Potestad normativa local y la determinación de los tipos infractores en las ordenanzas locales de seguridad y convivencia ciudadana

Con estas reflexiones nos adentramos en las facultades de los municipios para determinar las conductas infractoras ligadas a la seguridad pública local, a la utilización del conjunto de los equipamientos municipales, sus servicios públicos y sobre la utilización de los espacios de titularidad o de acceso público. Para ello, se ha partido de las especiales características de la potestad normativa local y el nuevo papel otorgado, con una clara apertura a la posibilidad de normar, a los órganos de gobierno en municipios de régimen especial y/o singular.

Agustín Juan Gil Franco es Profesor Asociado de Derecho Administrativo en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid

El artículo se publicó en el número 70 de la Revista General de Derecho Administrativo (Iustel, octubre 2025)

RESUMEN: A través de estas reflexiones nos adentramos en las facultades de los municipios para determinar las conductas infractoras ligadas a la seguridad pública local, a la utilización del conjunto de los equipamientos municipales, sus servicios públicos y sobre la utilización de los espacios de titularidad o de acceso público. Para ello, se ha partido de las especiales características de la potestad normativa local y el nuevo papel otorgado, con una clara apertura a la posibilidad de normar, a los órganos de gobierno en municipios de régimen especial y /o singular. En cuanto al “producto” normativo se hace una mención en especial a la Ordenanza, que la jurisprudencia ha calificado de forma singularizada como resultado de un “poder de ordenanza” claro diferenciado. Desde este especial instrumento normativo pueden concretarse las facultades de tipificación de conductas y las sanciones asociadas a ellas en el ámbito de la seguridad y convivencia local. Se trae al texto un instrumento para la regulación local como es la Ordenanza Tipo de Convivencia y seguridad ciudadana de la Federación Española de Municipios y Provincias.

LOCAL REGULATORY POWER AND THE DETERMINATION OF TYPES OF OFFENSES IN LOCAL SECURITY AND CITIZEN COEXISTENCE ORDINANCES.

ABSTRACT: Through these reflections, we delve into the powers of municipalities to determine unlawful conduct linked to local public safety, the use of all municipal facilities, their public services, and the use of publicly owned or accessible spaces. To this end, we have considered the special characteristics of local regulatory authority and the new role granted, with a clear opening to the possibility of regulating, to the governing bodies in municipalities with special and/or singular regimes. Regarding the regulatory "product," special mention is made of the Ordinance, which case law has characterized in a unique way as the result of a clearly differentiated "ordinance power." This special regulatory instrument can specify the powers to classify conduct and the associated sanctions in the area of local security and coexistence. A local regulatory instrument, the Model Ordinance on Coexistence and Citizen Security of the Spanish Federation of Municipalities and Provinces, is incorporated into the text.

I. LA SINGULARIDAD DE LA POTESTAD NORMATIVA LOCAL

1.1. Algunas consideraciones generales

El artículo 4 de la LRBRL no contempla una potestad específica de “ordenanza” para la Entidades locales en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial con autonomía en la gestión de sus intereses y con un régimen de garantía institucional propio. El legislador, aun consciente de esta singular posición, sin embargo, no consideró oportuno significar las específicas características de esta potestad reglamentaria local dentro del contexto y relación “ley-reglamento”. Sabemos que la doctrina se ha ocupado profusamente sobre la potestad reglamentaria local. Y desde el primer momento ha destacado sus peculiaridades. En primer término, en la relación ley – reglamento local para Embid Irujo “lo que resalta es que el reglamento local tiene un ámbito de actuación propio, difícilmente encuadrable en una línea jerárquica, sino sometido exclusivamente a la ley que definió la competencia(1)”. Y que podría coincidir con los denominados por Villar Palasí y Villar Ezcurra, como “reglamentos de contenido” que tienen la necesidad de contar con la habilitación legal pero que incorporaría en su contenido una regulación “ex novo” sobre una determinada materia(2). Potestad que para Parejo Alfonso, es una “potestad normativa autónoma infra legal”, y expresa una capacidad de configuración u ordenación social propia, no accesoria en el sentido de predeterminada en su contenido positivamente por la Ley; y que este mismo autor llega a calificar también como “normas estatutarias” ya que son normas emanadas por instituciones dotadas constitucionalmente de autonomía territorial y funcional(3), lo cual, naturalmente, no implica un desarrollo “ejecutivo” de cada “ley cabecera” ya que, como afirma Jimenez Asensio, los ordenamientos locales son subsistemas normativos, en virtud del principio de autonomía local constitucionalmente garantizado, que no puede ni debe ser reconducido exclusivamente a la categoría de “manifestaciones de la potestad reglamentaria”, sin perjuicio de que en su control jurisdiccional se asemejen o asimilen a ella, sino que constituyen un complejo normativo autónomo que se estructura internamente de acuerdo con el principio de competencia (por lo que afecta a reglamentos y ordenanzas) y con el principio de jerarquía(4). Porque como afirma Embid Irujo (2011 p.720) “Autonomía es, literalmente, poder crear un Ordenamiento jurídico”. Sin embargo, Velasco Caballero afirma que por el hecho de que las entidades locales carezcan de poder legislativo en sentido estricto (normas con rango y fuerza de ley) limita seriamente la imagen de cada ordenamiento local como un subsistema <<separado>> del estatal y de los autonómicos, y reluctante a la jerarquía normativa. Incluso la misma ley puede optar por articular las normas (gubernativas y locales) sólo mediante criterios de preferencia o prioridad aplicativa. Esto es, la ley(5) puede admitir que tanto el reglamento gubernativo(6) como las normas locales regulen válidamente una misma materia, incluso de forma divergente(7) (Velasco Caballero 2008: 149, 155). Esta relación de flexibilidad entre potestad normativa local y la ley apuntada, se fundamenta, desde luego, en el carácter representativo de los plenos de las Corporaciones y la autonomía locales propiamente. Singularidad que, como afirma también Parejo Alfonso (2004: 56), consiste en ser consustancial al poder-ordenamiento local la capacidad creativa, es decir, la de elegir entre alternativas según opciones propias y, por tanto, de formulación y ejecución de las políticas correspondientes, expresando una capacidad de configuración y de ordenación social propia(8). Es más, esta peculiaridad le lleva a decir a Galán Galán que el municipio al dictar sus normas, actúa no en lugar del Parlamento sino en nombre propio(9).

1.2. Nuevas facultades normativas en órganos distintos al Pleno municipal

A este respecto, Fuentetaja Pastor (2010 p. 129) fija su atención entre los municipios de régimen ordinario y especial respecto al tipo normativo Reglamento orgánico –al que denomina Reglamento arquetípico— como manifestación máxima entre los denominados reglamentos de organización, y los reglamentos simples, y destaca que “la diferenciación no deja de ser convencional y hasta para los municipios de Gran población la legislación básica habla indistintamente de ordenanzas y reglamentos”. Singularidad que aun pierde mayores contornos precisamente en los municipios de régimen especial, en donde el ejercicio de la potestad normativa local en su conjunto (procedimiento y aprobación) no es en exclusiva ya del Pleno en los regímenes especiales de los municipios de gran población, ya que corresponde a las Juntas de Gobierno la “aprobación de los proyectos de ordenanzas y de los reglamentos, incluidos los orgánicos con excepción de las normas reguladoras del Pleno y sus comisiones”, o que, como el caso de Barcelona, se atribuye esta potestad normativa a la Comisión de Gobierno y el Alcalde, a través de Bandos, Decretos de la Comisión de Gobierno y Decretos de Alcaldía(10).

