Antonio Garca Jimnez

El empleado pblico como epicentro del buen gobierno

 16/11/2018
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La hiptesis sobre la que se asienta este trabajo es la de que los empleados pblicos son fundamentales para el desarrollo y el fomento del buen gobierno, por lo que es fundamental disponer de un buen modelo de gestin de los recursos humanos en el sector pblico, prestando especial atencin a los sistemas de seleccin de personal para que estos se enfoquen en la captacin de los mejores candidatos, y en los mecanismos destinados a retener y potenciar el talento de los trabajadores que ya se encuentran dentro. Asimismo, se considera a los empleados pblicos como un factor fundamental para articular la Administracin electrnica y propiciar un sector pblico innovador.

Antonio Garca Jimnez es Doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca

El artculo se public en el nmero 49 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, octubre 2018)

INTRODUCCIN

La sociedad ha experimentado una profunda evolucin econmica, poltica y social durante las ltimas dcadas, siendo especialmente destacable el vertiginoso avance de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, que han modificado radicalmente el modo de vida de las personas, desde la forma de producir bienes y servicios, realizar compras o comunicarse, hasta la de relacionarse con las Administraciones Pblicas. Fruto de este avance son las nuevas exigencias de la ciudadana, que reclama ms servicios pblicos y de mayor calidad. As estos adquieren un carcter ms complejo, algo propio de los Estados con sistemas de bienestar social ampliamente desarrollados, como es el caso de España.

Tanto el incremento de la complejidad de los servicios pblicos como el aumento de las exigencias de los administrados respecto a los estndares de calidad, transparencia y accountability en el ejercicio de las actividades realizadas por las Administraciones Pblicas, suponen retos que han de afrontar estas ltimas para dar una respuesta adecuada a las nuevas necesidades sociales, en la bsqueda constante del buen gobierno de lo pblico y del cumplimiento del principio de buena administracin. La puesta en prctica de estos principios consagrados por varias normas, a nivel estatal y autonmico, estar supeditada en gran medida a la actuacin de los empleados pblicos, garantes del ptimo funcionamiento del sector pblico, por lo que cobra especial inters todo lo relacionado con la gestin de sus recursos humanos.

Es preciso, por tanto, abordar algunas de las controversias a las que habr de enfrentarse la funcin pblica durante los prximos años, y de la que depender en gran medida el xito en la consecucin del inters general. Los empleados pblicos han de actuar como el corpus encargado de verificar las decisiones polticas y controlar siempre su adaptacin a la legalidad, velando porque estas se adecuen a los principios de eficacia, eficiencia y economa consagrados en el artculo 103 de nuestra Carta Magna. Por este motivo, goza de tanta importancia la profesionalizacin de los trabajadores pblicos, como un mecanismo para luchar con mayor efectividad contra la corrupcin que sacude al sector pblico y que genera importantes costes para el pas que la soporta; costes no solo en trminos econmicos, sino tambin en trminos de prdida de confianza en las instituciones pblicas. Adems, hay polticas que dejan de ponerse en prctica o lo hacen de una forma deficiente al contar con menos crditos presupuestarios.

En este trabajo abordamos algunos de esos problemas, tratando de llegar a conclusiones que permitan contribuir a resolverlos y mejorar el marco actual, utilizando para ello la metodologa propia de las ciencias jurdicas y de la Administracin, basada en el estudio de las fuentes doctrinales, el examen de la normativa y el anlisis de la jurisprudencia ms relevantes sobre la materia. El principal objetivo es demostrar la importancia que tienen los empleados pblicos para garantizar la consecucin de los principios de buen gobierno y buena administracin, actuando como motor para el correcto funcionamiento del sector pblico y de garantes en la consecucin del inters general. Para ello, este trabajo de investigacin se estructura en tres epgrafes.

El primero de ellos, dedicado al desarrollo de los principios de buen gobierno y buena administracin, vuelca nuestra atencin en las recientes normas que les han dado regulacin y cmo han repercutido en el modo de actuar de las Administraciones Pblicas. Estos principios deben ser la respuesta al hartazgo generalizado existente entre la ciudadana, fruto de los numerosos escndalos de corrupcin que han salpicado las instituciones pblicas en los ltimos años, y han de ser encarnados por los empleados pblicos demostrando con su buen hacer que son agentes fundamentales para la sociedad del presente y del futuro, neutralizando las decisiones arbitrarias de los poderes polticos.

En el segundo, se aborda la gestin de los recursos humanos en las Administraciones Pblicas, una cuestin clave puesto que de ella van a depender tanto la entrada de talento como su permanencia en las mismas. Se anticipa que es indispensable modificar y modernizar el sistema de provisin de empleados pblicos, al encontramos ante un modelo obsoleto y que no responde a las expectativas actuales. Junto a lo anterior, se precisa el desarrollo de una carrera profesional que permita mantener motivados a los trabajadores pblicos, habilitando para ello modelos de evaluacin del desempeño; que propicie una valoracin objetiva de sus mritos y logros; y que estos sean tenidos en cuenta para su promocin, logrndose con esta poltica retener el talento y contribuir a la profesionalizacin de los empleados pblicos.

El tercer bloque recoge una reflexin acerca del protagonismo de los empleados pblicos en la progresiva transformacin digital de todas las Administraciones Pblicas, lo que requiere nuevas habilidades que hasta el momento han pasado desapercibidas. Tambin se elucubra sobre el papel protagonista que el sector pblico debe adoptar en torno a la innovacin y que ha de transmitir a los poderes econmicos privados.

I. EL PRINCIPIO DE BUEN GOBIERNO

1. Una aproximacin a la definicin de buen gobierno: principio de principios

El trmino “buen gobierno” ha adquirido una relevancia muy significativa durante los ltimos años en el panorama español. Los responsables polticos que ocupan puestos de relevancia pblica han intentado evitar por todos los medios que los numerosos casos de corrupcin, en los que se han visto implicados algunos de sus altos cargos, acaben por pasarles factura en los comicios, con la consecuente prdida de influencia y peligro para la propia organizacin poltica.

España adolece de una tradicional e importante falta de cultura de la transparencia y la integridad, habiendo tenido que esperar hasta el año 2013 para vislumbrar la primera Ley de Transparencia y Buen Gobierno, una norma susceptible de ser ampliamente mejorada por la escasa ambicin que muestra el legislador, dejando escapar una magnfica oportunidad para aprobar una ley moderna y que evoque la voluntad por mejorar la rendicin de cuentas ante la ciudadana(1). Esta situacin se aprecia con suma claridad si se compara esta Ley con algunas de las normas autonmicas que han visto la luz en fechas muy recientes y que en el desarrollo de la regulacin bsica estatal dan un paso ms all, como tendremos ocasin de comprobar ms adelante.

El buen gobierno no puede entenderse sin la confluencia de los principios de transparencia y buena administracin, cuyo grado de desarrollo determinar la calidad democrtica y poltica de las instituciones pblicas de cualquier Estado o regin. As lo consider la OSCE al afirmar “que un sector pblico basado en la probidad, la apertura, la transparencia, la responsabilidad y el Estado de Derecho es un factor principal para el crecimiento econmico sostenible, y reconocemos que un sector pblico con esas caractersticas constituye un elemento importante para promover la confianza del ciudadano en las instituciones pblicas y los gobiernos”(2).

El Banco Mundial ofreci tempranamente una definicin de lo que poda entenderse por buen gobierno, refirindose a este “como el conjunto de tradiciones e instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un pas. Este concepto incluye el proceso por el cual se elige, supervisa y reemplaza a las autoridades; la capacidad del gobierno de formular y aplicar adecuadamente polticas acertadas, y el respeto que los ciudadanos y el Estado muestran por las instituciones que rigen las interacciones econmicas y sociales que se establecen entre ellos”(3).

Por lo tanto, el buen gobierno se asienta sobre la base constituida por la confianza depositada por los ciudadanos con derecho a sufragio pasivo, que eligen a sus representantes parlamentarios en elecciones con todas las garantas democrticas. La meta es la constitucin de un gobierno que ser el encargado de desarrollar y ejecutar polticas pblicas que respondan a las necesidades de la sociedad, en las que los administrados habrn de tener la oportunidad de participar y ser escuchados por sus representantes, lo que incrementara notablemente el xito de estas.

Los poderes pblicos han de responder por su gestin ante sus administrados de forma continua, y la manera de hacerlo es mediante la publicidad activa de todos los datos necesarios para que cualquier persona pueda enjuiciar la labor que han desarrollado. Por su parte, los empleados pblicos sern los responsables de filtrar las decisiones polticas y adaptarlas, en el mximo grado, a los principios de economa y eficiencia y al mandato constitucional de salvaguardar el inters general, reduciendo as las posibilidades de corrupcin. Todo ello, siguiendo con este planteamiento terico, generara un marco de estabilidad y confianza que propiciara la seguridad jurdica e institucional, contribuyendo a fomentar el desarrollo econmico y social de cualquier pas(4).

De lo anteriormente expuesto puede extraerse que el buen gobierno es el resultado de conjugar los principios de transparencia, buena administracin e integridad, con la accontability y el gobierno abierto. Es lo que puede denominarse como “principio de principios”. El buen gobierno recaera en ltimo trmino sobre el xito de la funcin poltica en base a la aprobacin por los administrados de su gestin, si bien para que esto se produzca es indispensable que la funcin administrativa, de corte ms tcnico, sea desarrollada por los empleados pblicos. De aqu, la importancia de contar con un equipo humano capacitado, profesional, responsable y despolitizado, autntico epicentro del buen gobierno(5).

1.1. Principio de buena administracin

El principio de buena administracin fue consagrado en el mbito comunitario por el artculo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea(6), alcanzando el rango de disposicin jurdicamente vinculante en su calidad de Derecho primario(7), y reconociendo que “toda persona tiene derecho a que las instituciones y rganos de la Unin traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable”. Este derecho incluye en particular:

a. “El derecho de toda persona a ser oda antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente”.

El TJUE ha dictaminado en su jurisprudencia que este “derecho se impone incluso cuando la normativa aplicable no establezca expresamente tal formalidad(8)”, y lo ha interpretado en el sentido de que “el derecho a ser odo garantiza a cualquier persona la posibilidad de expresar de manera adecuada y efectiva su punto de vista durante el procedimiento administrativo y antes de que se adopte cualquier decisin que pueda afectar desfavorablemente a sus intereses”(9).

b. “El derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de los intereses legtimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial”.

El TJUE argument que “el derecho de acceso al expediente implica que la Comisin debe dar a la empresa afectada la posibilidad de examinar todos los documentos incluidos en el expediente de la instruccin que puedan ser pertinentes para su defensa. Estos documentos comprenden tanto las pruebas de cargo como las de descargo, con excepcin de los secretos comerciales de otras empresas, de los documentos internos de la Comisin y de otras informaciones confidenciales”(10).

c. “La obligacin que incumbe a la Administracin de motivar sus decisiones”.

En este sentido, el TJUE estableci que “dicho derecho exige igualmente que la Administracin preste toda la atencin necesaria a las observaciones formuladas de este modo por el interesado, examinando minuciosa e imparcialmente todos los elementos relevantes del asunto de que se trate y motivando su decisin detalladamente”(11).

Tal y como se desprende del Cdigo Europeo de Buena Conducta elaborado por el Defensor del Pueblo Europeo, “la plena y correcta aplicacin del Cdigo, de la Carta de los Derechos Fundamentales y del Derecho de la UE en general, depender de que exista una cultura de servicio en la Administracin, que capacite a los funcionarios para comprender y hacer suyos los principios que rigen la buena administracin”. Para ello, el Cdigo recoge como principios que han de guiar su actuacin: el compromiso con la Unin Europea y sus ciudadanos, la integridad, la objetividad, el respeto hacia los dems y la transparencia.

Por lo que respecta a nuestro pas, la Constitucin Española no hace mencin expresa a la buena administracin, si bien dicho principio se encuentra implcitamente recogido en varios de sus preceptos, concretamente en los artculos 9.3, 31.2 y 103, que afirman que la funcin administrativa est sometida a un deber jurdico de buena administracin(12). En algunos Estatutos de Autonoma s se empieza a recoger la mencin expresa a este principio, como es el caso de Andaluca, Cataluña, Comunidad Valenciana o Baleares, en tanto que de otros, como los de las comunidades autnomas de Aragn y Navarra, se desprende de su articulado.

El Tribunal Supremo tambin se ha pronunciado acerca de este principio en su Sentencia nm. 4627/2015, de 3 de noviembre de 2015 (Rec. 396/2014), enunciando que “cabe significar que los principios de transparencia y buena administracin exigen de las autoridades administrativas que motiven sus decisiones y que acrediten que se adoptan con objetividad y de forma congruente con los fines de inters pblico que justifican la actuacin administrativa, tomando en consideracin todas aquellas circunstancias que conforman la realidad fctica y jurdica subyacente”(13).

