Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de 8 de octubre de 2026, en el caso Atresmedia Corporación de Medios de Comunicación S.A. contra el Reino de España (Demanda 29807/23)

Este asunto versa sobre la alegada vulneración del artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, interpretado a la luz del artículo 3 del Protocolo I (libertad de expresión y libertad de información en el contexto electoral).

Texto de la Sentencia

En relación con los hechos relevantes:

1. Contexto del debate electoral propuesto por Atresmedia (§§ 5-9)

El demandante, Atresmedia, es un grupo privado de comunicación propietario, entre otros medios, de canal de televisión Antena 3 (§ 5).

Con ocasión de las elecciones generales celebradas el 28 de abril de 2019, la empresa decidió organizar un debate televisado entre cinco candidatos a la presidencia del Gobierno, pertenecientes a los partidos PP, PSOE, Unidas Podemos, Ciudadanos y Vox, previsto para el 23 de abril de 2019 (§ 6).

La selección de los participantes se basó en dos criterios considerados por la empresa demandante plenamente objetivos: la implantación nacional de los partidos y las previsiones de voto reflejadas en una encuesta preelectoral del Centro de Investigaciones Sociológicas (<<CIS>>), publicada en marzo de 2019. Según dicha encuesta, los cinco partidos invitados conservaban la expectativa de superar el 10 % de los votos y serían, por tanto, los principales aspirantes a formar Gobierno (§§ 6 y 9).

En las anteriores elecciones generales de junio de 2016, de las anteriores cinco formaciones, únicamente PP, PSOE, Unidas Podemos y Ciudadanos habían obtenido representación parlamentaria. Vox, por el contrario, sólo había alcanzado el 0,2 % de los votos y no había conseguido escaños (§ 7). Sin embargo, en las elecciones andaluzas de diciembre de 2018, Vox obtuvo el 10,96 % de los votos (§ 8) y el CIS le atribuía para las elecciones generales una estimación de voto próxima al 12 % (§ 9).

2. Procedimiento ante la Junta Electoral Central (§§ 10-16)

Tres formaciones políticas de ámbito regional, Coalición Canaria, Junts y el Partido Nacionalista Vasco (EAJ-PNV), presentaron reclamaciones ante la Junta Electoral Central (<<JEC>>) en relación con el debate (§ 10).

Sostenían que el formato de debate proyectado vulneraba los principios de pluralismo, igualdad, proporcionalidad y neutralidad informativa establecidos en el artículo 66º2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG), por cuanto Vox había sido invitado pese a carecer de representación parlamentaria previa, mientras que ellas habían sido excluidas a pesar de haber obtenido representación en las elecciones generales de 2016 (§ 10).

Atresmedia defendió la inclusión de Vox, alegando su relevancia real en el escenario político nacional del momento, su implantación territorial en el todo el ámbito nacional, los resultados obtenidos en Andalucía y las expectativas reflejadas por las encuestas. Además, indicó que estaba dispuesta a conceder espacios compensatorios a los partidos reclamantes mediante otros programas y debates ya previstos (§ 11).

Mediante decisión de 16 de abril de 2019, la JEC estimó las reclamaciones de los partidos mencionados (§ 12). La JEC recordó que, conforme al artículo 66º2 LOREG y a la Instrucción 4/2011, los debates electorales organizados por televisiones privadas debían atender preferentemente a los resultados obtenidos en las elecciones equivalentes anteriores (§§ 12 y 13).

Consideró que no existía objeción respecto de la participación de PP, PSOE, Unidas Podemos y Ciudadanos, dado que habían sido las fuerzas con mayor representación parlamentaria en 2016 (§ 13). Sin embargo, entendió que Vox no cumplía este requisito y que, por tanto, no podía recibir un mejor trato que aquellos partidos que sí habían obtenido representación parlamentaria previa (§§ 13-14).

La JEC añadió que Vox tampoco podía ser considerado <<grupo político significativo>> a escala nacional conforme a la Instrucción 4/2011, pues nunca había alcanzado el 5 % de los votos en unas elecciones generales, aunque sí lo hubiese hecho en Andalucía (§ 14).

En consecuencia, concluyó que el debate de cinco participantes no podía celebrarse en los términos propuestos, aunque Atresmedia podría modificarlo para ajustarlo a las exigencias del principio de proporcionalidad (§ 16). El debate televisado organizado por Atresmedia finalmente se celebró el día 23 de abril de 2019, con la participación de PP, PSOE, Unidas Podemos y Ciudadanos (§ 35).