En el caso de la Ley de capitalidad y régimen especial de la ciudad de Madrid(11), no se ofrece de forma clara y manifiesta este poder atributivo normador a órganos distintos del Pleno pero, por ejemplo, el artículo 17.1.n) podría dar pie, como cláusula residual atributiva, a que la Junta de Gobierno pudiera dictar disposiciones normativas con carácter reglamentario ya que pueden obtenerse: “Las demás atribuciones que le correspondan de acuerdo con las disposiciones legales vigentes, y aquellas que la legislación del Estado o de la Comunidad de Madrid asignen al municipio y no se atribuyan a otros órganos municipales”. Y, sobre todo, la letra h), que le atribuye el establecimiento de “la organización y estructura de la Administración municipal ejecutiva, en el marco de las normas orgánicas aprobadas por el Pleno”. Estructura que previamente viene definida por el alcalde, el cual, establece al inicio del mandato el número, denominación y competencias de las áreas en las que se estructura la Administración municipal(12), otra manifestación de la potestad de organización, por un lado, y normativa, por otro. Las Áreas de Gobierno, así denominadas por el Reglamento Orgánico del Gobierno y de la Administración del Ayuntamiento de Madrid, no pueden exceder de 15, son los niveles esenciales de la organización municipal y comprenden, cada una de ellas, uno o varios sectores funcionalmente homogéneos de la actividad administrativa municipal(13). Es, sin duda, una alusión directa a los reglamentos de organización que para cada Departamento ministerial o consejería autonómica correspondiente establecen los Órganos ejecutivos superiores para las distintas Áreas administrativas de actividad.

La STC 88/2014, de 9 de junio, precisamente caracteriza como reglamentos internos de organización, los que regulen los servicios necesarios y el régimen de la propia competencia funcional de ejecución. Son propios del “ámbito ejecutivo” como se señala en la STC 55/2018, de 24 de mayo (14). Y en esta misma línea es importante destacar lo que el Tribunal Constitucional señaló tempranamente en relación con los reglamentos de organización “que, todo lo más alcanzan a normar las relaciones de la Administración con los administrados en la medida en que ello es instrumentalmente necesario por integrarse éstos de una u otra forma en la organización administrativa, pero no los derechos y obligaciones de éstos en aspectos básicos o con carácter general. Sin tratar la cuestión de si dichos reglamentos tienen verdaderamente carácter independiente, cuestión que aquí no es necesario resolver, hay que admitir que los mismos no aparecen necesariamente como complementarios de la Ley”.(15)

Si, como señala la STS, contencioso sección 6, del 7 de junio de 2001 Nº de Recurso: 2709/1997, “la diferencia sustancial entre disposición de carácter general y acto administrativo es una diferencia de grado, o, dicho de otro modo, la diferencia está en que el Reglamento innova el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia, en tanto que el acto se limita a aplicar el derecho subjetivo existente”, nos parece evidente que las disposiciones normativas apuntadas cumplen con este estándar.

Garcia de Enterría pese a su visión ampliamente restrictiva respecto de un poder reglamentario autónomo, señala que <<los reglamentos singulares organizativos son reglamentos y no actos, no obstante, su singularidad de contenido, porque la organización forma parte siempre del ordenamiento como tal>>(16); por su parte, García Trevijano afirma categóricamente la no existencia de reglamentos singulares: “las normas de organización tienen valor normativo porque crean la infraestructura para el desarrollo de numerosas relaciones y actividades, y ello aunque afecten a un solo departamento y órganos de otras características”(17).

Ciertamente podemos encontrar una frontera difusa, en algunos casos, entre actos administrativos generales y disposiciones normativas generales, y, en este mismo campo, respecto del ejemplo apodíctico del tipo “reglamento” y propiamente la disposición normativa. La jurisprudencia del Tribunal Supremo en la década de los ochenta y noventa del siglo pasado, ya prestó atención sobre las disposiciones normativas consideradas con un carácter intermedio entre el Reglamento y el acto administrativo general. Tal categorización venía a referirse a disposiciones tales como las relaciones de puestos de trabajo, los pliegos de cláusulas administrativas en los contratos administrativos, o las bases generales en procedimientos de provisión de puestos de trabajo de personal funcionario, o respecto a un Acuerdo de la Comisión de Gobierno de un Ayuntamiento(18), o una Resolución de la Dirección General de Industrias Agrarias y Alimentarias (19), o una Orden Ministerial sobre retribuciones en el INSALUD(20), y otras disposiciones administrativas análogas(21). El Tribunal Supremo caracteriza a estas disposiciones como “elementos normativos desgajados”. Para la primera sentencia que utiliza esta construcción doctrinal, la STS, contencioso sección 5, del 21 de febrero de 1979 (ROJ: STS 2959/1979) Nº de Resolución: 101/1979 dice: “Que cualquiera sea la matización que, desde el punto de vista de su naturaleza jurídica como disposiciones generales o reglamentarias incorporen los Decretos de fijación de coeficientes, lo cierto es que se trata, al menos, de lo que doctrinalmente se ha calificado como regulación de "elementos normativos desgajados", porque “la realidad muestra, más que una contraposición tajante entre acto y norma, una gradación cuyo escalón último es lo que la doctrina llama el <<elemento normativo desgajado>>”(22). Y más adelante afirma que “lo que la citada sentencia de 1988 denomina un elemento normativo desgajado, como unidad jurídica intermedia entre el acto y la norma, concluyendo que "cuando de elaborar un acto normativo de este tipo se trata, la doctrina suele entender que el procedimiento formalizado de los arts. 129 y ss. no es exigible”(23). Aspecto procedimental este que se confirma como: “elemento normativo desgajado”, que sería una suerte de tertium genus en cuya elaboración no se requieren las formalidades legales de las normas reglamentarias, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial que se sigue de las SSTS de 25 febrero 1994, 3 marzo 1995 y 3 noviembre 1997”(24).

Es, en efecto, el “elemento normativo desgajado -como lo es, por ejemplo, la fijación del cambio de divisas o la fijación de las tarifas por prestación de un servicio público-; () una específica manifestación de potestad normativa”(25). A este respecto Villar Palasí señala que “el elemento desgajado es de carácter normativo y se conecta, bien a la consecuencia jurídica (aranceles de aduanas), bien al supuesto de hecho de otra norma principal (coeficientes de funcionarios). A diferencia de los elementos de tipo fáctico, éstos son necesarios para que la norma en donde se insertan pueda entenderse completa (en forma muy semejante a los denominados supuestos de hecho referente a la capacidad o a las competencias de los órganos administrativos.(26)”

Esta doctrina del elemento normativo desgajado ha tenido reflejo más recientemente en una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, relativa a un Decreto dictado por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Móstoles, de fecha 13 de febrero de 2008, de " Regulación de las prácticas de conducción por los vehículos de las autoescuelas” que dicho tribunal calificó como "elemento normativo desgajado": “ha sido utilizada por nuestro Tribunal Supremo para referirse a una especie de unidad jurídica intermedia entre el acto y la norma, concluyendo que cuando se trata de elaborar un acto normativo de este tipo, se debe entender que el procedimiento legalmente previsto para el dictado de disposiciones generales no es exigible o lo es de forma menos rigurosa que cuando se trata de verdaderos Reglamentos”(27)

Por tanto, desde este artículo 17 de la Ley de Capitalidad y Régimen especial de Madrid, relativo a las atribuciones de la Junta de Gobierno, se pueden vislumbrar elementos más que suficientes para poder hablar de facultades normativas en dicho órgano y considero que la finalidad del legislador es buscar una vía que fuera más allá del formalismo clásico en el sistema de fuentes local, con el objeto de ayudar a reconocer las especificidades en los municipios de régimen especial o con un estatuto legal regulatorio específico. Podemos hablar de que el legislador no ha atravesado de forma clara esa frontera, --como sí lo hace, por cierto, la Carta municipal de Barcelona antes señalada--, pero, a nuestro modo de ver, se entrevé la posibilidad del dictado de disposiciones normativas reglamentarias desde los preceptos mencionados, aunque supeditadas a las normas reglamentarias emanadas desde el Pleno municipal. Como señalaba Garrido Falla que se debiera “en dar por buena la evolución cuyas líneas fundamentales han sido señaladas e intentar construir el sistema jurídico adecuado a las nuevas formas políticas que se vislumbran”(28).