Aunque el principio de buena administracin ha sido finalmente elevado al rango de derecho fundamental por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea, como vimos anteriormente(14), lo cierto es que desde algunos sectores se aboga por el hecho de “que nos encontramos ms bien ante un principio rector de la actuacin de las Administraciones Pblicas, entendido como mandato de optimizacin, que ante un verdadero derecho”(15). En nuestra opinin, el principio de buena administracin ha de entenderse como un derecho de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones, as como ante el desarrollo en el desempeño de sus cometidos, y como un deber al que han de ceñirse los poderes pblicos en sus actuaciones(16).

La figura de los ombudsmen se ha convertido en un instrumento fundamental para garantizar el buen ejercicio de las actividades que han de ejercer las Administraciones Pblicas(17). Su principal funcin consiste en denunciar aquellas situaciones que conducen a supuestos de mala administracin(18). Se puede afirmar que el nacimiento y desarrollo de los defensores del pueblo se encuentra directamente ligado a la consecucin del principio de buena administracin(19). Los empleados pblicos han de contribuir decididamente a tal fin y colaborar para ello con los diferentes defensores del pueblo, de forma que acten coordinadamente para frenar los casos en los que exista mala administracin.

1.2. Principio de transparencia

Fuertemente relacionado con el principio de buena administracin, se encuentra el principio de transparencia. Dentro de nuestro ordenamiento jurdico se materializa en el artculo 3.1 c) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Rgimen Jurdico del Sector Pblico, encargado de concretar el 103.1 de la Constitucin Española. Tambin se concreta en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno. La transparencia y la publicidad son fundamentales en cualquier sistema democrtico, constituye el mecanismo por el que los ciudadanos tienen la posibilidad de conocer el funcionamiento del sector pblico y de sus instituciones, imprescindible para que exista una autntica rendicin de cuentas por la gestin desarrollada.

El Tribunal Supremo, en su reciente Sentencia nm. 1547/2017 de 16 de octubre de 2017 (Rec. 75/2017), realiz una interpretacin amplia del principio de transparencia, al dictaminar que “la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la informacin no constituye una potestad discrecional de la Administracin o entidad a la que se solicita informacin, pues aqul es un derecho reconocido de forma amplia y que solo puede ser limitado en los casos y en los trminos previstos en la Ley”.

El principio de transparencia cobra especial inters en aquellas actividades administrativas en las que estn en juego cantidades importantes de fondos pblicos, como son el urbanismo y la contratacin pblica. Precisamente, las autoridades comunitarias realizan una inversin que aproximadamente alcanza el 19 por ciento del PIB comunitario a la adquisicin de bienes, servicios y obras(20), cerca de los dos billones de euros anuales(21), y unos 8,15 billones a escala mundial(22). Estas cifras ilustran la importancia de este instrumento y lo peligroso que puede ser que su gestin caiga en manos de las personas equivocadas, tanto por las posibilidades de que se destinen a prcticas deshonestas como de que no se les saque el mximo partido para que cada euro revierta en beneficio de la sociedad.

La gran mayora de los casos de corrupcin que salpican el actual panorama poltico español derivan del desvo de fondos destinados a las adquisiciones pblicas a intereses privados, como es el caso de las operaciones Lezo, Gürtel o la reciente Erial. Es especialmente llamativo que en “las compras pblicas realizadas por las Administraciones españolas, la OCDE haya alertado de los precios excesivamente elevados en determinados mbitos, lo que sugiere para el organismo internacional la existencia de beneficios elevados y escasa competencia”(23). Por este motivo, es necesaria la publicidad de la actividad realizada por los poderes pblicos; pero no cualquier publicidad, puesto que puede darse el caso de la “desinformacin de la informacin”, cuando se publica una cantidad exorbitante de datos y de tal forma que dificulta enormemente sintetizarlos y analizarlos.

La transparencia, como indic la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa de Aragn, “se ha convertido en un parmetro fundamental de lo que debe de ser la actuacin de los entes del sector pblico. Forma, junto con la participacin y la responsabilidad, la esencia de la buena Gobernanza, entendida como la forma de gestionar los asuntos pblicos con el objetivo de lograr un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promocionando un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado”(24).

El Tribunal de Justicia concluy que en la contratacin pblica “el principio de transparencia implica que todos los requisitos y modalidades del procedimiento de adjudicacin se formulen de manera clara, precisa y unvoca, en el anuncio de licitacin o en el pliego de condiciones, de forma que, por una parte, todos los licitadores razonablemente informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e interpretarlos de la misma forma y, por otra parte, la entidad adjudicadora pueda comprobar efectivamente que las ofertas presentadas por los licitadores responden a los criterios que rigen el contrato de que se trata”(25).

Un ejemplo de cmo la transparencia repercute de forma decisiva en el desarrollo del buen gobierno es el nuevo sistema ucraniano de contratacin pblica, que a pesar de su juventud (apenas lleva tres años funcionando), ya ha conseguido xitos de gran calado a nivel mundial(26). En el año 2013 el pueblo ucraniano comenz una serie de disturbios y manifestaciones, movimiento conocido como Euromaidn, ante el agotamiento y la indignacin de una parte importante de la poblacin, harta del progresivo distanciamiento hacia una asociacin con la Unin Europea, al tiempo que se propiciaba el acercamiento al bloque ruso. El apoyo a esta causa sigui creciendo y acab por convertirse en el clamor de un pueblo contra la ola de corrupcin que asolaba a su pas, y el desprecio constante que reciban de su presidente a travs de los medios de comunicacin(27).

Poco despus del comienzo de la “Revolucin de la dignidad”, en marzo de 2014, surgi la iniciativa por parte de un grupo de activistas sociales anticorrupcin, de reformar profundamente el sistema de adjudicaciones pblicas de Ucrania. Sera en febrero del año siguiente cuando fruto de la colaboracin entre agentes del nuevo Gobierno de Ucrania y del mbito civil y empresarial, empez a funcionar un piloto del sistema de adquisicin electrnica ProZorro(28), nombre que en ucraniano significa literalmente “transparente”, tratando as de devolver la gestin de las compras administrativas al camino correcto, despus del reguero de corrupcin dejado por el expresidente Yanukvich y un cuerpo de funcionarios pblicos que no velaba en absoluto por el inters pblico(29).

En diciembre de 2015 una nueva Ley de contratacin pblica reforzaba la utilizacin de ProZorro, entrando en vigor en abril del año siguiente. Es llamativo que el sistema de adquisiciones pblicas fuese creado con anterioridad a la Ley, fruto de la voluntad de sus instigadores por mejorar la situacin del pas. El xito de la plataforma deriva de haber conseguido desarrollar la contratacin pblica electrnica en Ucrania, construyendo un sistema focalizado en la transparencia de todos los procesos de licitacin; fomentando la competencia entre las empresas para conseguir mejores precios y calidades; permitiendo a los ciudadanos de dicho pas evaluar y enjuiciar las adjudicaciones realizadas por el sector pblico con un interesante modelo de datos abiertos; generando unos ahorros desde que se puso en funcionamiento de ms de dos millones de euros diarios, y potencialmente se calcula que superarn los 2.100 millones anuales(30). Todo ello, adems, en un clima de gran inestabilidad poltica y econmica que dificult enormemente ejecutar estas medidas. En la actualidad, el equipo de ProZorro asesora al Ministerio de Economa de Moldavia para poner en funcionamiento una plataforma similar en su sistema de contratacin pblica.

1.3. Accountability y gobierno abierto

La rendicin de cuentas y el gobierno abierto son fundamentales para el buen gobierno, y la Ley de Transparencia y Buen Gobierno certifica este extremo en su prembulo, al disponer que “solo cuando la accin de los responsables pblicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cmo se toman las decisiones que les afectan, cmo se manejan los fondos pblicos o bajo qu criterios actan nuestras instituciones, podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes pblicos comienzan a responder a una sociedad que es crtica, exigente y que demanda participacin de los poderes pblicos”.

La rendicin de cuentas o accountability constituye un refuerzo de la efectividad del principio de transparencia, fundamental para que los resultados de la actividad administrativa lleguen a los ciudadanos y puedan ser comprendidos por estos. Accountability es un trmino procedente del ingls utilizado habitualmente, y consistira en “la obligacin de las Administraciones Pblicas de responder por sus acciones, en un proceso que puede ser tanto formal como informal, en el que interactan con las personas a las que afectan sus decisiones, a las que habrn de explicar el motivo por el que han adoptado tales decisiones y actuaciones en lugar de otras alternativas”(31). Por lo tanto, supone amplificar la obligacin de las Administraciones Pblicas de motivar y fundar sus decisiones, permitiendo un dilogo crtico con los administrados(32) y propiciando el funcionamiento del gobierno abierto(33).

El gobierno abierto u open government tiene su origen en Inglaterra, en torno a la dcada de los años setenta(34), pero fue en 2009 cuando adquiri gran relevancia a partir de tres Memorandos del ya expresidente de Estados Unidos Barack Obama: Transparency and Open Government, Freedom of Information Act y Open Government Directive(35). Puede definirse como “un proceso multilateral, social y poltico, en el que se incluiran la transparencia, participacin y colaboracin del Gobierno y de la Administracin. Los ciudadanos y grupos sociales deben integrarse en los procesos polticos con el apoyo de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, las cuales deberan mejorar la eficacia y la eficiencia de la accin gubernamental y administrativa”(36).

En este sentido, el Plan de Accin de España relativo al gobierno abierto afirma que “una opinin pblica bien informada, exigente y con visin crtica es un elemento clave para una democracia de calidad, como tambin lo es la existencia de cauces que permitan la participacin de los ciudadanos en la accin pblica. Solo si los ciudadanos sienten que pueden intervenir en las polticas que se llevan a cabo podrn percibir al Gobierno y a la Administracin como algo suyo, como algo de todos”(37). Junto a lo anterior, no pude olvidarse que “es inteligente gestionar instituciones y organizaciones contando con la participacin activa de quienes estn afectados por ellas, porque permite atender a las expectativas legtimas de los grupos de inters y, en consecuencia, tomar mejores decisiones”(38).

La Orden HFP/134/2018, de 15 de febrero, por la que se crea el Foro de Gobierno Abierto, ha dado un paso ms ms hacia la participacin ciudadana en los asuntos pblicos y, segn se desprende de su artculo primero, tiene como finalidad “institucionalizar la colaboracin y fortalecer el dilogo permanente entre las Administraciones Pblicas y la sociedad civil en materias relacionadas con el gobierno abierto y en particular con el objetivo de impulsar la colaboracin, la transparencia, la participacin y la rendicin de cuentas”. Est integrado por un total de 64 vocales, representando la mitad a las Administraciones Pblicas y la mitad restante a la sociedad civil.

2. Normativa en materia de transparencia y buen gobierno

2.1. Marco estatal

Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno, vena a llenar un importante vaco legislativo en el ordenamiento jurdico español ya que, tras ms de tres dcadas de democracia, no haba visto la luz una norma en este mbito. Como dijimos anteriormente, la LTBG presenta una escasa ambicin y responde ms bien a una operacin de marketing por parte del ejecutivo que la impuls, as como a la necesidad de responder a la creciente presin social que reclama mayores dosis de transparencia, control de la actividad pblica y rendicin de cuentas. Prueba de ello es que el Gobierno ha recurrido numerosas resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que obligaban a diversos entes y organismos pblicos a publicitar determinada informacin sobre la utilizacin que hacan de los fondos pblicos que les eran asignados(39).

La Ley supone el desarrollo del derecho de acceso previsto por el artculo 105 b) de la Constitucin Española y anteriormente recogido por el artculo 37 de la extinta Ley 30/1992, derogado este ltimo precepto por el artculo 13 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas, facilitando y simplificando el proceso que han de seguir los interesados. Se ha criticado que no se establezcan claramente las causas de denegacin del derecho de acceso, por las posibilidades de que los encargados de autorizarlo pudieran contar con mayor discrecionalidad(40), algo que con el futuro reglamento que desarrolle las disposiciones de la LTBG pretende corregirse, pero que por lo que se desprende de su borrador, no contribuye excesivamente a ello(41).

Asimismo, la Ley prev que los sujetos recogidos en su mbito subjetivo de aplicacin tengan que cumplir unas mnimas obligaciones de publicidad activa, con la finalidad de que los ciudadanos puedan tener conocimiento de sus actuaciones. Por lo que respecta al buen gobierno, recoge una serie de principios generales y de actuacin, as como de infracciones y sanciones aplicables en el mbito de la Administracin General del Estado, concretamente a los miembros del Gobierno, a los Secretarios de Estado y al resto de los altos cargos de la AGE y de las entidades del sector pblico estatal, de Derecho pblico o privado, vinculadas o dependientes de aquella.