3. Procedimientos judiciales internos (§§ 17-33)

Atresmedia impugnó la decisión ante el Tribunal Supremo (§ 17). Mediante sentencia de 25 de febrero de 2021, el Tribunal Supremo desestimó el recurso (§ 21), arguyendo que, en puridad, las limitaciones aplicables a los debates electorales derivaban directamente del artículo 66º2 LOREG y no de una creación autónoma de la Instrucción 4/2011, así como que tampoco se imponía un único formato de debate, permitiendo flexibilidad siempre que se respetasen los principios de pluralismo, proporcionalidad, igualdad y neutralidad (§§ 23-29).

Finalmente, la demandante interpuso recurso de amparo. El Tribunal Constitucional inadmitió el recurso de amparo el 27 de marzo de 2023 por manifiesta inexistencia de violación de un derecho fundamental (§ 33).

En relación con la valoración del Tribunal:

-Marco normativo

El Tribunal recoge como marco normativo principal:

- Los artículos 20, 23, 53 y 81 de la Constitución española, relativos a la libertad de expresión e información, participación política y reserva de ley en materia de derechos fundamentales (§§ 37-40).

- El artículo 66º2 LOREG, el cual impone a las televisiones privadas el respeto a los principios de pluralismo, igualdad, proporcionalidad y neutralidad informativa durante las campañas electorales (§ 44).

- La Instrucción 4/2011 de la JEC, la cual desarrolla dichos principios y exige tener especialmente en cuenta los resultados obtenidos en las elecciones equivalentes anteriores para organizar debates electorales (§ 47).

El Tribunal refiere, asimismo:

- Las Recomendaciones del Comité de Ministros del Consejo de Europa sobre cobertura mediática de campañas electorales (§§ 48-49).

- El Código de Buena Conducta en Materia Electoral de la Comisión de Venecia, que admite formas de igualdad proporcional basadas en los resultados obtenidos en elecciones anteriores (§§ 50-51) y que resulta citada en los fundamentos de manera relevante, como veremos.

- La Resolución 2254 (2019) de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa sobre la libertad de los medios como condición de elecciones democráticas (§ 52).

-Causas de inadmisibilidad.

El Tribunal considera la demanda, fundada en el artículo 10 del Convenio y en el artículo 3 del Protocolo I, admisible (§ 55).

-Sobre el fondo del asunto.

Tras exponer las alegaciones de la demandante (§§ 56-63) y las observaciones del Estado (§§ 64-72), así como las del tercer interviniente (Media Defence, con alegaciones favorables al demandante, §§ 73-74), el Tribunal expone los principios generales y los aplica al caso concreto.

1. Existencia de una injerencia en la libertad de expresión (§§ 75-78)

El Tribunal, con cita de su doctrina, recuerda que el artículo 10 protege no sólo el contenido de las informaciones difundidas sino también los medios utilizados para su transmisión (§ 75).

La decisión de la JEC impidió la celebración del debate exactamente en el formato diseñado por Atresmedia y exigió su modificación para ajustarlo a los criterios legales aplicables (§ 76). Por ello, el TEDH considera pacífico que existió una injerencia en la libertad de comunicar informaciones garantizada por el artículo 10 (§ 76).

Ahora bien, si existe la injerencia, debe examinarse y determinarse si dicha injerencia (1) estaba prescrita por la ley, (2) perseguía una finalidad legítima en los términos del articulo 10º2 del Convenio y (3) y puede decirse que fuese <<necesaria en una sociedad democrática>> (§ 77). A ello dedica el Tribunal los siguientes parágrafos.

Asimismo, dada la conexión directa del asunto con unas elecciones parlamentarias, examinó la controversia a la luz del artículo 10, interpretado conjuntamente con el artículo 3 del Protocolo I, relativo a las elecciones libres (§ 78).

2. Principios generales aplicables (§§ 79-95)

A) Exigencia de que la injerencia esté prevista por la ley (§§ 79-86)

El Tribunal recuerda que el concepto de <<ley>> utilizado por el Convenio posee un significado material y no estrictamente formal (§ 79), pudiendo por tanto comprender normas con rango legal, pero también reglamentos, instrucciones dictadas por organismos competentes y la interpretación jurisprudencial consolidada de dichas normas (§§ 79 y 85).

La <<previsibilidad legal>> exigida por el Convenio no obliga a que todas las consecuencias de una norma estén completa y específicamente definidas en la ley formal; basta con que el marco normativo permita a los afectados prever razonablemente las consecuencias de su conducta y que esté acompañado de garantías suficientes para evitar arbitrariedad (§ 80).