Todo lo cual lleva a afirmar a Cano Campos la existencia de “una diversidad de formas de ejercicio del poder normativo local, de un verdadero subsistema normativo integrado por una pluralidad de tipos que ocupan posiciones diferenciadas en su interior y que se relacionan entre sí por diversos principios (jerarquía, competencia, procedimiento)(29)”.

Por tanto, la doctrina se decanta por la singularidad propia, en mayor o menor medida, de esta potestad reglamentaria local(30) que, en principio, se alejaría de la que, pudieran ejercer otros poderes territoriales en los que la Ley es la única referencia y la manifestación preferente de su poder normativo. Sin duda, que esta es la más importante e intensa de las prerrogativas de las Corporaciones Locales, la más directa expresión de su autonomía, y la máxima concreción del denominado círculo de intereses locales. Pero que, aun adquiere mayor significación y característica propia en los municipios de régimen especial, para los que se vislumbra un poder normativo diferenciado dada la especial significación que la Junta de Gobierno local adquiere entre sus órganos de gobierno, que va más allá de la clásica atribución de la potestad reglamentaria en exclusiva al Pleno municipal.

La jurisprudencia ha reparado también en esta peculiaridad de la potestad normativa local y ha sostenido respecto de la potestad reglamentaria de un municipio, por razón de la garantía constitucional de la autonomía local, que está en situación distinta de la Administración del Estado o de la autonómica, de forma que esa garantía da un margen mayor ante la posibilidad de regular una materia sin previa habilitación por una norma estatal o autonómica. Es en ese aspecto cuando cobra sentido la consideración más intensa en esta materia del principio de vinculación negativa respecto del principio de vinculación positiva(31). Principio que asigna de forma indiscutible a la potestad normativa local: la jurisprudencia más reciente de esta Sala se ha inclinado por el criterio de la "vinculación negativa", en virtud del cual la competencia normativa de las entidades locales no precisa de una específica habilitación legal en cada ámbito sectorial en el que, como ahora sucede, se dicta la ordenanza, siempre, claro está, que no esté excluida dicha competencia y que no contravenga la correspondiente legislación, estatal o autonómica, que resulte de aplicación(32). Cuestión que también podría trasladarse a esta cuestión concreta relativa al conjunto del ejercicio de la potestad reglamentaria local por parte de otros órganos en municipios de régimen especial.

2. LA POTESTAD DE ORDENANZA DENTRO DEL GRUPO NORMATIVO LOCAL

Quizás la manifestación más singular de esta potestad normativa local sean las Ordenanzas(33). Es más, la potestad de ordenanza de los ayuntamientos es la principal manifestación de la autonomía local(34), máxime cuando, como afirma Embid Irujo, “la ley llama a la Ordenanza a complementar su contenido, pero sin indicarle guías estrictas”(35). No ha de olvidarse que la Ordenanza local posee una tradición normativa en nuestro ordenamiento y que, tempranamente logró combatir ciertas intromisiones reglamentarias estatales a través de habilitaciones específicas a Órganos locales no propios para esta función. En este sentido, Embid Irujo destacaba que ciertas normas sectoriales habilitaron a los alcaldes para elaborar ordenanzas reglamentarias complementarias o bandos al margen del Ayuntamiento respectivo(36). Ya, más recientemente, y en relación con el ejercicio de las competencias tributarias de las Corporaciones locales, consiguió un indudable reconocimiento de nuestra jurisprudencia como expresión máxima de la autonomía local y que ha ido extendiendo a otros sectores competenciales locales otorgados por la ley estatal y /o autonómica, no sin cierta dificultad. La jurisprudencia ha terminado por aceptar el criterio de la "vinculación negativa", en virtud de la cual la competencia normativa de las entidades locales no precisa de una específica habilitación legal en cada ámbito sectorial en el que, como ahora sucede, siempre, claro está, que no esté excluida dicha competencia y que no contravenga la correspondiente legislación, estatal o autonómica, que resulte de aplicación(37). La Ley, la ley sectorial, en esta relación con lo Ordenanza local es una “ley cabecera” constituyendo por sí misma un régimen jurídico especial, insertado dentro del general, que ha de responder tan sólo en la peculiaridad prevista y es, en efecto, el techo competencial sobre el que construir la acción normativa local. Pero la vinculación de la de las Ordenanzas a ley no evita que la ley también esté vinculada también por la autonomía local, tal y como afirma De la Quadra Salcedo, hasta el punto de que la ley puede ser declarada inconstitucional si no respeta el ámbito de autonomía local(38). Tal y como hemos adelantado más arriba, implica un amplísimo margen de actuación de la Ordenanza local sobre el sector administrativo que proyecta su regulación. Sobre esta idea ha incidido Pareja i Lozano al afirmar “que en aquellos casos en que la ley sectorial define las características básicas de la actividad, la falta de una concreción de las competencias locales no debe ser interpretada como una inexistencia de tales competencias. Resulta, pues, necesario que las Corporaciones Locales puedan dotarse de su propia autorregulación determinando el régimen de su actividad en aquel sector material concreto siempre y cuando dicha actuación se inscriba en el círculo de intereses locales”(39).

Esta excepcionalidad y especial posición en el sistema de fuentes de la Ordenanza local ha llevado a la doctrina del Tribunal Constitucional a caracterizarla como una potestad singular dentro de la potestad normativa local. De lo expuesto cabe concluir que, en virtud de la autonomía de los Entes locales constitucionalmente garantizada y del carácter representativo del Pleno de la Corporación municipal, es preciso que la Ley estatal atribuya a los Acuerdos dictados por éste (así, los acuerdos dimanantes del ejercicio de la potestad de ordenanza), un cierto ámbito de decisión. Es evidente, sin embargo, que este ámbito de libre decisión a los Entes locales --desde luego, mayor que el que pudiera relegarse a la normativa reglamentaria estatal--, no está exento de límites(40). El trasfondo de esta singularidad viene dado en, primer lugar, por la especial remisión que las diferentes leyes sectoriales hacen sobre este instrumento normativo, habilitando a las Ordenanzas para la adaptación a la singularidad propia de un ámbito territorial con unas características propias y definidas(41). Es decir, propiciar la singularización normativa a través del grupo organizado en torno a las específicas instituciones locales, dejando un amplio margen de libertad sobre los contornos legales, para definir el propio interés local. Incluso la jurisprudencia, ha llegado a afirmar que “la cuestión sería si puede una ordenanza municipal imponer más restricciones respecto de las legalmente previstas. La respuesta es afirmativa pues, por ejemplo, el propio artículo 26.2 de la Ley 11/2009, de 6 de julio, de regulación administrativa de los espectáculos públicos y las actividades recreativas, expresamente habilita a los municipios para introducir "requisitos y condiciones adicionales" respecto de los "establecidos con carácter general" en la Ley catalana 11/2009 y desde esa habilitación es ya en el apartado 3 cuando marca los ámbitos y finalidades respecto de los que pueden introducirse nuevas condiciones o limitaciones, luego corresponde a los entes locales concretarlos desde el respeto a la norma de cobertura”(42). En segundo lugar, por la participación directa de la propia comunidad vecinal en la confección de la Ordenanza, algo que no ocurre con la potestad reglamentaria general(43). Y, en tercer lugar, por el debate político local al que se somete el texto normativo en el seno del Pleno del Ayuntamiento.

La Ordenanza goza de una especial posición en el sistema de fuentes por su especial conexión con la autonomía local lo cual implica que su posición en relación con la potestad reglamentaria general de las Administraciones no es jerárquica ya que se sustenta sobre el principio de competencia, al modo y forma de las Leyes y las Leyes orgánicas(44).