Por ltimo, es reseñable la creacin del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que segn el artculo 34 LTBG “tiene por finalidad promover la transparencia de la actividad pblica, velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio de derecho de acceso a la informacin pblica y garantizar la observancia de las disposiciones de buen gobierno”. La regulacin de este rgano ha sido ampliamente criticada porque su adscripcin al Ministerio de Hacienda y Funcin Pblica (que correspondera en la actualidad a la Secretara de Estado de Funcin Pblica integrada en el Ministerio de Poltica Territorial y Funcin Pblica) le hace depender funcionalmente del ejecutivo(42), algo que rompe la autonoma e independencia que predica la LTBG. Esto se proyecta sobre el mbito prctico cuando se reducen los fondos asignados a este rgano; tambin cuando no se puede contar con los abogados del Estado en aquellos casos en los que la contraparte forma parte de la Administracin General del Estado.

La Proposicin de Ley Integral de Lucha contra la Corrupcin y Proteccin de los Denunciantes, presentada por el grupo parlamentario Ciudadanos, prev que la eleccin del Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se realice por el Congreso de Diputados, y no a propuesta del Ministerio de Poltica Territorial y Funcin Pblica como sucede ahora, por mayora de tres quintos entre personas de reconocido prestigio que estn en posesin de un ttulo universitario superior, y con competencia profesional en materias relacionadas con la transparencia y el acceso a la informacin pblica.

La Proposicin de Ley mnibus Contra la Corrupcin, como es conocida, tambin otorga al Consejo la posibilidad de imponer sanciones, facultad con la que no cuenta actualmente. Sera conveniente que el Consejo cuente con una partida presupuestaria independiente del Gobierno central, puesto que este hecho supone una grave merma de la independencia y autonoma de este rgano, pudiendo por tanto recibir represalias cuando denuncia malas prcticas de aqul(43). Por su composicin, adems, se trata de un rgano susceptible de ser politizado, porque para fomentar decididamente su independencia debera estar compuesto por funcionarios pblicos en activo, garantizando que por su acceso y el derecho de inamovilidad del que disfrutan, sea ms complicado que se subordinen a intereses polticos.

2.2. Marco autonmico

Con anterioridad a la LTBG solo existan cuatro normas autonmicas de transparencia y buen gobierno: “la Ley 4/2006, de 30 de junio, de Transparencia y Buenas Prcticas en la Administracin Pblica Gallega(44); la Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la Buena Administracin y del Buen Gobierno de las Islas Baleares (45); la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de Transparencia y del Gobierno Abierto de la Comunidad Foral de Navarra y la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura ”(46). En junio de 2018 todas las comunidades autnomas cuentan con una norma de desarrollo de la LTBG(47), exceptuando las de Cantabria, Madrid, Pas Vasco y Principado de Asturias que se encuentran tramitando sus proyectos de ley(48), incumpliendo el plazo de dos años establecido en la Disposicin Final novena de la LTBG para dar desarrollo a sus disposiciones.

Los prembulos de las normas autonmicas predican, ante todo, la necesidad de fomentar la transparencia, la rendicin de cuentas, y la participacin ciudadana, as como la oportunidad de reutilizar la informacin pblica para su posterior explotacin por empresas infomediarias(49), lo que generara riqueza econmica, y se incide en la planificacin y evaluacin de las polticas pblicas como señala con especial nfasis la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pblica de Andaluca (50).

La ltima norma autonmica en ver la luz ha sido la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno de la Comunidad Foral de Navarra. Se trata tambin de una de las ms vanguardistas y modernas, que entre sus disposiciones recoge numerosas referencias a la Administracin electrnica; amplifica notablemente las obligaciones de transparencia establecidas en la legislacin bsica estatal sobre la contratacin pblica; recoge el trmite de audiencia para aquellos solicitantes del derecho de acceso a la informacin pblica cuando esta les haya sido denegada; y obliga al registro pblico a los grupos de inters.

Tanto en la normativa bsica estatal como en las normas de desarrollo autonmicas sobre buen gobierno y transparencia, se echa de menos un papel ms importante de los empleados pblicos, dado el peso y la importancia que representan para que se alcance ese deseado buen gobierno. Es fundamental contar con un equipo humano de excelentes profesionales que haga funcionar eficientemente al sector pblico, para lo que es crucial disponer de un sistema de acceso y una carrera que garanticen tener entre sus filas a los mejores.

II. INNOVACIN EN LA GESTIN DE LOS RECURSOS HUMANOS EN EL SECTOR PBLICO

1. Los trabajadores: el recurso ms valioso de cualquier organizacin

Las personas que trabajan al servicio de cualquier organizacin constituyen el recurso ms valioso de la misma, por encima de los econmicos, tecnolgicos o de cualquier otra ndole. Los empleados son el corazn y el cerebro que hacen funcionar al resto de medios, tanto materiales como inmateriales, y del que depender toda la estructura, aportando su esfuerzo, tiempo, habilidades, sacrificio, talento, capacidad y creatividad, tratndose por ello de un recurso insustituible(51). Lo enunciado explica la importancia que tiene gestionar los recursos humanos correctamente, y es por ello que las empresas dedican importantes esfuerzos a los procesos de seleccin de sus futuros empleados, pero tambin a formarlos continuamente y a promocionarlos cuando son estratgicos para sus intereses.

Las opciones de las organizaciones privadas para contratar personal o despedirlo, cuentan con unas dosis de flexibilidad bastante altas. De hecho, solo estn delimitadas por algunas disposiciones previstas en la legislacin social destinadas a proteger los derechos de los trabajadores y que, por desgracia, cada vez son menos favorables a los intereses de estos ltimos, basndose en el pretexto de la crisis econmica y financiera. En este tipo de entidades se presume, por tanto, que el empresario gestionar sus recursos humanos de forma que contratar y promocionar a aquellos que le procuren mayores beneficios y ventajas para su negocio. Esta situacin, sin embargo, es mucho ms compleja en el sector pblico, puesto que aqu los intereses que estn en juego dejan de ser los de una persona o grupo de personas que nicamente arriesgan sus recursos, y pasan a ser los de la sociedad: el inters pblico.

Los trabajadores al servicio de las Administraciones Pblicas, entes u organismos del sector pblico han de ser seleccionados en igualdad de condiciones tal como dispone el artculo 23.2 CE, y conforme a los principios de mrito y capacidad invocados en el artculo 103.3 CE. El Derecho de la funcin pblica es el encargado de dar regulacin a esta vertiente del Derecho administrativo, aquel que tradicionalmente ha tratado de luchar contra las inmunidades de la Administracin mediante el repliegue de sus prerrogativas(52). Siempre ha sido una ardua labor la de gestionar los recursos humanos del sector pblico: desde aquellos lejanos tiempos de los Habsburgo, encabezados por Carlos V, con la venta de oficios(53), a otros ms cercanos en el que los poderes polticos de turno consideraban los empleos pblicos como un botn incluido en su conquista del poder. Desde esta ptica, podan asignar a sus ms allegados sin acreditar ms mrito ni capacidad. An en la actualidad, quedan algunos resquicios como puede observarse con la ausencia de una direccin pblica profesional(54).

El Derecho de la funcin pblica debe acometer en los prximos años varias reformas que permitan adaptar nuestro sistema de provisin de empleados pblicos, a las necesidades presentes y a largo plazo del sector pblico. Captar personal con habilidades, talentoso y creativo ha de ser la prioridad, y para ello es imprescindible modernizar los sistemas de acceso al empleo pblico. Otra premisa a la que ha de responder la gestin de los recursos humanos por el sector pblico es la de desarrollar una carrera profesional que permita satisfacer las necesidades de los funcionarios, considerndose estas no solo desde el punto de vista econmico, sino tambin desde el emocional y psicolgico(55).

Cuidar a los empleados pblicos es crucial para retener a las personas ms capacitadas, puesto que carece de sentido captar a los mejores si despus se les deja marchar por no disponer de un sistema de promocin, que responda a las expectativas legtimas que una persona pueda tener en torno a su vida profesional, adems de que la Administracin perdera un experto al que habra dedicado tiempo y recursos para su formacin. Otro riesgo inherente es que el talento se pierda no porque el personal decida marcharse, sino porque la organizacin no sepa explotar plenamente sus capacidades y acabe desmotivado. Para ello, es imprescindible planificar un buen sistema de promocin interna, tanto horizontal como vertical, respaldado por un programa de evaluacin del desempeño que permita valorar objetivamente los mritos y capacidades.

2. Los sistemas de provisin de empleados pblicos

2.1. La seleccin como momento clave para captar a los mejores

Para asegurar el buen funcionamiento de cualquier empresa, entidad u organismo es fundamental poner especial atencin a la seleccin de sus futuros trabajadores. Estos sern los encargados de desarrollar las actividades propias de la organizacin, de asentar las bases de su progresin y conducirla hacia el futuro, siendo adems sus representantes ante la sociedad, llevando su nombre all donde vayan. Es quizs el momento ms importante dentro de la gestin de los recursos humanos, en el que se pueden comenzar a desarrollar las lneas directrices de lo que se quiere conseguir de los futuros empleados, ya que, aunque programar un desarrollo formativo y un modelo de promocin adecuado es importante, estos se ejecutarn sobre el personal que finalmente sea contratado.

No es lo mismo contratar a una persona con unas actitudes y aptitudes que abundan entre el comn de la poblacin(56), que captar a otra que tenga talento y goce de habilidades para desempeñar las funciones que tenga asignadas. En las Administraciones Pblicas existen retos muy importantes sobre la mesa que han de empezar a acometerse inmediatamente, y para todos ellos ser indispensable mejorar el sistema actual, por lo tanto, el xito pasa necesariamente por la innovacin, modificando gran parte de los procesos y la forma de actuar del sector pblico que no permite dar una respuesta eficaz a los problemas de los ciudadanos.

Pocas organizaciones que generen problemas a sus clientes acaban teniendo xito, puesto que cuando recurren a sus servicios es precisamente para que los resuelvan. En el caso de las Administraciones Pblicas, no son pocos los casos en que la burocracia y la escasa preocupacin de sus trabajadores, subsumidos en una Administracin arcaica y obsoleta(57), acaban por frustrar los intentos de muchas personas por ejercer sus derechos y obligaciones como buenos ciudadanos. Por el contrario, el papel de los empleados pblicos ha de ser el de solucionar esos problemas de la forma ms beneficiosa para el administrado y el inters pblico, lo que repercutir decididamente en la construccin de una buena administracin.

El futuro de las pensiones, por ejemplo, ante el incremento de la poblacin de la tercera edad aparejado a la mayor esperanza de vida; luchar contra el aumento de la desigualdades sociales; adoptar medidas para frenar el cambio climtico y proteger el medio ambiente; la revolucin tecnolgica que sigue modificando la forma de entender la vida diaria; aliviar las tensiones nacionalistas y territoriales que afectan con especial dureza en los ltimos tiempos a nuestro pas y que amenazan con romper su integridad; o la lucha contra la corrupcin, son solo algunas de las cuestiones que exigen respuestas urgentes por parte de los poderes pblicos, y para alcanzarlas es imprescindible contar con un cuerpo de empleados pblicos ampliamente capacitados que contribuya a su consecucin(58).

Llegados a este punto, cabe plantearse si el sistema de provisin de empleados pblicos utilizado por las Administraciones es la mejor alternativa de la que disponen, o si por el contrario, es preciso plantear una reforma sustancial del mismo que permita afinar mejor en la bsqueda de los nuevos trabajadores. Parece que cada vez son ms las voces cualificadas que apuntan a que el sistema de oposicin ha quedado completamente obsoleto, y que es hora de modernizarlo por otro que se adecue mejor a las funciones propias del puesto de trabajo. Las actuales pruebas valoran la capacidad memorstica por encima de cualquier otra, obligando a los candidatos a memorizar temarios que poco tienen que ver con las necesidades reales del puesto de trabajo. Asimismo, el sistema de oposiciones presenta numerosas lagunas por las que puede filtrarse la discrecionalidad; y cabe la posibilidad de que la suerte acompañe a unos candidatos frente a otros, por el simple hecho de salir una bolita con un tema en vez de otra.

Analizamos en los siguientes epgrafes algunas de estas vicisitudes, comenzando por el estudio de los principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad, que han de informar la planificacin y desarrollo de las pruebas de acceso a la funcin pblica, para a continuacin proponer sistemas de seleccin ms adecuados a las necesidades de la Administracin actual.

2.2. Principios de igualdad, mrito y capacidad en el acceso a la funcin pblica

El acceso a un empleo pblico no puede producirse de la misma forma que en el sector privado, en el que el empresario o la persona en quien delegue cuentan con total libertad para contratar. En el mbito pblico, como ya anticipamos, es preciso atenerse a una serie de principios y reglas que garanticen el cumplimiento del inters general. El Derecho de la funcin pblica ha de prever un sistema que permita seleccionar a aquellos trabajadores merecedores sobre los dems candidatos, de percibir un salario con cargo al erario por los servicios prestados, adquiriendo la condicin de funcionarios de carrera(59), “tras superar determinadas pruebas selectivas ms o menos rigurosas”(60).

