenta un estatuto de derechos y obligaciones de los beneficiarios de su ttulo honorfico, en el Decreto 116/2016, de 5 de julio, por el que se regulan las Declaraciones de Inters Turstico de Andaluca.

7. CONCLUSIONES

El ttulo honorfico de <<Fiesta de Inters Turstico>> constituye un elemento complejo, tanto en su naturaleza como en su desarrollo normativo, a disposicin de las Administraciones.

Se trata de una medida que, a pesar de tener una vertiente cultural y de poner en valor el patrimonio cultural inmaterial de nuestro pas, incide sobre todo en la vertiente turstica, pues tiene como eje principal la atraccin de turistas movidos por su inters por el patrimonio cultural inmaterial de un determinado territorio. No obstante, y a pesar de las sucesivas reformas, la regulacin de este ttulo honorfico contina siendo confusa, tanto a nivel estatal como a nivel autonmico.

La normativa actual establece tres objetivos fundamentales que motivan su ltima reforma siendo las actuaciones promocionales que las fiestas declaradas de inters turstico nacional e internacional han de realizar para posicionarse en la sociedad de la informacin, la principal razn de su modificacin. Por ello, quedan en un segundo plano los otros dos objetivos, pues la creacin de un registro electrnico no es sino fruto de lo establecido en el artculo 14.2 la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas, y el objetivo de compactar y estructurar los conceptos de la norma no se ve del todo resuelto por la presente regulacin.

Sin embargo, y a la vista del anlisis realizado, muchos de estos aspectos quedan sin resolverse. Hemos apuntado algunas de estas cuestiones a lo largo de estas lneas, como la importancia de esclarecer el rgimen de impugnacin de la resolucin declarativa o desestimatoria, la necesidad de establecer un rgimen de revocacin del ttulo para que la medida sea efectiva, o la conveniencia de evitar agravios entre distintas comunidades autnomas. A estas, podran sumarse otras muchas cuestiones como la posibilidad de reducir la discrecionalidad de la Administracin a la hora de conceder el ttulo o la oportunidad de valorar, y en su caso ampliar, las ventajas que esta declaracin produce en el beneficiario.

8. BIBLIOGRAFA

ALVAREZ GARCA, V. (2020): Las normas tcnicas armonizadas. Una peculiar fuente del Derecho europeo, Iustel, Madrid.

COSCULLUELA MONTANER, L. (2020). Manual de Derecho Administrativo, Aranzadi, Navarra.

JORDANA DE POZAS, L. (1949). Ensayo de una teora del fomento en el Derecho Administrativo. Revista de estudios polticos, nº48.

LPEZ BENTEZ, M. (2015): “Dos miradas jurdicas sobre las celebraciones de la Semana Santa: la Semana Santa como fiesta de inters turstico y como bien cultural”, Administracin de Andaluca. Revista Andaluza de Administracin Pblica, nm. 91.

LPEZ BENTEZ, M. (2020). Las fiestas de inters turstico. Revista General de Derecho del Turismo, nº1.

MORENO REBATO, M. y RODRGUEZ GARCA, J.A. (2019). El turismo religioso como turismo cultural: rgimen jurdico. Catlogo de publicaciones de la Administracin General del Estado, Editorial MIC, Madrid.

SANTAMARA PASTOR, J.A. (2018). Principios de Derecho Administrativo general. Iustel, Madrid.

NOTAS:

(1). As se establece en la Estrategia de sostenibilidad del turismo transfronterizo entre Portugal y España 2022-2023 aprobada en el marco de la XXXIII Cumbre hispano-portuguesa celebrada en noviembre de 2022.

(2). El prembulo de la Ley 10/2015, de 26 de mayo, para la salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, hace referencia a los pases, especialmente iberoamericanos, que han hecho visibles los bienes culturales inmateriales en sus ordenamientos jurdicos.

(3). Vid. STSJ 1649/2014 del Tribunal Superior de Justicia de Andaluca, de 24 de febrero de 2014, Id Cendoj: 18087330012014100144.

(4). MORENO REBATO, M. y RODRGUEZ GARCA, J.A. (2019). El turismo religioso como turismo cultural: rgimen jurdico. Catlogo de publicaciones de la Administracin General del Estado, Editorial MIC, Madrid, pp 22-26.

(5). COSCULLUELA MONTANER, L. (2020). Manual de Derecho Administrativo, Aranzadi, Navarra, pp. 715-727.

(6). JORDANA DE POZAS, L. (1949). Ensayo de una teora del fomento en el Derecho Administrativo. Revista de estudios polticos nº48, pp. 41-54.

(7). SANTAMARA PASTOR, J.A. (2018). Principios de Derecho Administrativo general. Iustel, Madrid, pp. 307-329.

(8). En este ltimo supuesto, la normativa vigente debera establecer mayores mecanismos de revocacin del ttulo para que la medida de fomento contine siendo eficaz una vez concedido el reconocimiento.

(9). As lo establece el artculo 2 de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaracin de fiestas de inters turstico nacional e internacional.

(10). Tal y como dispone el artculo 6 de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaracin de fiestas de inters turstico nacional e internacional.

(11). Tal y como se establece en el prembulo de la Orden ITC/1763/2006, de 3 de mayo, por la que se regula la declaracin de fiestas de inters turstico nacional e internacional.

(12). LPEZ BENTEZ, M. (2020). Las fiestas de inters turstico. Revista General de Derecho del Turismo, nº1.

(13). As lo establece el artculo 4.2 de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaracin de fiestas de inters turstico nacional e internacional.

(14). Tal y como dispone el artculo 7 de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaracin de fiestas de inters turstico nacional e internacional.

(15). Sobre la naturaleza jurdica de este tipo de normas, puede verse ALVAREZ GARCA, V. (2020): Las normas tcnicas armonizadas. Una peculiar fuente del Derecho europeo, Iustel, Madrid.

(16). Segn lo dispuesto en el artculo 4.2 de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaracin de fiestas de inters turstico nacional e internacional.

(17). As lo prev el artculo 7 de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaracin de fiestas de inters turstico nacional e internacional.

(18). Este aspecto queda reflejado en el apartado tercero del artculo 4 de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaracin de fiestas de inters turstico nacional e internacional.

(19). Cabe destacar que el artculo 6 de la Orden señala que los aspectos a tener en cuenta para la concesin de la declaracin de fiesta de inters turstico internacional sern los mismos que los descritos para las fiestas de inters turstico nacional, con la salvedad de algunas cuestiones relativas al plan de difusin referidas a las acciones promocionales, la pgina web y las redes sociales. De igual modo, el plan de difusin requerido para la declaracin como fiesta de inters turstico internacional, segn establece el artculo 7 de la Orden, debe de tener en cuenta la accin y promocin turstica de España en el extranjero. Presentando un informe o memoria que describa en qu medida la fiesta añade valor a la imagen turstica de España en el exterior, y el impacto positivo que se estima va a suponer la promocin exterior de la fiesta.

(20). As lo dispone el artculo 3 de la Orden ICT/851/2019, de 25 de julio, por la que se regula la declaracin de fiestas de inters turstico nacional e internacional.

(21). LPEZ BENTEZ, M. (2020). Las fiestas de inters turstico. Revista General de Derecho del Turismo, nº1.

(22). LPEZ BENTEZ, M. (2015): “Dos miradas jurdicas sobre las celebraciones de la Semana Santa: la Semana Santa como fiesta de inters turstico y como bien cultural”, Administracin de Andaluca. Revista Andaluza de Administracin Pblica, nm. 91.

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