Singular importancia ha tenido que las Ordenanzas contuvieran medidas sancionadoras y su correlato las conductas ilícitas en la regulación sectorial. La STC 132/2001, de 8 de junio, aunque partiendo de las Ordenanzas fiscales, señala algunos criterios sobre la potestad punitiva incluida dentro de las Ordenanzas “el alcance de la reserva de ley sancionadora respecto de las ordenanzas municipales parece oportuno recordar lo ya dicho por este Tribunal en relación con la reserva de Ley para el establecimiento de prestaciones patrimoniales de carácter público (art. 31.3 CE), y en concreto para el establecimiento de tributos () Expresamente dijimos entonces que el ámbito de colaboración normativa de los Municipios, en relación con los tributos locales, era mayor que el que podría relegarse a la normativa reglamentaria () también la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar presente el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal y siempre que la regulación local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento () del art. 25.1 CE deriva la exigencia, al menos, de que la ley reguladora de cada materia establezca las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales; tampoco se exige aquí que la ley establezca una clase específica de sanción para cada grupo de ilícitos, sino una relación de las posibles sanciones que cada Ordenanza Municipal puede predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos administrativos que ella misma tipifica”. Pero, además en referencia a los tipos sancionadores incluidos en una Ordenanza, no basta, por tanto, negar esa potestad, sino razonar en qué medida los tipos sancionadores exceden de ese apoderamiento para ejercer tal potestad en ese ámbito de forma subsidiaria. Corrobora lo dicho la sentencia de esta Sección de 12 de junio de 2013 (recurso de casación 4689/2010)(45).

Esta especial posición de la Ordenanza implica, no obstante, ciertas limitaciones relacionadas con su amplia capacidad discrecional para abordar su actuación normativa, cuyo correlato es la motivación en la que debe sustentar sus medidas, tal y como se expresa en la STS, contencioso sección 5, de 11 de abril de 2024 Nº de Recurso: 4954/2022:

“es que las medidas impuestas no han podido ser debidamente valoradas a los efectos de ejercer las potestades discrecionales que ostenta la Administración por no haberse tomado en consideración esos aspectos económicos y sociales. Es decir, el debate se suscita, no en sede de procedimiento, sino en el ejercicio de la potestad reglamentaria y la obligada exigencia de la motivación en su ejercicio que, para no incurrir en arbitrariedad, debe aparecer suficientemente motivada, lo cual solo es posible mediante la obtención de todos los elementos determinantes afectados por dicha potestad, entre lo que no cabe despreciar a los que se refiere, en esta materia, la sentencia que se revisa”.

Puede, por otro lado, también de la Ordenanza disponer la creación de órganos complementarios encargados de interpretar de forma “oficial” los preceptos de la propia Ordenanza con la intención, se supone, de aportar criterios relevantes y hasta cierto punto vinculantes para los propios gestores municipales: “Y señalamos que esa facultad para dictar instrucciones o circulares puede ser válidamente otorgada a un órgano "ad hoc”, como aquí acaece, donde el art. 92 de la Ordenanza crea "1.... la Ponencia Técnica de Terrazas, como órgano interno municipal colegiado con carácter consultivo y técnico que depende de la Gerencia de Ecología, Urbanismo y Movilidad" (), en el ejercicio de potestades de autoorganización de facultades interpretativas de la norma, así como de la posibilidad de dictar circulares o instrucciones a fin de lograr una aplicación homogénea de la Ordenanza". Y en respuesta a la cuestión de interés casacional planteada, declaramos en la reseñada Sentencia nº 1660/2022 que, "en virtud de la potestad de autoorganización de los municipios, puede un órgano de gobierno local atribuir a un organismo técnico facultades para la aprobación de criterios o instrucciones interpretativas sobre la aplicación de una norma reglamentaria municipal."(46)

Y sobre los contenidos reguladores propios en los que ejercer la potestad de Ordenanza, también la jurisprudencia ha sido clara a la hora de distinguirla en relación con otras potestades, como, por ejemplo, la potestad de planeamiento señalando el propio contenido como criterio diferenciador: “Como dijimos en las citadas SSTS de 9 y 22 de marzo de 2011, RRCC 3037/2008, y 1845/2006, respectivamente) tomando en consideración el denominado "realismo jurídico", dijimos que "lo que importa no es tanto la denominación formal del instrumento jurídico sino su naturaleza, finalidad y contenido real, pues "las cosas son lo que son, y no como se las llame" (Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2008, recurso de casación 5748/2005)”(47).

Por tanto, la potestad de ordenanza es especialmente importante la hora de regular el conjunto de derechos y deberes de los vecinos y su proyección normativa natural es “ad extra”. De igual forma, puede considerarse el vértice en una ordenación jerárquica en sistema normativo local en especial en los municipios cuyo régimen especial podrían facultar a otros órganos municipales capacidades normativas, tal y como hemos expresado más arriba.



III. LAS ORDENANZAS MUNICIPALES CIVICAS O DE PROTECCIÓN DE LA CONVIVENCIA CIUDADANA Y PREVENCIÓN DE ACTIVIDADES ANTISOCIALES. ANTECEDENTES Y SU INCIDENCIA EN LOS TIPOS INFRACTORES EN LA SEGURIDAD Y ORDEN PUBLICO

3.1. Ordenanzas municipales de Convivencia y prevención de situaciones antisociales

Las ordenanzas de convivencia cívica implican los limites en la práctica de ciertas costumbres en zonas que han de ser objeto de protección frente al posible deterioro urbano que conllevan(48). Ha sido tradicional que los municipios, a través de ordenanza local, regularan la actividad de policía urbana y buen gobierno. Es lógicamente un reflejo competencial que se entendía naturalmente en manos del municipio y que comprendía tanto las normas más primarias de seguridad y orden público (del orden y sosiego públicos se las denominaba) como todas aquellas que se referían a la salubridad e higiene públicos. Algunos municipios, con un fuerte componente rural, dedicaban una atención especial a la denominada policía rural, incluyéndose regulaciones en materias tales como servidumbres rurales y vías públicas, animales campesinos... A medida que los núcleos de población iban creciendo y desarrollándose, las necesidades de seguridad y orden público crecen exponencialmente, y, en la actualidad, la emigración procedente de ámbitos culturales muy alejados del nuestro junto a la extendida globalización, explican que sea más necesaria que nunca la que podríamos denominar seguridad pública primaria.

Así pues, las Ordenanzas herederas de las tradicionales Ordenanzas de policía urbana y buen gobierno –algunas incluso ha conservado este mismo nombre- son las actuales Ordenanzas sobre Protección de la Convivencia Ciudadana y Prevención de Actuaciones Antisociales, Ordenanza cívica, Ordenanza Municipal de Protección de la Convivencia Ciudadana y Prevención de Actividades Antisociales, etc. y que, como decíamos buscan cubrir un enorme espectro que contienen las conductas antisociales, de vandalismo urbano predelictuales y de protección de las infraestructuras y bienes más directamente vinculados a los servicios públicos municipales. Jiménez Asensio destaca que se ha evolucionado hacia la normación concreta y específica de aspectos esencialmente unidos a la seguridad y orden público de los municipios, aunque con un carácter esencialmente preventivo y didáctico. Incluso se afirma que una ordenanza de convivencia debe plantear el problema en términos positivos, esto es, resulta muy importante que se afronten los problemas de convivencia dentro de la mejora de la calidad del espacio urbano y en un contexto de mínima injerencia; esto es, el conjunto de medidas que se adopten no debe tener otra guía que la de garantizar la libertad de las personas(49). En este ámbito la Ordenanza tiene una especial incidencia y sólo ella puede ser el instrumento para la defensa de los intereses y derechos de los vecinos.

En la actualidad hay 37 capitales de provincia con Ordenanzas de seguridad y convivencia, a las que se añaden una pléyade importante de municipios con un carácter netamente urbano (algunos por su número de habitantes superan juntas a varias capitales de provincia), algunos de ellos incluidos dentro de grandes Áreas metropolitanas(50). Estas Ordenanzas, pues, regulan las denominadas por la STS 46/1992, de 2 de abril como competencias características de los municipios(51). Es fácilmente reconocible que todo lo que afecta a la seguridad de las personas, el orden público vecinal o urbano y las normas que han de ser practicadas en los espacios públicos, son propiamente locales, son características del ámbito local.