El artculo 23.2 de la Constitucin Española establece que los ciudadanos “tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pblicos, con los requisitos que señalen las leyes”, el cual hay que conectar con el 103.3 de la norma normarum de nuestro ordenamiento, que dispone que “la ley regular el estatuto de los funcionarios pblicos, el acceso a la funcin pblica de acuerdo con los principios de mrito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicacin, el sistema de incompatibilidades y las garantas para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones”. Por lo tanto, tres son los principios que han de informar el acceso de los ciudadanos a la funcin pblica, recogidos en el artculo 1.3 b) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, y por el artculo 55 del mismo texto legal como principios rectores de acceso al empleo pblico: igualdad, mrito y capacidad.

El Tribunal Constitucional ha interpretado el significado de los artculos 23.2 CE y el 103.3, as como su conexin en la Sentencia 111/2014, de 26 de junio. Segn expone el alto tribunal “con respecto al art. 23.2 CE existe una consolidada doctrina de este Tribunal Constitucional segn la cual lo que el citado precepto constitucional consagra es un derecho de configuracin legal, de tal modo que compete establecer las condiciones de acceso a la funcin pblica con arreglo a los principios de igualdad, mrito y capacidad (art. 103.3 CE) al legislador, correspondiendo a este la decisin sobre los distintos requisitos y condiciones para el acceso a la funcin pblica que han de reunir los candidatos. De esta forma la Constitucin española reserva a la ley la regulacin de las condiciones de ejercicio del derecho establecido en su art. 23.2, lo que entraña una garanta de orden material que se traduce en la imperativa exigencia de predeterminar cules han de ser las condiciones para acceder a la funcin pblica de conformidad con los principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad, los cuales solo pueden preservarse y establecerse mediante la intervencin positiva del legislador. Adems, el art. 23.2, en relacin con el 103.3 CE, instituye un derecho de acceso en condiciones de igualdad, al que se opone la integracin automtica de determinados grupos en la funcin pblica, as como, en principio y salvo excepciones, las llamadas pruebas restringidas para el acceso a la funcin pblica”(61).

El reconocimiento al ms alto nivel de estos principios supuso una ruptura con el triste pasado que caracterizaba la gestin de los recursos humanos, que iba desde la venalidad a la ms simple apropiacin, lo que en el mundo anglosajn se denomina como spoil system. Ambos sistemas demostraron ser dañinos para atraer y retener el talento al no valorar en ningn momento las habilidades y destrezas de los candidatos, ya que el primer sistema dependa de la procedencia familiar y su capacidad adquisitiva para hacer frente a los costes exigidos por la corona, y en el segundo, del grado de lealtad y servicio al partido poltico que en un momento dado se haca con las riendas del poder. En este ltimo caso, adems, no era posible la profesionalizacin de los empleados pblicos, al depender su puesto de trabajo exclusivamente de la ocupacin del poder por el partido poltico del que era afn el beneficiario.

En algunos de los pases ms avanzados comenzaron a concienciarse tempranamente de la necesidad de cambiar la forma de acceso de los empleados pblicos. Tal fue el caso de Estados Unidos con la aprobacin de The Pendleton Act de 1883(62). En España, el “sistema de despojos” se alargar hasta el año 1918, año en el que es aprobada la Ley de Bases de 22 de julio, conocida como el Estatuto Maura, aprobado “a raz de una huelga general de empleados pblicos en demanda (sobre todo) de mejoras retributivas”(63), que acabara de facto con las cesantas, si bien este trmino no sera completamente eliminado hasta 1954. Hasta dicho año “se suceden iniciativas loables que van desde los an tmidos intentos de Lpez Ballesteros (todava en el perodo absolutista) al avanzado Estatuto de Bravo Murillo (1852), el Estatuto de O’Donnell (1866) o los frustrados proyectos del perodo de la Restauracin. Sin embargo, estas normas, en el mejor de los casos, solo fueron aplicadas por breve tiempo justo hasta el siguiente cambio poltico o reajuste ministerial y en algn caso no llegaban siquiera a ser abolidas, simplemente dejaban de aplicarse”(64).

Las cesantas supusieron un coste enorme para el erario pblico en trminos econmicos y especialmente de oportunidad. En el primer caso, porque la Administracin estaba obligada a indemnizar a los cesantes una vez que eran forzados a renunciar a su puesto de trabajo; y en el segundo porque adems de que no se captaba al personal ms vlido, con esta dinmica era imposible formar expertos y profesionalizar la plantilla de recursos humanos dada la brevedad de su paso por las Administraciones Pblicas. Los principios de mrito y capacidad consiguieron dificultar notablemente el sistema de botn, hacindolo prcticamente inviable(65), y coadyuvaron a implantar otros mecanismos que, a pesar de su gran margen de mejora, permitan incrementar notablemente la calidad de los funcionarios que entraban al servicio pblico.

El Tribunal Constitucional ha interpretado a lo largo de estos años los principios de igualdad, mrito y capacidad en el acceso al empleo pblico en una copiosa jurisprudencia. En su Sentencia 302/1993, de 21 de octubre, el Tribunal esgrima “la igualdad de trato que en el Estado de Derecho constituye, desde la perspectiva institucional, uno de los fundamentos objetivos del orden jurdico que aqul reclama, en cuanto es un ineludible corolario de la igualdad ante la Ley, frente a los sistemas vigentes en organizaciones histricas anteriores, donde eran frecuentes toda clase de restricciones por diversas causas e, incluso, la compraventa y patrimonializacin de los oficios pblicos”(66).

El mximo intrprete de nuestra Carta Magna otorga un carcter autnomo al principio de igualdad para el acceso al empleo pblico, puesto que “cuando la queja por desigualdad se plantea respecto de los supuestos comprendidos en el art. 23.2 CE no es necesaria la invocacin del art. 14 CE, porque el propio art. 23.2 CE especifica el derecho a la igualdad en el acceso a las funciones y cargos pblicos y es este, por tanto, el precepto que habr de ser considerado de modo directo para apreciar si el acto o la resolucin impugnados han desconocido el principio de igualdad; cuando menos, siempre que la diferenciacin no se deba a algunos de los criterios de discriminacin expresamente impedidos por el art. 14 CE”(67).

El principio de igualdad “no confiere derecho alguno a desempeñar funciones determinadas, ni siquiera el derecho a proponerse como candidato a las mismas, sino que garantiza a los ciudadanos una situacin jurdica de igualdad en el acceso a las funciones pblicas, con la consiguiente imposibilidad de establecer requisitos para acceder a las mismas que tengan carcter discriminatorio y otorga un derecho de carcter puramente reaccional para impugnar ante la justicia ordinaria, y, en ltimo extremo, ante este Tribunal Constitucional toda norma o aplicacin concreta de una norma que quiebre la igualdad”(68).

Respecto a los principios de mrito y capacidad, la Sentencia del Tribunal Constitucional 154/2017, de 21 de diciembre, dispone que la consagracin de estos principios “para el ingreso en la funcin pblica constituye un presupuesto bsico de la configuracin de una funcin pblica profesionalizada. Este principio, directamente relacionado con el derecho fundamental del artculo 23.2 CE, tambin es aplicable a la carrera administrativa y a la provisin de puestos de trabajo entre quienes ya son funcionarios pblicos”(69), por lo que la promocin de los empleados pblicos no puede desconocer de su aplicacin, si bien el Tribunal tolera una cierta flexibilizacin de estos como ha manifestado en alguna ocasin.

Es el caso de la Sentencia 236/2015, de 19 de noviembre, en la que el Tribunal Constitucional determin que “en el momento del acceso a la funcin pblica no hay ms canon que los principios constitucionales de mrito y capacidad, pero con posterioridad otros criterios pueden acompañar a dichos principios”. De esta forma, “es diferente el rigor e intensidad con que operan los principios de mrito y capacidad segn se trate del inicial ingreso en la funcin pblica o del ulterior desarrollo o promocin de la propia carrera administrativa, pues en el supuesto de provisin de puestos de trabajo entre personas que ya han accedido a la funcin pblica y, por ende, acreditado los requisitos de mrito y capacidad, cabe tener en cuenta otros criterios distintos enderezados a lograr una mayor eficacia en la organizacin y prestacin de los servicios pblicos o a satisfacer otros bienes constitucionalmente protegidos”(70).

El Tribunal Supremo ha dado una interpretacin de lo que cabe entender por mrito y capacidad(71), en su Sentencia nm. 3171/2006 de 29 de mayo de 2006 (Rec. 309/2004), dictaminando que el principio de mrito ha de comprenderse “en el sentido de valores ya acontecidos y acreditados en el currculum del candidato”, en tanto que por capacidad las “aptitudes especficas de desempeño eficaz del destino pretendido”.

2.3. La oposicin como sistema de acceso obsoleto

El Derecho de la funcin pblica ha tratado de configurar un modelo que permita dar cumplimiento a los principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad, plasmados en los artculos 23.2 y 103.3 de la Carta Magna(72). El sistema que ms se adecua de entre los previstos actualmente a estos principios es el de oposicin, puesto que determina los exmenes a realizar y el temario a estudiar desde el momento de la publicacin de la celebracin de dicha prueba(73). Pero hemos de anticipar que no garantiza tener entre las filas de la Administracin a los mejores y ms preparados, y ello por varias razones que muestran la necesidad de innovar el sistema de provisin de empleados pblicos.

Uno de los motivos que convierte a los actuales sistemas de oposicin en ineficientes es que llevan a los candidatos a memorizar un temario demasiado extenso, que en numerosas ocasiones no est directamente relacionado con el puesto a cubrir y tampoco acredita la idoneidad de quienes lo aprueban para desempeñar las tareas propias de un determinado puesto de trabajo(74). Autores de la talla del profesor KELMAN, quien fue nombrado Administrator of the Office of Federal Procurement Policy in the Office of Management and Budget, del Gobierno de los Estados Unidos, se muestran contrarios a la seleccin del personal al servicio del sector pblico por el sistema de oposiciones.

KELMAN afirm que las oposiciones “solo permiten seleccionar buenas memorias” y que “el conocimiento de la ley no hace al buen gestor(75)”, en base a su experiencia como profesor en la Escuela de Gobierno Kennedy. Compartimos la idea de que es necesario abordar una profunda reforma del sistema de provisin de empleados pblicos en el sector pblico español, para disponer de personal creativo e innovador, profesionalizando el modelo de recursos humanos y siempre con mximo respeto a los principios de igualdad, mrito y capacidad(76).

Adems, el sistema de oposicin, aunque en principio sea el que mayores garantas de respeto de los principios de igualdad, mrito y capacidad pueda proporcionar en el marco español, se produce un importante quebranto de la igualdad de oportunidades entre los ciudadanos que pretendan acceder a un empleo pblico. No defendemos aqu la tesis de que el acceso deba producirse por la va laboral u otras que todava supongan menores garantas de respeto de los anteriores principios constitucionales(77), pero s que es cierto que la preparacin de una oposicin implica un importante coste de oportunidad para aquellas personas que pretenden acometerla, con unas probabilidades de xito inciertas(78).

No nos referimos solamente al tiempo y constancia que han de emplear los potenciales candidatos para alcanzar el objetivo de superar la prueba, renunciando y posponiendo otros objetivos referentes a la vida personal y familiar, sino ms bien al hecho de que no todos los potenciales opositores disponen de las mismas posibilidades econmicas que les permitan dedicarse durante varios años exclusivamente a preparar la prueba. Perfectamente se puede dar el caso de que la persona que quizs sea la ms idnea para desempeñar el puesto de trabajo, no pueda presentarse porque no cuenta con el respaldo familiar o de otro tipo para cubrir las necesidades vitales subyacentes al proceso(79).

Es interesante plantear si dicho coste de oportunidad no solo afecta al mbito personal y profesional del potencial opositor, sino que este se extienda tambin a la Administracin y a la sociedad, al estar desaprovechando un tiempo valioso para que el futuro empleado pblico adquiera experiencia y habilidades en el desempeño de las funciones propias del puesto de trabajo al que sera destinado, dos caractersticas imprescindibles para la formacin de un experto.

Adems, el sistema de oposicin est inexorablemente unido a un importante porcentaje de suerte en el da de la celebracin del examen, dependiendo de criterios tan aleatorios como el orden de exposicin ante el tribunal, al haberse demostrado que cuanto ms candidatos discurren ms exigentes se vuelven sus miembros; “la bola” con el tema que tenga que cantar el opositor al poder ser uno de los pocos que el candidato se ha estudiado o justo alguno de los que no pudo estudiar; o la posibilidad de conexiones entre preparadores y tribunales, en la que los primeros se benefician de un lucrativo negocio que en ciertas ocasiones cuenta con el beneplcito de los segundos, o incluso los mismos preparadores participan del tribunal calificador, lo que acaba por destruir la imparcialidad y objetividad que se les presume, corrompiendo el sistema.