Aplicando estos criterios, el Tribunal refrenda el criterio del Tribunal Supremo al considerar que la Instrucción 4/2011 desarrolla expresamente una habilitación ya contenida en el artículo 66º2 LOREG (§ 84); subraya que dicha Instrucción concreta detalladamente el modo en que deben aplicarse los principios de proporcionalidad y neutralidad, regula el concepto de <<grupo político significativo>> y establece mecanismos de control de las emisiones electorales (§ 84).

En consecuencia, rechaza que las autoridades nacionales dispusieran de una facultad ilimitada o arbitraria, y concluye que la injerencia estaba suficientemente prevista por la ley (§§ 84-86).

B) Finalidad legítima (§§ 87-88)

El Tribunal señala que las normas aplicadas perseguían garantizar la neutralidad de la cobertura electoral y la igualdad entre los competidores políticos durante la campaña (§ 87). A su juicio, estas finalidades se encuentran estrechamente vinculadas a la protección de los derechos de los demás actores políticos y al correcto funcionamiento del sistema democrático (§ 87). Por ello aprecia la concurrencia de una finalidad legítima en el sentido del artículo 10 § 2 del Convenio (§ 88).

C) Necesidad en una sociedad democrática: principios generales (§§ 89-95)

El Tribunal recuerda los criterios clásicos de su jurisprudencia en materia de libertad de expresión (§ 89):

- La libertad de expresión constituye uno de los fundamentos esenciales de una sociedad democrática.

- Toda restricción debe responder a una necesidad social imperiosa o apremiante.

- Las autoridades tienen cierto margen para determinar dicha necesidad, pero los motivos invocados por las autoridades nacionales para ello deben ser relevantes y suficientes.

- El Tribunal ejerce una supervisión sobre la apreciación efectuada por las autoridades internas, para determinar si es relevante y suficiente en los términos del Convenio.

En materia electoral, el TEDH destaca especialmente la íntima conexión existente entre la libertad de expresión y el derecho a elecciones libres: los debates políticos contribuyen al derecho de los ciudadanos a recibir información y permiten formar una opinión informada sobre las distintas opciones políticas, ejerciendo la prensa la labor de <<perro guardián>> en esta materia (§ 92).

No obstante, también recuerda que, en determinadas circunstancias, pueden imponerse ciertas restricciones a la libertad de expresión durante campañas electorales para salvaguardar precisamente esa libre formación de la voluntad popular, que es propia de unas elecciones (§ 92).

El Tribunal insiste, además, en que el pluralismo político constituye un principio estructural de la democracia y que los Estados tienen incluso obligaciones positivas para garantizar un auténtico pluralismo en el sector audiovisual, focalizadas en (1) permitir el acceso del público a información imparcial y precisa, y también a opiniones y comentarios que reflejen la diversidad política, así como en (2) garantizar que los periodistas puedan desarrollar su labor informativa (§§ 90 y 94).

En el marco de las obligaciones positivas que tiene el Estado para asegurar el pluralismo en estas situaciones, goza de cierto margen de apreciación, que se observa especialmente en la organización de sus sistemas electorales y de la cobertura mediática de las elecciones (§§ 91, 93 y 94).

Es verdad que este margen de apreciación habrá de considerarse más estrecho o reducido cuando afecte a la expresión política durante una campaña electoral, pero, no obstante, en el presente caso ha de notarse que no hay una prohibición general; en todo caso, la existencia de una necesidad social imperiosa permite legitimar la injerencia en la libertad de expresión (§§ 95-96).

3. Aplicación de los principios al caso concreto (§§ 95-102)

A) Existencia de una necesidad social imperiosa (§ 96)

Como hemos adelantado, el Tribunal parte de que la protección del pluralismo político puede constituir por sí misma una necesidad social imperiosa capaz de justificar determinadas restricciones a la libertad de expresión (§ 96).

En este caso, entiende que los objetivos perseguidos por las autoridades españolas (garantizar la neutralidad informativa y la igualdad entre las fuerzas políticas durante la campaña electoral), respondían efectivamente a esa necesidad social imperiosa (§ 96).

B) Validez de los criterios empleados por las autoridades españolas (§§ 97-98)

El Tribunal reconoce que Vox era una fuerza política emergente con expectativas electorales relevantes según las encuestas disponibles en aquel momento (§ 97). No obstante, destaca que la JEC y posteriormente el Tribunal Supremo aplicaron criterios (regla de la proporcionalidad) derivados directamente del derecho electoral existente, especialmente los resultados obtenidos en las elecciones equivalentes anteriores (§ 98).