Merkl afirmaba que “la “Ordenanza de policía” suele ser definida como aquella prescripción jurídica que procede de una autoridad policíaca y según la cual se mandan, por interés de policía, bajo sanción, ciertas acciones y omisiones(52)”. La regulación de estas materias de seguridad ciudadana y convivencia cívica por parte de las Ordenanzas locales, tras la aprobación de nuestro texto constitucional, es algo incontestable para nuestro Tribunal Supremo que tempranamente ya señalaba: “como consecuencia de tratarse de la limitación de una actividad, en principio libre, si es en propiedad privada, debe apoyarse o en la defensa de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadana: ( artículo 1-1º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales), () es decir, que los criterios genéricos de limitación habrán de establecerse ordinariamente en la correspondiente ordenanza (a ella se refieren las sentencias de esta Sala de 28 de febrero de 1977 o 5 de mayo de 1978) o, si la Ley lo permite, en conceptos indeterminados pero objetivos”(53). Más recientemente: “la competencia del Ayuntamiento para regular sus servicios y la convivencia en el ámbito del Municipio: - es- incontestable, (y es ahí donde entran en juego como normas habilitantes las de LBRL -Art. 4.1.f, 25 y 25- y de la Carta Europea de la Autonomía local - art. 4.2 -, citadas en sentencia), - aunque- no puede suponer que, al ejercitar las competencias que dichas normas le confieren, pueda hacerlo prescindiendo de los límites constitucionales que le impone el respeto del derecho fundamental de libertad religiosa, proclamado en el art. 16.1 CE(54)”. Además, “no se pretende con tal regulación () establecer un concepto oficial de moral, ni imponerlo coercitivamente a quienes no lo comparten. Se trata, simplemente, de asegurar unas condiciones de uso de los lugares públicos que reúnan unos mínimos de aceptación por los residentes y visitantes de la ciudad”(55).

Estas Ordenanzas, a juicio del Alto Tribunal, debían incardinarse directamente en la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana “porque la Sentencia declara expresamente que la Ordenanza local que fue aplicada tiene su fundamento en la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana () Pero además debemos estar a la doctrina jurisprudencial que se contiene en nuestra Sentencia de 29 de septiembre de 2003 sobre tipificación de las infracciones y sanciones mediante Ordenanzas de los Ayuntamientos, la cual puede efectuarse válidamente, incluso aunque no exista Ley estatal o autonómica previa, siempre que se ejerzan las potestades administrativas en materia de competencia típica de los Ayuntamientos como es el caso de autos, aunque respetando la escala de multas por razón de la cuantía y guardando la debida proporcionalidad, así como teniendo en cuenta las características demográficas, económicas y sociales de los municipios(56)”.

En consecuencia, todas y cada una de estas Ordenanzas Policía Urbana, de convivencia y civismo presentan un título específico o apartado en el que se determina con detenimiento las conductas que se consideran infractoras y contrarias, por tanto, a la utilización del espacio público como lugar de convivencia y civismo, el buen uso y disfrute de los bienes demaniales municipales, así como el deber de su conservación y protección.

El legislador consciente de esta línea jurisprudencial, la opinión doctrinal mayoritaria y teniendo en cuenta también la búsqueda de un nuevo “roll” para los cuerpos policiales locales, posibilitó la modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LRBRL), a través de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, --que le añade un nuevo título, el XI (arts. 139 a 141)--, bajo la rúbrica “tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias”, supone un antes y después en relación con la activación de las facultades tipificadoras y sancionadoras en el ámbito más primario de la seguridad y orden púbico entendidos en el sentido más amplio. Porque, además, como señala Allí Turrillas también es cierto que la autonomía municipal y el propio artículo 25 de la LRBRL exigen que los municipios cumplan sus funciones “pese a quien pese”, una de las cuales es la seguridad en sus localidades(57). La jurisprudencia partiendo precisamente del artículo 139 de la LRBRL afirma claramente: “sin que pueda negarse, por obvio, que el Ayuntamiento puede ejercitar en relación con los espacios públicos municipales las competencias que el ordenamiento le otorga para garantizar aquellas relaciones de convivencia. No se pretende con tal regulación, como se defiende, establecer un concepto oficial de moral, ni imponerlo coercitivamente a quienes no lo comparten () relaciones de convivencia. Dicho esto, parece evidente que ha de reconocerse a la Corporación municipal, integrada por los representantes que los ciudadanos han elegido democráticamente, la capacidad de acotar el concepto "relaciones de convivencia ", estableciendo para ello las medidas que impidan su perturbación con la finalidad última de asegurar la tranquilidad de los ciudadanos y el libre ejercicio de sus derechos(58)”. Este es un régimen de intervención típico de policía administrativa que busca, como también afirma López - Nieto y Mallo, “garantizar la tranquilidad, seguridad y salubridad del vecindario, deben intervenir en lo que pudiera denominarse conducta ciudadana, y este debido comportamiento abarca tanto al modo de producirse, expresarse o exhibirse como a no provocar molestias o nocividades con tenencia desordenada de animales, y a no utilizar debidamente las instalaciones urbanas en favor de un aprovechamiento común”(59). Sin embargo, Casino Rubio considera que estas “Ordenanzas, con su manía por tipificar hasta los comportamientos más habituales de la vida cotidiana, han colocado sobre los Ayuntamientos una carga que no están en condiciones de poder cumplir, de forma que todos los días deben consentir impotentes buena parte de los incumplimientos que detectan(60)”.

3.2. Los tipos infractores de las Ordenanzas municipales de Convivencia, civismo y prevención de situaciones antisociales

La pequeña conducta antisocial o la conducta incívica, en ocasiones no es tan notoria como el delito o el delito asociado a una criminalidad especifica, pero ejerce un efecto corrosivo en la confianza y percepción de la seguridad pública por parte de una comunidad vecinal o un barrio, o distrito de una ciudad. Los tipos infractores y su correspondiente tipo sancionador sin lugar a duda alguna contribuyen al restablecimiento del equilibrio social. La tradición jurídica municipal otorgaba a los municipios las facultades de policía y ordenación de los tipos a través de la Ordenanza cuando existiere perturbación o peligro de perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas, con el fin de restablecerlas o conservarlas, tal y como establece el todavía vigente Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales(61). De ahí que el ejercicio de la potestad sancionadora a través de la Ordenanza sea fundamental. El Tribunal Constitucional tempranamente reconoció una cierta flexibilidad a la hora de identificar el alcance de la reserva de ley del art. 25.1 CE en relación con las ordenanzas municipales de contenido punitivo, señalando que la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar presente el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal siempre que la regulación local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento(62).

La Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (en adelante LOPSC) en su artículo 32.3, no sin cierta cautela y sin la flexibilidad del Título XI de la LRBRL, establece que las ordenanzas municipales puedan introducir especificaciones o graduaciones en el cuadro de las infracciones y sanciones tipificadas en dicha Ley, siempre dentro de los límites en los que la potestad reglamentaria se mueve, siempre que contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes de la LOPSC. La LOPSC parece con ello establecer una separación clara entre los tipos infractores derivados de las previsiones del artículo 139 LRBRL, derivados de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, de los que se prevén en el artículo 37 y siguientes. Podríamos hablar de tipos asociados a la seguridad y orden públicos primarios o básicos(63), contemplados en las Ordenanzas locales de convivencia, civismo y prevención de situaciones antisociales, de los que se contemplan en la LOPSC, tipos de seguridad y orden públicos generales que cubren el amplio espectro próximo a los tipos delictuales y que pueden traspasar una frontera u otra dependiendo de las consideraciones generales la política criminal que el legislador considere aplicables en un momento determinado.

No obstante, como señala Parejo Alfonso, “la seguridad no es justicia penal, es acción administrativa referida exclusivamente a los riesgos de perturbación del orden y corregida con técnicas administrativas, sin perjuicio de su íntima relación con la referida persecución del ilícito penal, el cual no puede tener propiamente una fase preventiva(64)”.