Existen en la actualidad algunos modelos de seleccin de empleados pblicos que optan por otros mecanismos para proveer a las Administraciones del que ser su personal. Es el caso de Reino Unido, pas en el que lleva unos años funcionado un programa orientando a captar talento de las universidades mediante la realizacin de unas prcticas retribuidas en el periodo estival, en la que los estudiantes tendrn ocasin de conocer el funcionamiento real de una Administracin Pblica(80). En este programa pueden participar aquellos alumnos universitarios que estn en sus dos ltimos años de carrera y destaquen por su nivel de excelencia y talento. Si alcanzan una valoracin positiva al finalizar dicho programa, conseguiran acceder al Fast Pass como va prioritaria para llegar a la fase final del proceso de seleccin, adems de un curso de preparacin avanzado para superar el Civil Service Fast Stream(81).

Lo ms relevante de este modelo es la idea de captar talento desde dentro de las universidades para aquellos puestos de trabajo que requieran de una mayor responsabilidad y capacitacin. La puesta en prctica de programas que permitan valorar el grado de excelencia y capacidad de los participantes en los ltimos años de carrera puede contribuir a mejorar el sistema de acceso al empleo pblico. Esto nos lleva a plantear que es necesario reforzar el papel de las universidades españolas en la formacin de los futuros empleados pblicos, como foco de provisin del talento y la excelencia del sector pblico.

El principal problema que se deriva de este sistema es establecer pruebas y rganos de seleccin capaces de identificar a las futuras promesas, siendo realmente independientes de los aparatos polticos y sin abusar de la discrecionalidad de la que puedan disfrutar en el desarrollo de sus funciones. Conseguido este propsito, el modelo puede ser de gran utilidad para seleccionar a los futuros funcionarios pblicos, con pruebas acordes a las tareas que habrn de desempeñar.

En conclusin, para mejorar nuestro sistema de acceso a la funcin pblica es necesario realizar un estudio comparativo de los modelos de otros pases desarrollados, adoptando las fases que mejor funcionan y dan buenos resultados, para construir uno nuevo que recoja las notas positivas de cada uno de ellos. Pero, ante todo, lo que es necesario construir en este pas para que realmente podamos contar con una Administracin sin corrupcin y con mejores profesionales, es una cultura de la integridad que empiece a cultivarse desde ya, comenzando por la educacin de las generaciones ms jvenes en valores como la honestidad, la transparencia y el inters por el servicio pblico.

3. Conservacin y fomento del talento

3.1. Employer branding

Realizar un proceso de seleccin enfocado a captar a los mejores candidatos para formar parte del equipo de recursos humanos de una Administracin Pblica, y luego no disponer de los instrumentos necesarios para retenerlos, es algo contrario a los principios de buena administracin y eficiencia. Ninguna organizacin puede permitirse el lujo de dejar escapar a sus mejores profesionales o infrautilizarlos, por no disponer de un sistema adecuado de promocin personal y profesional. Asimismo, tambin es de gran importancia la imagen que irradia una Administracin al exterior, para atraer en sucesivas convocatorias a los mejores candidatos posibles, lo que podra denominarse como “un efecto llamada al talento”.

En los ltimos años, ha cobrado especial inters la tcnica del Employer Branding, cuyo origen se sita en la dcada de los sesenta del siglo pasado en un hospital de Estados Unidos, que trat de demostrar la importancia de cuidar su reputacin en la gestin de los recursos humanos, para atraer al personal ms cualificado e incorporarlo a sus filas. AMBLER y BARROW lo definieron como “el paquete de beneficios funcionales, econmicos y psicolgicos que ofrece el trabajo e identificado con la empresa empleadora”(82). Esta figura podra extrapolarse perfectamente al mbito de la gestin de los recursos humanos en el sector pblico, desarrollando medidas para proyectar una imagen de lugar excelente para trabajar.

Las Administraciones Pblicas tradicionalmente han contado con la ventaja de ofrecer puestos de trabajo prcticamente vitalicios, cuando un opositor logra superar la prueba y conseguir una plaza, algo que en los ltimos años con la tasa de desempleo disparada se volvi todava ms atractivo. Igualmente, los salarios son ms altos de media que en el sector privado, como prueba el hecho de que el salario medio bruto en el sector pblico alcanz los 2.623,5 euros en 2016, mientras que en el sector privado se situ en 1.694,2(83). Complementar estos incentivos con una carrera profesional atractiva puede ser fundamental para captar y retener el talento en el empleo pblico.

3.2. Carrera profesional y evaluacin del desempeño

Durante los años de crisis econmica y financiera han sido numerosas las voces que se han alzado contra la estabilidad en el empleo de los funcionarios de carrera, considerando que es un premio excesivo por el hecho de aprobar una oposicin o concurso-oposicin. No obstante, la inamovilidad de estos funcionarios, ms que como un privilegio, se ha considerado tradicionalmente como una garanta frente a las injerencias polticas(84), contribuyendo a la profesionalizacin de la funcin pblica(85). En algunas ocasiones, es cierto que la seguridad que otorga contar con un puesto de trabajo vitalicio casi blindado acaba por conducir a los trabajadores a un estado de excesiva relajacin que repercute negativamente en los intereses de las Administraciones Pblicas, lo que puede acabar por extenderse en forma de desmotivacin entre sus compañeros(86).

Para que no se produzca esta situacin es imprescindible adoptar medidas tendentes a evitar la homogeneizacin de los empleados pblicos, es decir, que sean igualmente premiados aquellos que prestan un gran servicio pblico de aquellos que no. Para ello es necesario crear mecanismos que permitan la evaluacin del desarrollo personal, para recompensar y promocionar a aquellos empleados que desarrollen sus cometidos con mayor grado de eficiencia(87). Dicha evaluacin, tal y como indic SALVADOR SERNA, “representa algo ms que una mera herramienta de gestin de los recursos humanos, pues incorpora un potencial de apoyo a los procesos de cambio organizativo, que incide tanto en la cultura administrativa —a travs de la comunicacin que propicia— como en las rutinas de trabajo por objetivos y su revisin, y, al mismo tiempo, ofrece una importante base de informacin para validar la evolucin del sistema en su conjunto”(88).

La clave para motivar a los empleados pblicos puede encontrarse en el desarrollo del derecho a la promocin profesional que tienen todos los funcionarios de carrera, el cual viene consagrado por el artculo 16 TREBEP, entendiendo por carrera “el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mrito y capacidad”. Frente al tradicional modelo de carrera vertical consistente en la movilidad jerrquica de ascenso a puestos de trabajo de nivel superior, la carrera horizontal fue una de las grandes innovaciones del Estatuto Bsico del Empleado Pblico de 2007(89).

Esta nueva modalidad de promocin fue propuesta por la Comisin de expertos para el estudio y preparacin del EBEP(90), al prever que las Administraciones que lo estimen conveniente, puedan “implantar un sistema de carrera horizontal, que no descanse en la movilidad jerrquica o vertical de ascenso a puestos de trabajo de nivel superior, sino en el reconocimiento de los conocimientos tcnicos y de trabajo desarrollado por el empleado pblico, mediante la determinacin de distintas categoras (o modalidades equivalentes), fijando el nmero de categoras, los criterios de progresin de una a otra y la compensacin retributiva correspondiente a cada una”(91).

Para aplicar la carrera horizontal es imprescindible articular un sistema de evaluacin del desempeño, definido este por el artculo 20 del TRLEBEP como “el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados”. Puede ser una va interesante para hacer sentir al empleado pblico parte importante de la plantilla, aplicando un sistema de incentivos adecuado al esfuerzo y los logros alcanzados, pero tambin existe la posibilidad de utilizarla para castigar la mala conducta de un trabajador que no contribuye a la consecucin de los objetivos, una opcin poco explorada pero que empieza a verse en algunas normas autonmicas de funcin pblica(92).

Es el caso de la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Pblico de Castilla-La Mancha, cuyo artculo 66.8 dispone que “los resultados de la evaluacin del desempeño, en los trminos que se establezcan reglamentariamente, pueden dan lugar a que el periodo de tiempo evaluado no se valore como experiencia en los procedimientos de provisin ni en los procesos selectivos que se convoquen por los sistemas de concurso-oposicin o concurso, as como, en su caso, en los procedimientos de designacin de personal directivo profesional”. El proyecto de Ley de Empleo Pblico de Euskadi recoge esta misma previsin, pero da un paso ms, y determina que “la obtencin continuada de resultados negativos en la evaluacin del desempeño, de conformidad con lo que se prevea en cada Administracin Pblica, dar lugar a la remocin del puesto obtenido por concurso, previa audiencia de la persona interesada y mediando resolucin motivada, en los trminos que se prevean reglamentariamente”(93).

En conclusin, la evaluacin del desempeño es un instrumento fundamental para contribuir a “la transparencia, a la rendicin de cuentas, al gobierno abierto o a la buena administracin, que difcilmente podrn materializarse sin la existencia de controles sobre la actuacin de los recursos humanos con los que cuenta la Administracin”(94), y en definitiva al buen gobierno. Una de las cuestiones claves para que este mecanismo tenga xito es asegurar que la evaluacin la desarrollen agentes que garanticen la mxima objetividad, independencia e imparcialidad posibles, lo que en algn modelo se pretende mediante la incorporacin de una segunda firma a la evaluacin: la del jefe inmediato superior del evaluador(95).

III. LOS EMPLEADOS PBLICOS EN LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA Y LA INNOVACIN

1. Evolucin de la e-Administracin

Las tecnologas de la informacin y la comunicacin estn fuertemente arraigadas en la sociedad contempornea, habindose convertido en un medio indispensable en la forma de vida de muchas personas. La utilizacin de Internet y otras herramientas telemticas permiten realizar numerosas actividades de lo ms variopintas: compras en supermercados o negocios de comida a domicilio, compraventa de todo tipo de bienes y servicios, el envo de informacin en escasos segundos desde lugares remotos, la comunicacin con otras personas de forma gratuita, pagos electrnicos, el envo y la recepcin de documentos en formato digital, etc.

El descubrimiento y desarrollo de las TICs fue un claro ejemplo de lo que se denomina “innovacin radical o disruptiva”(96). Gracias a la invencin de Internet, al avance y desarrollo de dispositivos electrnicos y de almacenamiento y tratamiento de la informacin, la sociedad ha sufrido un impresionante giro en la forma de entender el Mundo en que vivimos, especialmente en la manera de producir bienes y servicios y de difundir el conocimiento(97). El espectacular desarrollo que ha sufrido nuestra sociedad durante estos ltimos años es debido, en buena parte, a esta innovacin y convenimos en que el sector pblico no solo no puede quedar excluido de la “sociedad digital”, sino que ha de ser paradigma en su evolucin y progreso.

La dificultad para romper la monotona se ha hecho patente en el funcionamiento de las Administraciones Pblicas, donde la inercia de la burocracia hizo casi inviable cualquier intento de introducir las TICs en su da a da(98). Esta tendencia ha intentado corregirse durante los ltimos años mediante la progresiva adopcin de la Administracin electrnica por parte del sector pblico, con la entrada en vigor de diversas normas que en cierta medida han logrado avanzar hacia el objetivo, de acabar con la tradicional Administracin presencial y en papel, incidiendo especialmente en la forma en que esta se relaciona con los ciudadanos(99), si bien todava queda un largo camino por recorrer para alcanzar las cotas deseables de Administracin electrnica(100).

Dentro del contexto normativo, VALERO TORRIJOS distingue dos etapas de desarrollo de la e-Administracin. La primera es de transicin de la gestin en papel a la digitalizacin y las relaciones telemticas, abanderada por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Su “principal objetivo no consisti tanto en facilitar la comunicacin entre los diversos sujetos implicados en las relaciones jurdico-administrativas sino, ms bien, sentar las bases que permitieran equiparar la validez y eficacia de los documentos en papel con aquellos otros que se generasen utilizando medios electrnicos”. Hay otra etapa, la segunda, de consolidacin de la Administracin electrnica a partir de la entrada en vigor de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos(101).

Esta ltima etapa parece haber llegado a su fin con las recientes modificaciones operadas por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas. Esta tiene como una de sus principales finalidades, tal y como se desprende de su prembulo, sistematizar toda la regulacin relativa al procedimiento administrativo, as como clarificar e integrar el contenido de las Leyes 30/1992, de 26 de noviembre y 11/2007, de 22 de junio, para profundizar en la agilizacin de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrnico.