Subraya el Tribunal que se trataba de reglas generales aplicables a todos los operadores audiovisuales y no diseñadas ad hoc para el caso de Atresmedia. Además, considera que esta interpretación resulta compatible con el Código de Buena Conducta en Materia Electoral de la Comisión de Venecia, que admite expresamente modelos de igualdad proporcional basados en los resultados electorales previos (§ 98).

Las alternativas no eran válidas: el Tribunal comparte la valoración efectuada por el Tribunal Supremo según la cual, substituir esos criterios por encuestas de opinión introduciría elementos de incertidumbre, subjetividad y controversia metodológica incompatibles con la seguridad jurídica requerida en un proceso electoral (§ 98).

Por ello, considera que la justificación y criterio establecido en la norma española, consistente en utilizar los resultados electorales previos como referencia principal para justificar o legitimar la injerencia en este caso reúne las exigencias del Convenio (§ 98).

C) Adecuado equilibrio entre los intereses en conflicto (§ 99)

El TEDH subraya que la intervención de la JEC no fue iniciada de oficio, sino que respondió a reclamaciones presentadas por partidos que sí habían obtenido representación parlamentaria previa y que se consideraban indebidamente excluidos del debate: el problema no debía analizarse únicamente desde el punto de vista de la libertad informativa de Atresmedia, sino que debían también tenerse en cuenta los derechos e intereses de otras fuerzas políticas protegidos por el ordenamiento electoral, siendo que el Tribunal considera que las autoridades nacionales (JEC y Tribunal Supremo) intentaron conciliar razonablemente ambos intereses y alcanzar un equilibrio justo entre ellos (§ 99).

D) Alcance limitado de la restricción impuesta (§§ 100-101)

Uno de los elementos más relevantes de la sentencia es la insistencia del Tribunal en que la medida impugnada tenía un alcance limitado. El TEDH destaca que ni la LOREG ni la decisión de la JEC prohibieron de manera absoluta la participación de Vox en debates electorales, acogiendo las alegaciones del Reino de España en este punto (§ 100).

Tampoco existió una prohibición permanente ni general (§ 100); la decisión simplemente impedía celebrar el debate exactamente en la configuración anunciada inicialmente, por considerar insuficientes las medidas compensatorias ofrecidas por Atresmedia a los partidos excluidos y no garantizar los principios establecidos en la norma (§ 100), pero no imponía un modelo de debate determinado.

De hecho, el Tribunal comparte la valoración del Tribunal Supremo según la cual no hubo ninguna imposición de un concreto formato de debate. Atresmedia conservaba margen editorial para reorganizar el programa e incluir a los partidos que habían presentado las reclamaciones, e incluso podría haber celebrado debates con la participación de Vox, siempre que el formato hubiese respetado las exigencias derivadas de la normativa electoral (§ 101).

De hecho, en las elecciones generales celebradas apenas siete meses más tarde, en noviembre de 2019, la corporación demandante organizó un debate televisado en la cadena de su propiedad La Sexta, para el que invitó a esos ocho partidos, entre ellos a VOX (§36), siendo así que en ese momento no existía ya ninguna restricción que le hubiese impedido celebrar el debate a cinco de la manera como había pretendido unos meses antes (en abril de ese mismo año).

El Tribunal considera especialmente significativo que la demandante mantuviese una capacidad real y efectiva para adaptar el debate a la legalidad vigente (§ 101).

Por tanto, estima que la intensidad de la restricción sobre la libertad informativa de Atresmedia fue limitada y adecuada a las circunstancias y necesidades (§ 101).

E) Conclusión (§ 102)

A la vista de todos estos elementos, el Tribunal considera que (1) los criterios aplicados por las autoridades eran objetivos y previsibles; (2) la intervención respondió a reclamaciones legítimas de otros actores políticos; (3) existían alternativas en los formatos de debate y fórmulas compatibles con la legislación electoral, a disposición del demandante; (4) el Estado actuó dentro del margen de apreciación que le corresponde en la regulación de procesos electorales (limitación <<necesaria en una sociedad democrática>>: § 102).

Por ello, (5) concluye que los motivos ofrecidos por las autoridades nacionales fueron relevantes y suficientes, que la medida resultó proporcionada al fin legítimo perseguido y que la injerencia fue necesaria en una sociedad democrática (§ 102).

Como consecuencia de todo ello, el Tribunal desestima la demanda y afirma que no ha habido vulneración del Convenio.

En Madrid, a 09/10/2026.

José Antonio Jurado Ripoll

Co-Agente del Reino de España ante el TEDH.