Aunque con cierta frecuencia se resalta la idea de que las Ordenanzas ejerzan una potestad subsidiaria de la Ley a la hora de tipificar conductas, sin embargo, de los artículos 139 y 140 de la LRBRL puede deducirse algo más que una simple posición vicaria de la ley sectorial correspondiente, en este caso la LOPSC. Y sobre todo ---y el Título XI LRBRL es la consecuencia de esta doctrina— como señala la STC 132/2001 : “corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones; no se trata de la definición de tipos —ni siquiera de la fijación de tipos genéricos de infracciones luego completables por medio de Ordenanza Municipal— sino de criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los tipos de infracción”. Y que también sigue la jurisprudencia del Tribunal Supremo: “() las ordenanzas locales pueden establecer válidamente infracciones y sanciones con tal que exista una norma con rango de Ley que establezca al menos unos principios generales reguladores de la materia”, aunque añade también que la tipificación de las infracciones y sanciones mediante Ordenanza “() puede efectuarse válidamente, incluso aunque no exista ley estatal o autonómica previa, siempre que se ejerzan las potestades administrativas en materia de competencia típica de los Ayuntamientos () aunque respetando la escala de multas por razón de cuantía y guardando la debida proporcionalidad, así como teniendo en cuenta las características demográficas, económicas y sociales de los municipios(65)”.

3.3. El caso de la “Ordenanza tipo” de Seguridad y Convivencia Ciudadana de la Federación Española de Municipios y Provincias, entre la LOPSC y las capacidades de tipificación infractora de la LRBRL

3.3.1. Características de la Federación Española de Municipios y Provincias

El auge de esta cuestión que, en el fondo, no refleja sino un enorme problema para los municipios españoles llevó a la Federación Española de Municipios y Provincias a elaborar una “Ordenanza tipo” de Seguridad y Convivencia Ciudadana. A este respecto debemos recordar que la creación de asociaciones de municipios y provincias se prevé por la disposición adicional 5ª de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, para la protección y promoción de sus intereses comunes. Esta disposición adicional ha de ser puesta en relación con lo que establece el artículo 22.2 b) de la misma Ley en donde se establece que el Pleno de la Corporación municipal debe aprobar “Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales”, lo cual significa que en todo lo referente a la pertenencia del municipio respecto, en este caso, a la FEMP(66), corresponde al Pleno. Hecho que se constata en el artículo 12 del Reglamento de Régimen interior de la FEMP, 16 de diciembre de 2014, al establecer que “las altas y bajas de los socios titulares deberán ser aprobadas por la Junta de Gobierno, previa recepción del correspondiente acuerdo plenario de la Corporación Local interesada”.

De la misma manera, el apartado segundo de la disposición adicional 5ª de la LRBRL, establece que estas Asociaciones de Entidades locales deben regirse por unos estatutos aprobados por los representantes de las entidades asociadas. Por tanto, la aprobación de los Estatutos de la FEMP obedece al contexto institucional básico local que viene prefigurado por la decisión de participación de cada municipio y diputación provincial que el Pleno de cada Corporación determine. Este hecho de la participación en organizaciones supramunicipales implica no sólo el acto de adhesión a la organización, si no también del instrumento de participación y régimen de dicho ente, que son, por ejemplo, los Estatutos FEMP, por lo que podemos hablar de un acto complejo que necesita de la aprobación de cada Corporación en su dimensión institucional y en su dimensión normativa o estatutaria.

La LRBRL silencia cualquier referencia a la posible naturaleza jurídico-pública de estas asociaciones, pero sí establece que “las asociaciones de Entidades Locales de ámbito estatal con mayor implantación en todo el territorio ostentarán la representación institucional de la Administración local en sus relaciones con la Administración General del Estado”, lo cual implica una singular posición jurídica(67). Esta singularidad la ostenta la FEMP(68) en el ámbito nacional y otras asociaciones en el ámbito autonómico respecto de la Administración autonómica reespectiva. Este silencio normativo sobre la naturaleza de estas Entidades, y en particular de la FEMP, no esconde que ciertos elementos recogidos en la propia LRBRL, y en otras disposiciones legislativas que citaremos, puedan atribuirle una naturaleza cuasi pública. Así, por ejemplo, su acceso a la plataforma del sistema de contratación centralizada estatal(69) que posibilita la LRBRL “en los mismos términos que las Entidades Locales” no hace sino acrecentar el carácter público de FEMP ya que sólo organismos y entidades públicas pueden formar parte de ella. Naturalmente que una institución privada no puede, ni remotamente, formar parte de dicha plataforma porque además lo hace con las mismas facultades que la restantes Administraciones locales. Pero aún hay más, se concede las facultades de crear en su seno “centrales de contratación”, a las que las Entidades Locales a ellas asociadas, podrán adherirse “para aquellos servicios, suministros y obras cuya contratación se haya efectuado por aquéllas, de acuerdo con las normas previstas en ese Texto Refundido (se refiera a la Ley de Contratos del Sector Público), para la preparación y adjudicación de los contratos de las Administraciones Públicas”. Estas mismas facultades son del todo extensibles a la posibilidad de la conclusión de convenios interadministrativo de los que las propias entidades locales pueden participar de sus efectos a posteriori(70), siendo el canal en algunos casos de asunción o concreción de nuevas competencias en cada municipio. Es el caso, por ejemplo, y en relación con la potenciación de las funciones de las policías locales, del suscrito el 27.5.2014 como “Convenio Específico de Colaboración entre la FEMP y el Organismo Autónomo Jefatura Central de Tráfico en materia de Seguridad Vial”, el “ Convenio Marco de colaboración, cooperación y coordinación entre el Ministerio del Interior y la FEMP, en materia de seguridad ciudadana y seguridad vial” suscrito el 27.02.2007 con la finalidad de establecer el marco normativo general que permita a la FEMP y a los Entes Locales, una mejor y efectiva participación en el diseño, ejecución y evolución de las políticas de seguridad ciudadana y de seguridad vial que se desarrollen en sus respectivos ámbitos territoriales, y el “Protocolo de colaboración y coordinación entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y los cuerpos de Policía Local para abordar los problemas de seguridad ciudadana relacionados con la juventud” suscrito ese mismo día. Es igualmente importante, y fuente de asunción competencial, el convenio entre el Ministerio del Interior y la Federación Española de Municipios y Provincias denominado “Convenio Marco de Colaboración entre el Ministerio del Interior y la Federación Española de Municipios y Provincias en materia policial”, de 19 de septiembre de 2002. En este último caso, la forma elegida es la de un Acuerdo – Marco abierto a los municipios que poseyendo Cuerpos de policía local /municipal, y previo acuerdo de la Junta Local de Seguridad, y que, además, reúnan los requisitos establecidos en el Acuerdo /Convenio Marco, puedan aumentar las funciones de policía de seguridad y judicial. Y en el que encontramos una relación precisa de delitos /faltas sobre los que teóricamente pueden ser ocuparse las policías locales /municipales “cuando constituyan falta o delito menos grave”(71).

Manifestación clara de esta especial audiencia se concreta en la posible participación de la FEMP en conferencias Sectoriales establecidas en los artículos 147, 148 y ss. de La Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público que nos parece una realidad clara y evidente. Y un ejemplo de ello es que la FEMP participa en la Consejo de Política de Seguridad (conferencia sectorial del ramo de la seguridad pública), órgano interadministrativo creado por los artículos 48 a 50 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. La propia Disposición adicional decimotercera de la Ley 7/1985, en relación con la participación de las entidades locales en las políticas de la Unión Europea, establece que: “El Gobierno adoptará las medidas necesarias para hacer efectiva la participación de las entidades locales, a través de la asociación de ámbito estatal más representativa, en la formación de la voluntad nacional en la fase ascendente del proceso de elaboración de todas aquellas políticas comunitarias que afectan de manera directa a las competencias locales”. Esta representación institucional es evidente que sólo puede ser llevada a cabo por entidades cuasi - públicas como al FEMP que, además de ser el cauce obligatorio establecido por el legislador en las relaciones AGE- Administraciones locales también lo es en este caso. ¿Alguien puede pensar que estas capacidades y atribuciones puede estar en manos de una simple entidad privada? Es evidente que no.