Desde instancias comunitarias ha sido recientemente aprobado un Plan de Accin sobre Administracin Electrnica, en el cual se incide en que la misma “simplifica los procesos administrativos, mejora la calidad de los servicios y aumenta la eficiencia interna del sector pblico. Los servicios pblicos digitales reducen la carga administrativa de las empresas y de los ciudadanos haciendo que las interacciones con las Administraciones Pblicas resulten ms rpidas y eficientes, ms cmodas y transparentes, y menos costosas. Por otra parte, integrar las tecnologas digitales en las estrategias de modernizacin de las Administraciones puede reportar ms beneficios econmicos y sociales para la sociedad en su conjunto”(102).

2. El empleado pblico como motor de la e-Administracin

En España el personal al servicio de las Administraciones Pblicas se situaba en 2.535.493 personas en julio de 2017(103), frente a las 2.659.010 del mismo mes de 2009(104). A esta reduccin de empleados pblicos auspiciada por la tasa de reposicin del diez por ciento, establecida a consecuencia de la crisis econmica y financiera con el objetivo de adelgazar el volumen de trabajadores pblicos y racionalizar el gasto en personal, se suma el efecto colateral del notable envejecimiento de la plantilla con la que cuenta el sector pblico, que a modo de ejemplo, el nmero de trabajadores al servicio de los ministerios que supera los 50 años es del 67,3 por ciento del total(105). Todo apunta a que, en los prximos años en los que la recuperacin econmica ir asentndose, volver a aumentar la oferta de empleo pblico, producindose una regeneracin importante y constituyendo el momento idneo para captar a los verdaderos artfices del desarrollo y consolidacin de la futura Administracin electrnica.

Hasta el momento se han asentado las bases de lo que ser la futura e-Administracin, pero queda todava la parte de completar su implantacin y extenderlo a la totalidad del sector pblico, puliendo y mejorando muchos de los procesos de interactuacin con los administrados. Es por este motivo por el que en los futuros procesos de seleccin para captar al nuevo personal que acceda al sector pblico, debe preverse el talento digital como un factor clave para modernizar el funcionamiento de las Administraciones Pblicas, dando cumplimiento a preceptos como el 14 de la LPACAP, que recoge el derecho y la obligacin de relacionarse electrnicamente con las Administraciones Pblicas. A ello se suman las nuevas disposiciones en contratacin administrativa que apuestan fuertemente en el avance de la e-contratacin, como es el caso de las Directivas 2014/24/UE sobre contratacin pblica y la 2014/55/UE relativa a la facturacin electrnica en la contratacin pblica.

Aprovechar la situacin actual de renovacin de gran parte de la plantilla para introducir trabajadores jvenes, plenamente duchos en el manejo de las nuevas tecnologas y con una mentalidad mucho ms abierta al cambio, es fundamental para el xito de la transicin definitiva hacia la e-Administracin. Durante estos años se han podido observar las ventajas de contar con una Administracin electrnica, en trminos de transparencia, rendicin de cuentas y ahorros pblicos, lo que pudo apreciarse al comienzo de este trabajo con la Plataforma ProZorro. En esta lnea, Francia adopt recientemente la Action Publique 2022: pour une transformation du service public, que busca mejorar los servicios pblicos mediante la modernizacin de los recursos humanos y la digitalizacin de las Administraciones Pblicas, destinando 700 millones de euros a la financiacin de varios proyectos, entre los que se incluyen algunos que investigan prcticas innovadoras en la gestin de los recursos humanos(106).

El gobierno abierto y las polticas de transparencia y accountability que ya comienzan a aplicarse, precisarn de expertos en materia de Administracin digital que tengan los conocimientos y habilidades necesarias, para crear y desarrollar los instrumentos adecuados que las pongan en prctica. Asimismo, las propuestas para crear canales electrnicos de denuncia annima (ante el denunciado) sobre malas prcticas en el mbito pblico, y los programas de clemencia para aquellas empresas que destapen casos de colusin en la contratacin pblica, exigen disponer de estos trabajadores que pueden ser claves en la lucha contra la corrupcin.

Apostar por una poltica pblica de contratacin de personas con dotes para innovar y capacidades creativas, es el segundo paso para construir una cultura de la innovacin y la integridad en las Administraciones Pblicas, porque el primero pasa por crear una direccin pblica profesional frente a la existente en estos momentos, profundamente politizada y que no garantiza la neutralidad necesaria de sus miembros, los cuales dependen de la suerte que corran sus lderes polticos y de las decisiones de estos. El buen gobierno precisa, por tanto, de una direccin pblica profesional integrada por empleados pblicos de primer nivel, que apueste por desarrollar en el largo plazo polticas modernizadoras de la Administracin, ya que en el corto requieren inversiones, pero no producen efectos palpables por el electorado, como es el caso del desarrollo de la Administracin electrnica o la innovacin.

La direccin pblica profesional “juega como una suerte de rtula o de instancia intermedia entre dos mundos con marcos cognitivos muy diferentes como son el de la poltica y el de la funcin pblica”(107), y a da de hoy no ha sido desarrollado el artculo 13 del TREBEP con la aprobacin del Estatuto del directivo pblico, que habr de establecer “los lmites entre las arenas poltica y administrativa”(108). En cualquier caso, sera muy conveniente reservar la alta direccin a funcionarios pblicos del grupo A1 que acrediten mayor capacidad y mrito ante un tribunal independiente y ampliamente acreditado. Esto propiciara una profunda despolitizacin del sistema de funcin pblica y contribuira decisivamente a reducir la corrupcin, ya que en la actualidad en la AGE son cargos de libre designacin de entre funcionarios de carrera en los trminos previstos por la LOFAGE, nombrados mediante Real Decreto del Consejo de Ministros, originando lo que se ha dado en llamar “spoil system de circuito cerrado”(109).

3. El empleado pblico innovador

Durante los ltimos años se ha incidido en la idea de que el sector pblico ha de erigirse como buque insignia de la innovacin, como una idea-fuerza de que sus logros y xitos innovadores beneficiarn directa e indirectamente a la sociedad. El sector pblico cuenta con la gran ventaja de disponer de sumas importantes para poder invertir en polticas de innovacin, y por ende tambin est en condiciones de asumir mayores riesgos. Tampoco hay que caer en el equvoco de creer que todas las innovaciones suponen arriesgar excesivamente. Algunas se producen con la simple observancia del da a da en cualquier organizacin, tanto pblica como privada, y solo es necesario que los datos caigan en manos de la persona o personas idneas. El tpico ejemplo de este hecho fue el descubrimiento de la penicilina por Alexander Fleming, una mezcla de casualidad, trabajo y talento(110).

Si pensamos en un sector pblico innovador, son fundamentales los empleados pblicos, los verdaderos artfices de que la innovacin se produzca. Anteriormente ya señalbamos la necesidad de mejorar los procesos de seleccin de estos agentes de la Administracin, para reclutar tambin perfiles creativos, ingeniosos y dinmicos. Esta es la base de la innovacin(111). Es difcil, conforme a las estructuras de las Administraciones Pblicas, emprender acciones de cambio, dada la escasa flexibilidad existente, la dificultad de salir de la zona de confort y la resistencia imperante a modificar el modelo vigente, y es que como deca Antonio Cnovas, hace ms de un siglo, “en materia de Administracin Pblica todo cambio es sospechoso, aunque sea para mejor(112)”.

Este motivo se debe a la falta de cultura de la innovacin arraigada tradicionalmente a nuestro pas, pero puede comenzar a resolverse en el mbito pblico con un cambio en la gestin de los recursos humanos y el establecimiento de objetivos. La direccin pblica profesionalizada que defendemos aqu, dotada de mayor independencia respecto de los poderes polticos, podra garantizar y abordar con mayor rigor los programas de innovacin en las Administraciones Pblicas, no supeditndolos nicamente a los logros polticos del partido de turno en el poder.

Para incentivar la motivacin de los empleados pblicos y acabar con la desmotivacin, deben preverse incentivos para aquellos trabajadores que concluyan logros innovadores. Por supuesto, con una mejora de las retribuciones o un premio econmico, pero tambin deben tenerse muy en cuenta en el sistema de evaluacin del desempeño que se adopte y en los mecanismos de ascenso en la escala vertical. Los empleados innovadores son fundamentales para fomentar el buen gobierno, y para resolver algunos de los retos que debern afrontar las sociedades en un futuro muy prximo.

CONCLUSIONES

La sociedad ha experimentado un espectacular desarrollo durante los ltimos años que ha llevado a un cambio radical en la forma de vida de los ciudadanos. La poblacin desea extrapolar este hecho a sus relaciones con las Administraciones Pblicas, si bien el viejo aparato burocrtico del sector pblico es reticente a cualquier cambio en su estructura funcional, lo que ha dificultado histricamente el progreso en aras de la continuidad. No obstante, los administrados han manifestado su hartazgo ante esta situacin que propicia en numerosas ocasiones un funcionamiento ineficiente, rodeado de corrupcin y ampliamente politizado. Esto condujo a los poderes polticos a operar tmidas reformas tendentes a alcanzar el buen gobierno.

En este trabajo hemos abordado el estudio terico del buen gobierno para dar una explicacin doctrinal de lo que puede entenderse por tal, concluyendo que este es un “principio de principios”, al englobar otros de tal magnitud como los de buena administracin, transparencia o la rendicin de cuentas, auspiciados por el gobierno abierto, todos ellos fundamentales para construir una autntica cultura de la integridad. Ha quedado demostrado que aquellos pases asolados por la corrupcin y con graves problemas de estabilidad poltica, que han apostado decididamente por la transparencia en sus reas pblicas de mayor inters econmico y social, as como por la accountability, lograron importantes ahorros y avances sociales. En España, la Ley de Transparencia, Buen Gobierno y Acceso a la Informacin Pblica ha sido un paso positivo, pero a todas luces insuficiente, siendo necesaria una reforma de la norma que la haga ms ambiciosa.

Defendemos que para alcanzar el buen gobierno es fundamental la actuacin de todos los empleados pblicos, como rectos garantes del cumplimiento del inters general, haciendo de filtro entre los poderes polticos y la actuacin de la Administraciones Pblicas. Para ello, es indispensable contar con una funcin pblica profesional e integrada por los mejores trabajadores posibles, por lo que cobra especial inters la gestin de los recursos humanos: desde los procesos de captacin y seleccin de los trabajadores pblicos hasta el desarrollo de sistemas de carrera que permitan tanto estimular como retener el talento.

En lo que respecta a la seleccin de los empleados pbicos, el sistema de oposicin cumpli una importante labor histrica en el mbito de la funcin pblica española, como la alternativa al “sistema de despojo” en el que los puestos pblicos eran el botn del partido poltico de turno en el poder. No obstante, en la actualidad, la oposicin cuenta con numerosas voces crticas sobre su idoneidad para captar a los mejores candidatos posibles. Entre las principales notas negativas destacan que valora de forma desproporcionada la capacidad de memorizacin frente a otras habilidades; la calificacin depende en gran medida de factores aleatorios; a lo que habra que sumar el enorme coste de oportunidad que han de soportar los opositores y en algunos casos sus familias.

Explorar otros modelos que midan habilidades diferentes y ms relacionadas con el puesto de trabajo a cubrir, as como que no acaben sometiendo a los candidatos a un sacrificio de tal magnitud, puede contribuir a un mejor cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad. La principal dificultad para implantar un mecanismo de estas caractersticas en España ser contar con tribunales ntegros e imparciales, lo que habra que solucionar trabajando en la creacin y fomento de una cultura de la integridad.

Es indispensable establecer una carrera profesional para retener y gestionar el talento de los empleados pblicos, que prevea incentivos tanto laborales como personales para aquellos trabajadores que destaquen en sus puestos de trabajo. Un modelo de evaluacin del desempeño adecuado para valorar los mritos de los empleados y proponer su carrera horizontal, es fundamental, especialmente en aquellas Administraciones que por sus reducidas dimensiones no pueden generar una carrera vertical para satisfacer las expectativas profesionales de su personal. Estos mecanismos tambin propician que se genere una visin interna positiva sobre el trato a sus trabajadores por parte de las Administraciones Pblicas, originando un efecto llamada hacia futuros talentos.

Dentro de la importancia de los empleados pblicos en la realizacin efectiva del buen gobierno, estos tienen tambin un papel de gran peso para el desarrollo de la Administracin electrnica y la innovacin. En las futuras convocatorias de empleo pblico deben darse entrada a candidatos que representen a la sociedad actual, plenamente arraigados en las TICs y las herramientas digitales, comenzando as a operar un cambio en la mentalidad inmovilista que ha venido triunfando en las Administraciones Pblicas, lo que permitira conectar a estas ltimas con la sociedad actual. Asimismo, los trabajadores pblicos deben trabajar activamente por un sector pblico ms innovador, aprovechando los medios y las polticas pblicas para orientarlas, en la medida de lo posible, a explorar prcticas innovadoras.

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Sentencia nm. 4627/2015, de 3 de noviembre de 2015 (Rec. 396/2014).

Sentencia nm. 3171/2006 de 29 de mayo de 2006 (Rec. 309/2004).

NOTAS:

(1). En un reciente informe Grupo de Estados contra la corrupcin (GRECO por sus siglas en ingls) relativo a la cuarta ronda de evaluaciones, recriminaba a España que no hubiese adoptado las recomendaciones que le hizo en otro informe anterior para mejorar la lucha contra la corrupcin. Vid. Group of States against Corruption, Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors, GrecoRC4(2017)18.

(2). Vid. Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa, Declaracin sobre el fortalecimiento de la buena gobernanza y la lucha contra la corrupcin, el blanqueo de capitales y la financiacin del terrorismo, p. 2.

(3). KAUFMANN, D., MASTRUZZI, M. y KRAAY, A., Indicadores Mundiales de Buen Gobierno 1996-2007, World Bank Institute, 2008.

(4). El Banco Mundial utiliza seis indicadores para medir las dimensiones del buen gobierno: voz y rendicin de cuentas; estabilidad poltica y ausencia de violencia/terrorismo; eficacia del gobierno; calidad normativa; imperio de la ley; y control de la corrupcin. Pueden consultarse en el siguiente link: http://databank.bancomundial.org/data/reports.aspx?source=indicadores-mundiales-de-buen-gobierno.

(5). ARISTTELES sentenci que “es preciso observar que las buenas leyes no constituyen por s solas un buen gobierno, y que lo que importa, sobre todo, es que estas leyes buenas sean observadas. No hay, pues, buen gobierno sino donde en primer lugar se obedece la ley, y despus la ley a que se obedece est fundada en la razn; porque podra tambin prestarse obediencia a leyes irracionales”. En nuestra opinin, los empleados pblicos tienen un papel fundamental en la observancia del cumplimiento del ordenamiento jurdico, y una posicin muy cualificada para denunciar las posibles ineficiencias que puedan presentar determinadas normas. Vid. ARISTTELES, Poltica, ed. Gredos, Madrid, 1988, pp. 367 y ss.

(6). Sobre este principio puede verse el trabajo de CARRILLO DONAIRE, J. A., “Buena administracin, ¿un principio, un mandato o un derecho subjetivo?”, en Santamara Pastor, L. A. (dir.), Principios jurdicos del Derecho Administrativo, La Ley, Madrid, 2010.

(7). Vid. Resolucin del Parlamento Europeo, de 15 de enero de 2013, con recomendaciones destinadas a la Comisin sobre una Ley de Procedimiento Administrativo de la Unin Europea.

(8). Vid. Apartado 38 de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea de 18 de diciembre de 2008, asunto C349/07, Soprop.

(9). Vid. Apartado 87 de la STJUE de 22 de noviembre de 2012, asunto C 277/11, Ispas.

(10). Vid. Apartado 49 de la STJUE de 25 de octubre de 2011, asunto C110/10 P, Solvay SA/Comisin Europea.

(11). Vid. Apartado 88 de la STJUE de 22 de noviembre de 2012, asunto C 277/11, Ispas.

(12). PONCE SOL, J., “La calidad en el desarrollo de la discrecionalidad reglamentaria: teoras sobre la regulacin y adopcin de buenas decisiones normativas por los gobiernos y las Administraciones”, Revista de Administracin Pblica, nm. 162, 2003, p. 123.

(13). Vid. Fundamento jurdico segundo de la Sentencia.

(14). FUENTETAJA PASTOR critica esta medida al concluir que “caracterizar el derecho a la buena administracin como un derecho fundamental es ignorar la distincin jurisprudencial entre derechos, principios generales del Derecho que protegen esos derechos y principios jurdicos que han de ser respetados pero que carecen del estatus de principios generales del Derecho”. Vid. FUENTETAJA PASTOR, J. ., “Del <<derecho a la buena administracin>> al Derecho de la Administracin europea”, Cuadernos Europeos de Deusto, nm 51, 2014, p. 25.

(15). Vid. Sindicatura de Greuges de Barcelona, El derecho a una buena administracin, 2007, p. 17.

(16). Vid. PONCE SOL, J., Deber de buena administracin y derecho al procedimiento debido. Las bases constitucionales del ejercicio de la discrecionalidad y del procedimiento administrativo, Lex Nova, Valladolid, 2001.

(17). Vid. PONCE SOL, J., “Good Administration and Administrative Procedures”, Indiana Journal of Global Legal Studies, vol. 12, iss. 2, 2005, p. 555.

(18). The European Ombudsman, The European Code of Good Administrative Behaviour, Luxembourg, 2005, p. 7.

(19). Vid. Sindicatura de Greuges de Barcelona, El derecho a una buena administracin, op. cit., pp. 45 y ss.

(20). Vid. 20 años de Mercado nico europeo: juntos para crecer de nuevo, Mercado Interior y Servicios, Comisin Europea.

(21). Vid. European Commission, EU Public Procurement reform: Less bureaucracy, higher efficiency: An overview of the new EU procurement and concession rules introduced on 18 April 2016, p. 2.

(22). http://standard.open-contracting.org/latest/en/.

(23). MORENO MOLINA, J. A. y PLEITE GUADAMILLAS, F., La nueva Ley de Contratos del Sector Pblico, La Ley, 1ª ed., Las Rozas (Madrid), 2007, p. 979.

(24). Recomendacin 1/2014, de 1 de octubre, de la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa de la Comunidad Autnoma de Aragn, relativa al fomento de la transparencia en la contratacin pblica.

(25). Vid. apartado 109 de la STJUE de 10 de mayo de 2012, C-368/10, Comisin/Pases Bajos.

(26). Fue ganador del World Procurement Award en 2016.

(27). MASZKIEWICZ, M., “Ucrania: el postcolonialismo sovitico versus la eleccin europea”, Cuadernos Manuel Gimnez Abad, nm. 7, 2014, pp. 188 y 189.

(28). https://prozorro.gov.ua/.

(29). https://joinup.ec.europa.eu/document/prozorro-public-procurement-platform-spreads-its-wings-prozorro.

(30). https://joinup.ec.europa.eu/document/prozorro-public-procurement-platform-spreads-its-wings-prozorro.

(31). “Accountability can be broadly defined as the obligation of those in power to take responsibility for their actions. Accountability is a relational process through which individuals and institutions interact, formally and informally, with those for whom they perform tasks or who are affected by their decisions. It requires that those held accountable must explain their decisions and actions to others and the external stakeholders’ right and ability to inquire about those actions”. Vid. HALLORAN, B., “Strengthening accountability ecosystems: a discussion paper”, Transparency and Accountability Initiative, 2015, p. 2.

(32). JUREZ RODRGUEZ, G., ROMEU GRANADOS, J. y PINEDA NEBOT, C., “La accountability pblica: un concepto abierto”, Praxis Sociolgica, nm. 21, 2016, p. 98.

(33). Una iniciativa del Tribunal de Cuentas en la que colaboran varios tribunales de cuentas autonmicos es el portal Rendiciondecuentas.es, creado para facilitar la rendicin de cuentas de las Entidades Locales y permitir a los ciudadanos tener acceso a la informacin y conocer la gestin desarrollada.

(34). ALSINA, M., “Open government, open data, big data y transparencia: la informacin como nexo de unin”, Revista de Estudios de Ciencias de la Informacin y de la Comunicacin, nm. 39, diciembre 2014.

(35). GINSBERG, W. R., “The Obama Administration’s Open Government Initiative: Issues for Congress”, Congressional Research Service, 2011, p. 2.

(36). “Open government is a multilateral, political, and social process, which includes in particular transparent, collaborative, and participatory action by government and administration. To meet these conditions, citizens and social groups should be integrated into political processes with the support of modern information and communication technologies, which together should improve the effectiveness and efficiency of governmental and administrative action”. Vid. WIRTZ, B. W. and BIRKMEYER, S., “Open Government: Origin, Development, and Conceptual Perspectives”, International Journal of Public Administration, vol. 38, iss. 5, 2015.

(37). Open Government Partnership: Plan de Accin de España. http://www.mpr.gob.es/documents/c492-9364-ogpplandeaccinespaadefin.pdf.

(38). Ministerio de Hacienda y Funcin Pblica, III Plan de Accin de España 2017-2019 de la Alianza para el gobierno abierto, junio 2017, p. 4.

(39). Como ejemplos pueden traerse a colacin la Sentencia del Tribunal Supremo nm. 1547/2017 de 16 de octubre de 2017 (Rec. 75/2017) o las Sentencias de la Audiencia Nacional de 24 de abril y 23 de octubre de 2017.

(40). MORETN TOQUERO, A., “Los lmites del derecho de acceso a la informacin pblica”, Revista Jurdica de Casilla y Len, nm. 33, mayo 2014, p. 14.

(41). Borrador de Real Decreto por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno.

(42). Real Decreto 355/2018, de 6 de junio, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales.

(43). As por ejemplo, la financiacin del Defensor del Pueblo se integra en el presupuesto de las Cortes Generales, de las que es Alto Comisionado.

(44). Norma derogada por la Ley 1/2016, de 18 de enero, de Transparencia y Buen Gobierno.

(45). Con la finalidad de crear un rgano colegiado para la resolucin de las reclamaciones que interpongan los ciudadanos en materia de derecho a la informacin pblica, fue aprobado el Decreto 24/2016 de 29 de abril, de creacin y de atribucin de competencias a la Comisin para la resolucin de las reclamaciones en materia de acceso a la informacin pblica.

(46). Vid. Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, La normativa autonmica en materia de derecho de acceso a la informacin pblica, INAP, Madrid, 2016, p. 29.

(47). En Aragn se ha constituido un autntico “Cdigo de buen gobierno” integrado por las Leyes 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pblica y Participacin Ciudadana y la 5/2017, de 1 de junio, de Integridad y tica Pblicas.

(48). En el caso de Euskadi el Proyecto de Ley de Transparencia, Participacin Ciudadana y Buen Gobierno del Sector Pblico Vasco se est tramitando paralelamente a la Ley de Organizacin y Funcionamiento en el Sector Pblico Vasco.

(49). La cifra de negocios asociada a los ingresos por ventas y prestacin de servicios de las empresas infomediarias fue de 1.718,5 millones de euros en 2016. Vase el VI Informe ASEDIE del sector infomediario, marzo de 2018, p. 15.

(50). Instituto Andaluz de Administracin Pblica, Evaluacin de Polticas Pblicas Junta de Andaluca 2016, pp. 11 y ss.

(51). ORDIZ FUERTES, M. y AVELLA CAMARERO, L., “Gestin estratgica de los recursos humanos: una sntesis terica”, Investigaciones Europeas, vol. 8, nm. 3, 2002, p. 66.

(52). Clebre fue el trabajo sobre este mbito del maestro GARCA DE ENTERRA MARTNEZ-CARANDE, E., “La lucha contra las inmunidades del poder en el Derecho administrativo (poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos)”, Revista de Administracin Pblica”, nm. 38, 1962, p. 166.

(53). JIMNEZ ESTRELLA, A., “Poder, dinero y ventas de oficios y honores en la España del Antiguo Rgimen: un estado de la cuestin”, Cuadernos de Historia Moderna, nm. 37, 2012, pp. 259-272.

(54). RAMI MATAS, C., “El eslabn perdido de la Administracin Pblica española: la ausencia de una direccin pblica profesional”, Revista de Evaluacin de Programas y Polticas Pblicas, nm. 8, 2017, pp. 1-14

(55). “La clave de la eficacia de la Administracin radica fundamentalmente en la calidad de quienes la sirven y en el acertado rgimen de personal que tenga establecido”. Vid. CANTERO MARTNEZ, J., Claves para la modernizacin de la estructura funcionarial: la coexistencia ordenada de cuerpos y puestos de trabajo, Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2016.

(56). RIVERO ORTEGA, R., La necesaria innovacin de las instituciones administrativas, INAP, Madrid, 2012, p. 89.

(57). RAMI MATAS, C., Una Administracin pblica obsoleta. Artculo de opinin publicado en El Pas el 11 de julio de 2017: https://elpais.com/elpais/2017/07/08/opinion/1499529337_276630.html.

(58). Un interesante estudio sobre el devenir de las Administraciones Pblicas en un futuro prximo es el de RAMI MATAS, C., La Administracin Pblica del futuro (horizonte 2050). Instituciones, poltica, mercado y sociedad de la Informacin, Tecnos, Madrid, 2017.

(59). El artculo 9.1 del TREBEP dictamina que “son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, estn vinculados a una Administracin Pblica por una relacin estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carcter permanente”.

(60). SNCHEZ MORN, M., Derecho de la funcin pblica, Tecnos, 5ª ed., Madrid, 2008, p. 18.

(61). Vid. Fundamento Jurdico 2º.

(62). ROTHBARD, M. N., “Bureaucracy and the Civil Service in the United States”, Journal of Libertarian Studies, nm. 2, 1995, pp. 3-75.