La FEMP, por tanto, es una entidad pública de facto, aunque con un perfil difuso en su régimen jurídico. Esta especialidad es reconocida por la STS, contencioso sección 2ª, de 30 mayo de 2007, Rec. 38/2006, en donde se señala que “las Asociaciones de municipios, sean de ámbito estatal o autonómico (como ocurre con la aquí recurrente), no son meras Asociaciones voluntarias, sino que fundan su existencia en la Disposición Adicional Quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local”, reconociendo por este mismo hecho la legitimación que todas las entidades públicas territoriales tienen “para impugnar <<los actos y disposiciones que afecten al ámbito dé su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de los Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales”. Incluso la jurisprudencia aludida, otorga la legitimación a la propia FEMP: “hay que poner de manifiesto que esta Sala ha reconocido legitimación activa a las Federaciones de Municipios, incluso para interponer recurso de casación en interés de la ley, reconociéndolas su carácter de defensoras de interés general”.

Es evidente, según hemos expuesto, el especial régimen jurídico de la FEMP y sus relaciones interadministrativas ad extra y también dentro del ámbito de sus asociados para los que sus actuaciones podrían tener cierto grado de vinculación, si bien bajo el prisma de la autonomía local.

La FEMP a nuestro modo de ver podría formar parte del sector público institucional como una entidad de “derecho privado” dentro de este mismo sector público dadas las posibilidades de ejercicio de ciertas potestades administrativas y que es el único interlocutor institucional del conjunto de las Administraciones locales frente a la Administración General del Estado y las CC. AA (ex D.A. 5ª de la Ley 7/1985 de 2 de agosto) y, por ello, se encuentra de algún modo vinculada a la Administración General del Estado. Por tanto, sus actuaciones gozan de una especial trascendencia no sólo de cara a las relaciones con otras administraciones públicas sino también dentro del ámbito “ad intra” en cuanto apoyo y coordinación con los municipios asociados.

3.3.2. La Ordenanza tipo de Seguridad y Convivencia Ciudadana de la FEMP

Ya hemos señalado más arriba la especial vinculación que la FEMP ha tenido, y tiene, con las competencias de seguridad en el ámbito local. Teniendo en cuenta el anclaje competencial que la LOFCS hace en los municipios en cuanto a la creación de las policías locales(72) y en las Comunidades autónomas la de “coordinar la actuación de las Policías Locales en el ámbito territorial de la Comunidad” en los términos que la misma Ley determina(73), y que en ningún caso puede afectar al núcleo competencial local, se explica esta propuesta de Ordenanza para el conjunto de los municipios españoles. Es verdad que la FEMP no tiene facultades para imponer modelos tipo normativos, al carecer de estas facultades y por su propio régimen jurídico, según hemos señalado, pero en algunos momentos parece reflejar el tipo normativo contemplado en el artículo 39 a) de la LOFCS cuando otorga a las CCAA, dentro de sus facultades de coordinación de la actuación de las Policías Locales, la posibilidad de aprobar “normas-marco a las que habrán de ajustarse los Reglamentos de Policías Locales, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley y en la de Bases de Régimen Local”.

La Ordenanza tipo de Seguridad y Convivencia Ciudadana de la FEMP ha inspirado ciertamente una pléyade de estas ordenanzas locales en las que las medidas de protección y las conductas punibles se centran en las “infraestructuras, instalaciones y espacios públicos” municipales a los que alude el artículo 139 de la LRBRL: a) los bienes de servicio o de uso públicos de titularidad municipal, b) las construcciones, instalaciones, mobiliario urbano y demás bienes y elementos de dominio público municipal, a las que se añaden también c) los bienes e instalaciones de titularidad de otras Administraciones Públicas y d) entidades públicas o privadas que forman parte del mobiliario urbano del Municipio correspondiente en cuanto están destinados al uso público o constituyen equipamientos, instalaciones o elementos de un servicio público. Todo ello con la idea de una adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios como también señala la LRBR.

Porque, como señala la Ordenanza, no sólo han de tutelarse la conservación y tutela de los bienes municipales, sino también la seguridad en lugares públicos, que incluye la vigilancia de los espacios públicos y la protección de personas y bienes, en consonancia también con la habilitación que el artículo 32.3 de la LOPSC, realiza en las ordenanzas municipales que “pueden introducir especificaciones o graduaciones en el cuadro de las infracciones y sanciones tipificadas” en dicha Ley. Porque, como también señala ese mismo precepto corresponde a los alcaldes “imponer las sanciones y adoptar las medidas previstas en esta Ley cuando las infracciones se cometieran en espacios públicos municipales o afecten a bienes de titularidad local”, tal y como se ha destacado anteriormente. Ahora bien, este precepto no se corresponde de manera exacta con lo que el artículo 5.4 de la LOPSC reconoce como “Autoridades y órganos competentes”, a efectos de aplicación de la propia LOPSC, ya que viene a realizar otra remisión, esta vez a la Ley orgánica de Fuerzas y Cuerpos de seguridad: “Las autoridades de las Ciudades de Ceuta y Melilla y las autoridades locales ejercerán las facultades que les corresponden, de acuerdo con la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, y la legislación de régimen local, espectáculos públicos, actividades recreativas y actividades clasificadas”.

A pesar de todos los requiebros normativos que hemos descrito, es evidente que los municipios poseen competencias en materia de seguridad, y prueba de ello son las medidas de tipificación en las conductas reflejadas en la Ordenanza, a pesar de los denodados esfuerzos de “difuminar” estas facultades, a través de la eliminación de la redacción original del artículo 25.2 LRBRL en donde se reconocía explícitamente, y se sustituyó, tras la reforma de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, por el ejercicio como competencia propia de “la policía local”, lo cual es confundir los medios, --que son por quienes han de ejercerse las funciones—, con las competencias(74). Porque, en efecto, como se dice en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (en adelante LOFCS), las Corporaciones Locales participan en el mantenimiento de la seguridad pública en los términos establecidos en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y lo establecido en la misma. Ya que el mantenimiento de la Seguridad Pública se ejercerá por las distintas Administraciones Públicas a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art. 1.3 y 4). La propia LOFC realiza una remisión normativa a la LRBRL como norma básica de atribución de facultades en este ámbito de seguridad que la propia ley concreta, entre otras cosas, en el ejercicio de la policía de proximidad(75) y, en consonancia con esta atribución, el ejercicio de las funciones de policía judicial. Ambos mandatos, desde un punto de vista normativo no ha tenido un tratamiento concreto desde el propio legislador básico local ni desde la propia normativa de seguridad pública quedando reducidos al sistema de instrumentos convencionales, en parte auspiciados, como hemos señalado anteriormente, por la FEMP. Es cierto que la variedad de municipios y sus posibilidades y capacidades en cuanto a la prestación del servicio de la seguridad pública choca con los recursos financieros para poseer y sostener una plantilla de policía local suficiente, pero hemos de citar a aquí que la Disposición adicional 5ª de la LOFC(76) ha supuesto una reafirmación del mandato de la prestación del servicio público de la seguridad por parte de policía local que es a quien corresponde además la aplicación de las Ordenanzas de Seguridad y Convivencia ciudadana de cada municipio. En efecto, las Ordenanzas se revelan ampliamente necesarias(77) ante el panorama legislativo que hemos destacado y deben servir como herramienta que respalde suficientemente la acción de los Agentes de la policía local/ municipal. En conclusión, como afirma, Martín Fernández “lo normal será que los municipios se ocupen en las mismas ordenanzas de las infracciones que pueden tipificar de acuerdo con el art. 139 LRBRL y de las que pueden concretar conforme a este art. 32.3 LOPSC; y que, además, lo hagan sin ser conscientes de la diferencia(78)”.