(63). Vid. SNCHEZ MORN, M., Derecho de la funcin pblica, op. cit., p. 41.

(64). Vid. ALBUERA GUIRNALDOS, A., “El cesante: anlisis de un <<tipo>> social del siglo XIX”, Cuadernos de Historia Contempornea, nm. 2, 1990, p. 46.

(65). PARADA VZQUEZ, R., “La degeneracin del modelo de funcin pblica”, Revista de Administracin Pblica, nm. 150, 1999, p. 419.

(66). Vid. Fundamento Jurdico 2º.

(67). Vid. Fundamento Jurdico 4º de la STC 86/2016, de 28 de abril.

(68). Vid. Fundamento Jurdico 6º de la STC 138/2000, de 29 de mayo.

(69). Vid. Fundamento Jurdico 8º.

(70). Vid. Fundamento Jurdico 8º.

(71). Vid. RASTROLLO SUREZ, J. J., Evaluacin del desempeño en la Administracin: hacia un cambio de paradigma en el sistema español de empleo pblico, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2017, p. 33, y GIL CREMADES, R., La imparcialidad en la funcin pblica, Reus, Madrid, 2008, p. 185.

(72). GARCA GARCA, M. J. “Los principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad: su plasmacin en el Estatuto del Empleado Pblico”, Revista jurdica de Castilla y Lennm. 15, 2008, pp. 129-156.

(73). RASTROLLO SUREZ se muestra partidario de que el sistema de oposicin sea el preferente para el acceso al empleo pblico y la necesidad de detallar el temario que ser objeto de examen. Vid. su trabajo “Sobre los lmites a la discrecionalidad en las pruebas selectivas de la funcin pblica: ¿han de ser precisos y detallados los temarios de oposicin?”, Revista Española de Derecho Administrativo, nm. 175, 2016, pp. 365-392.

(74). Un reciente artculo del peridico El Pas pone en tela de juicio este sistema de seleccin de los empleados pblicos, esgrimiendo seis razones bien fundamentadas: 1. No son un sistema cientfico; 2. Son un gasto enorme e improductivo de esfuerzo; 3. Son aleatorias: influye el turno, el da o los aplazamientos; 4. Son una oportunidad solo para quien puede estar cinco años sin obligaciones; 5. Excluyen a determinados perfiles; 6. Hay mejoras posibles, tambin en España, como por ejemplo la utilizacin del MIR para seleccionar a los futuros mdicos. Vid. Por qu las oposiciones son un mal sistema de seleccin de funcionarios, http://politica.elpais.com/politica/2017/04/07/actualidad/1491596451_160160.html.

(75). Puede verse la entrevista que le realiz el peridico “La Vanguardia” el pasado 19 de abril de 2012, http://www.lavanguardia.com/lacontra/20120419/54284611109/steven-kelman-oposiciones-solo-selecciones-buenas-memorias.html.

(76). RASTROLLO SUREZ, J. J., “Sobre los lmites a la discrecionalidad en las pruebas selectivas de la funcin pblica: ¿han de ser precisos y detallados los temarios de oposicin?”, op. cit., p. 366.

(77). En este sentido, los pases con sistemas escrupulosos para la seleccin de sus empleados pblicos han demostrado ser ms efectivos en la lucha contra el clientelismo o el patronazgo poltico. Vid. RIVERO ORTEGA, R., La necesaria innovacin de las Instituciones administrativas, op. cit., p. 87.

(78). Destacan la pervivencia de los sesgos socioeconmicos y territoriales en el sistema de acceso. Vid. MAPELLI MARCHENA, C., “Reforma de la funcin pblica estatal: algunas propuestas para el debate”, Revista Vasca de Gestin de Personas y Organizaciones Pblicas, nm. 13, 2017, p. 35.

(79). Los costes de preparar una oposicin no solo implican aquellos gastos aparejados a cubrir las necesidades vitales del opositor y el pago de preparador, temario y las correspondientes tasas, sino que el coste de oportunidad supone sumar a los anteriores gastos aquellas cantidades econmicas o derechos que el opositor no va a percibir o disfrutar por dedicarse a dicha preparacin.

(80). Summer Diversity Internship Programme.

(81). https://www.faststream.gov.uk/.

(82). “The package of functional, economic, and psychological benefits provided by employment, and identified with the employing company”. AMBLER, T. and BARROW, S., “The Employer Brand”, Journal of Brand Management, numb. 4, December, 1996, pp. 185-206.

(83). Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Decil de salarios del empleo principal. Encuesta de Poblacin Activa (EPA) año 2016, noviembre de 2017.

(84). “El derecho de los funcionarios de carrera a la inamovilidad no es un privilegio corporativo, sino la ms importante garanta de su imparcialidad”. Vid. LAGUNA DE PAZ, J. C., “La carrera administrativa en la funcin pblica local: promocin y movilidad”, REALA, nm. 208, 2008, p. 47.

(85). MARTN MATEO, R., “La inamovilidad de los funcionarios pblicos”, Revista de Administracin pblica, nm. 51, 1966, p. 11.

(86). Un interesante artculo publicado en el peridico “La Vanguardia” el da 13 de enero de 2012, recoge la opinin de varios expertos sobre la falta de incentivos positivos, como la promocin de los mejores y el aumento de la productividad de forma no lineal. Es decir, que los complementos que se pagan de forma burocratizada a todos los empleados sin distinciones se sustituyan por otros en funcin de su trabajo y resultados. Al mismo tiempo, tampoco hay incentivos negativos, porque salvo en casos concretos, como los de las fuerzas de seguridad, el rgimen disciplinario no suele aplicarse, de tal forma que no se sanciona al que no cumple con sus funciones. Este artculo se encuentra disponible en la siguiente direccin Web: http://www.lavanguardia.com/politica/20120113/54244338861/como-motivar-funcionarios.html.

(87). Vid. LVAREZ GARCA, F. “Evaluacin del desempeño en la Administracin Pblica: propuesta metodolgica”, Revista Vasca de Gestin de Personas y Organizaciones, nm. 1, 2011, p. 100.

(88). Vid. SALVADOR SERNA, M., “Nuevas tendencias en gestin de recursos humanos en las Administraciones Pblicas: ¿estn cambiando las reglas del juego?” Revista Internacional de Organizaciones, nm. 1, 2008, p. 120.

(89). FUENTETAJA PASTOR, J., “La carrera horizontal en el empleo pblico: una oportunidad para las administraciones parlamentarias”, Corts. Anuario de Derecho Parlamentario, nm. 22, 2009, p. 63.

(90). Esta modalidad de carrera “parece pensada para su aplicacin en la Administracin local, en muchas de cuyas organizaciones las llamadas carreras verticales son difciles de encauzar por falta de puestos suficientes y donde muchos funcionarios ven frustradas sus legtimas expectativas de mejora”. Vid. ARROYO YANES, L. M., “La carrera profesional y la evaluacin del desempeño de los funcionarios pblicos”, Revista Catalana de Dret Pblic, nm. 45, 2012, p. 102.

(91). Vid. Informe de la Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, INAP, 2009, p. 107.

(92). Sobre la normativa existente en las comunidades autnomas puede consultarse el trabajo de RASTROLLO SUREZ, J. J., Evaluacin del desempeño en la Administracin: hacia un cambio de paradigma en el sistema español de empleo pblico, op. cit., pp. 215 a 303.

(93). RASTROLLO SUREZ, J. J., “La evaluacin del desempeño en la normativa autonmica sobre funcin pblica”, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 108, 2017. pp. 403-444

(94). Vid. RASTROLLO SUREZ, J. J., “La evolucin del principio de eficacia y su aplicacin en el mbito de la funcin pblica: la evaluacin del desempeño”, Revista General de Derecho Administrativo, nm. 45, 2017.

(95). El Modelo de evaluacin del desempeño en el Marco de la planificacin de objetivos y estratgica en las Administraciones Pblicas, elaborado en 2015 por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas (actual Ministerio de Poltica Territorial y Funcin Pblica).

(96). Vid. CHRISTENSEN. C.M., The Innovator's Dilemma: When New Technologies Cause Great Firms to Fail, Harvard Business Review Press, Massachusetts, 1997, pp. 101 y ss.; y BOWER, J. L., y CHRISTENSEN, C.M., “Disruptive technologies: catching the wave”, Harvard Business Review, vol. 73, numb. 1, January-February 1995, pp. 43 a 53.

(97). El trabajador del conocimiento propuesto por DRUCKER es una clara manifestacin del cambio en el modelo productivo de la sociedad. Vid. The age of discontinuity: guidelines to our changing society, Harper & Row Publishers, New York, 1978, pp. 263 y ss.

(98). Al respecto pude verse un interesante estudio sobre la evolucin tecnolgica de la Administracin General del Estado en los ltimos años, elaborado por CRIADO GRANDE, J. I. y NAVARRO GMEZ, C., “Treinta años de polticas de modernizacin administrativa en España. Entre la inercia burocrtica y la innovacin tecnolgica en la Administracin General del Estado (1978-2008)”, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 86, 2010, pp. 61-99.

(99). CERRILLO I MARTNEZ, A., “Administracin electrnica”, en AA.VV., Derecho y nuevas tecnologas, UOC, Barcelona, 2005, p. 231.

(100). Sobre Administracin electrnica puede verse el trabajo de MARTNEZ GUTIRREZ, R., Administracin pblica electrnica, Civitas, Cizur Menor (Navarra), 2009.

(101). VALERO TORRIJOS, J., “De la digitalizacin a la innovacin tecnolgica: valoracin jurdica del proceso de modernizacin de las Administraciones Pblicas españolas en la ltima dcada (2004-2014)”, IDP Revista de Internet, Derecho y Poltica, nm. 19, 2014, pp. 117-129.

(102). Vid. Comunicacin de la Comisin al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones, Plan de Accin sobre Administracin Electrnica de la UE 2016-2020: acelerar la transformacin digital de la Administracin, COM(2016) 179 final.

(103). De esta cifra 514.372 trabajadores prestaban sus servicios en la Administracin Pblica Estatal, 1.303.641 en la Administracin de las comunidades autnomas, 566.141 en la Administracin local y 151.339 en las universidades pblicas. Datos del Registro Central de Personal, Boletn Estadstico del Personal al Servicio de las Administraciones Pblicas, julio de 2017, p. 29.

(104). Datos del Registro Central de Personal, Boletn Estadstico del Personal al Servicio de las Administraciones Pblicas, julio de 2009, p. 18.

(105). De los 178.228 empleados 120.066 contaban con ms de 50 años. Datos del Registro Central de Personal, Boletn Estadstico del Personal al Servicio de las Administraciones Pblicas, julio de 2017, p. 63.

(106). https://www.gouvernement.fr/comite-interministeriel-de-la-transformation-publique-les-premieres-mesures.

(107). Vid. JIMNEZ ASENSIO, R., “Dos instituciones innovadoras del empleo pblico (casi) inditas: carrera y direccin pblica profesional”, Revista Aragonesa de Administracin Pblica, nm. 13, 2011, p. 200.

(108). Vid. OCDE, España: de la Reforma de la Administracin a la Mejora Continua. Informe de la OCDE sobre gobernanza pblica en España, INAP, 2014, p. 303.

(109). QUERMONNE, J. L., La organizacin administrativa del Estado, Escola d’Administraci Pblica de Catalunya, Barcelona, 1995.

(110). Vid. GARCA JIMNEZ, A., Las conexiones entre contratacin administrativa e innovacin, Tecnos, Madrid, 2018, pp. 50 y 51.

(111). MULGAN, G., “Innovation in the public sector: How can public organizations better create, improve and adapt?” Nesta, 2014, p. 16.

(112). COMELLAS, J. L., Cnovas, Ediciones Yunque, Madrid, 1965, cit. por HERNNDEZ BENTO, E., Innovar en la Administracin Pblica, p. 13.

Comentarios - 4 Escribir comentario

#4

Confirmo en error en la descarga a PDF. Se recorta el texto en el margen derecho.

Escrito el 22/11/2018 15:07:11 por fco.nicolas.gonzalezsanchez@asturias.org Responder Es ofensivo Me gusta (0)

#3

Error involuntario: el dominio de la cuenta de correo de 'ralvarez' es @andoain.eus y no lo que por error consta en mi anterior mensaje.

Escrito el 22/11/2018 12:32:21 por rcpoblafarnals@gva.es Responder Es ofensivo Me gusta (0)

#2

Ratifico la apreciación de ralvarez@andoain.es.
La descarga en formato PDF recorta el texto en el margen derecho.

Escrito el 22/11/2018 11:11:12 por rcpoblafarnals@gva.es Responder Es ofensivo Me gusta (0)

#1

Hola! Vuelve a haber problemas con la descarga. El margen derecho desaparece

Escrito el 16/11/2018 8:12:37 por ralvarez@andoain.eus Responder Es ofensivo Me gusta (0)

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