En este sentido, la Ordenanza tipo, además de contemplar a la policía local como “encargada de velar por el cumplimiento de esta Ordenanza, de denunciar, cuando proceda, las conductas que sean contrarias a la misma y de adoptar, en su caso, las demás medidas de aplicación”(79), prevé la existencia de “agentes cívico-sociales educadores”(80) que son ciudadanos que, por encargo del Ayuntamiento, realizan servicios en la vía pública y pueden actuar como agentes cívicos con funciones de vigilancia de esta Ordenanza, sin reunir en ningún caso el carácter de agente de la autoridad, y con la finalidad de comunicar y solicitar de la policía local su actuación(81). Aunque existe un deber general e incondicionado de colaboración con las autoridades municipales o sus agentes para preservar las relaciones de convivencia ciudadana y civismo en el espacio público(82), en el mismo sentido a que lo hace el artículo 7 de la LOPSC respecto de autoridades y funcionarios públicos, empresas de seguridad privada, los despachos de detectives privados y el personal de seguridad privada y el personal que realice funciones de policía administrativa para con los objetivos establecido en la LOPSC. No obstante, el deber de colaboración y ayuda de los particulares que la LOPSC establece, se encuentra condicionado a que lo soliciten las propias Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y siempre que ello no implique riesgo personal para los mismos. Pero el compromiso con los fines propuestos por la Ordenanza(83) son reflejos ya que y bajo el principio de prevención, también el municipio debe dar prioridad a todas aquellas medidas municipales encaminadas a prevenir riesgos para la convivencia ciudadana y el civismo en el espacio público(84), y aunque pueda parecer una medida poco operativa también se prevé la creación de una interlocución vecinal mediante la creación de un denominado “Buzón de sugerencias ciudadanas fomentadoras de la convivencia y civismo”(85)

La Ordenanza tipo ofrece un amplio abanico de actividades que pueden transcurrir en el ámbito público y las normas de conducta que deben ser respetadas por los ciudadanos /as sin perjuicio de conductas infractoras que se reflejan en los artículos 158 y siguientes bajo la rúbrica “régimen sancionador”, si bien en otras partes del texto se ofrecen también conductas infractoras específicas. Tal es el caso, por ejemplo, del artículo 34 relativo a las actividades recogidas en el capítulo correspondiente a la “limpieza de la red viaria a consecuencia de obras y otras actividades”. Quizás el capítulo con mayor número de regulaciones viene a referirse a las “Normas de conducta en el espacio público”(86), que incluyen, entre otras, las actitudes vandálicas en el uso del mobiliario urbano y el deterioro del espacio urbano por conductas que producen grafitos, pintadas y otras expresiones gráficas, la realización de apuestas, la realización de juegos o la utilización del espacio público para adoptar formas diversas de mendicidad. El artículo 50 destaca que el bien jurídico a proteger por las conductas reseñadas la salvaguarda de la seguridad pública, la libertad de circulación de las personas y la protección de los legítimos derechos de los usuarios o usuarias del espacio público. Como puede observarse la regulación contiene en sí las prototípicas normas de policía administrativa y de policía de seguridad propias del ámbito local, lo cual supone una confirmación de los espacios normativos contenido por el Título XI LRBRL y las conductas contempladas en los artículos 34 y ss de la LOPSC que también contemplan medidas de policía administrativa (en menor medida) y de seguridad.

CONCLUSIONES

La potestad normativa local no puede caracterizarse de la misma forma que la potestad reglamentaria y su ejercicio por parte del resto de las administraciones territoriales, y, dentro de ella, tienen una especial posición la Ordenanza que, en virtud de la autonomía local, representa maximente los intereses locales de los que la seguridad y orden público son su máxima expresión. Pero a las peculiaridades destacadas para las Ordenanzas hemos de añadir, según hemos expuesto, la posibilidad de que en los municipios de régimen especial (municipios de gran población y con regulación legislativa propia como son Madrid y Barcelona, en donde es una realidad), la posibilidad de que otros órganos distintos al Pleno puedan desplegar el ejercicio de una potestad normativa independiente, sobre todo en el ámbito del reglamento de organización, y la posibilidad de dictar otras disposiciones generales ordenadas y supeditadas a las disposiciones reglamentarias del pleno. Este ámbito normativo intermedio ha sido puesto de relieve pro cierta doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Supremo la utilizó con frecuencia en un tiempo determinado (el elemento normativo desgajado) pero que también se ha utilizado por otras resoluciones judiciales de otros Tribuales en tiempos relativamente recientes. Sin embargo, todo este complejo subsistema normativo tiene importancia también en el ámbito de la seguridad pública y en especial en las Ordenanzas de seguridad y convivencia. Nadie podría reconocer a un municipio, como tal, si careciera de las competencias relativas a la seguridad y orden público más próximo y, como correlato, su capacidad para regular y tipificar las conductas infractoras de este bien jurídico. Y esto, por dos razones: la primera, por el simple hecho del principio de subsidiaridad pilar “constitucional” de nuestra Unión Europea(87) y, en segundo término, porque estas competencias, desde el principio de intervención, propiciado por el ejercicio de la policía administrativa, lo han sido tradicionalmente en nuestro ordenamiento jurídico local desde las primeras regulaciones de la vida urbana. La modificación y reforma de la LRBRL de 2003 con la adición del nuevo Título XI, que recogió buena parte de las doctrina constitucional sobre el ejercicio de la potestad sancionadora local en el ámbito de la seguridad ciudadana, si bien bajo los nuevos conceptos “relaciones de convivencia de interés local” y sobre los cada vez más numerosos e importantes servicios, equipamientos y espacios públicos municipales, ciertamente de uso estratégico para la comunidad vecinal, no excluye, por otro lado, la posibilidad de concretar la conductas infractoras fruto de esta acción administrativa de tutela de la seguridad ciudadana que se encomienda a la LOPSC. La Ordenanza, pues, es el instrumento normativo idóneo –porque así lo dispone la ley y una abundante jurisprudencia, para delimitar las facultades de policía administrativa y determinar las conductas infractoras, pero no es el único si a cuestiones organizativas nos referimos y que están relacionados con la organización de la administración de la seguridad pública local.

Por otro lado, también se ha hecho un especial hincapié, en estas líneas, sobre el papel y ciertamente confuso régimen jurídico de la Federación Española de municipios y provincias, y su especial “audiencia” en sus relaciones interadministrativas, en especial, como es lógico, con la Administración General del Estado. Ello sólo puede explicar el porqué de ciertas líneas de asunción competencial por parte de los municipios en tareas de seguridad a través de sus cuerpos de policía local y de la importancia que adquiere dentro de este ámbito la “Ordenanza tipo de Seguridad y Convivencia Ciudadana de la FEMP”, a los efectos de ayudar a los municipios (verdaderas administraciones competentes) a determinar la tipificación de infracciones y las sanciones correspondientes, en la ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, y para las que los entes locales gozan de una habilitación máxima del legislador básico local. Facultades que en relación con los tipos infractores y sancionadores de la LOPSC vienen a reducirse sensiblemente y dentro del contexto ley - desarrollo reglamentario. Por tanto, estas Ordenanzas cumplen un papel básico en el despliegue de las competencias que en materia de seguridad tienen los municipios y son una manifestación máxima de la autonomía local que, como afirma el Tribunal Constitucional consiste, fundamentalmente, en la capacidad de decidir libremente entre varias opciones legalmente posibles, de acuerdo con un criterio de naturaleza esencialmente política. La sustracción de esta competencia regulatoria supondría un ataque frontal a la autonomía local.

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NOTAS:

(1). Embid Irujo, Antonio (1977) “La normativa municipal en el sistema de fuentes del derecho “. Revista de Administración Pública núm. 84. p.215.

(2). Villar Palasí J.L. y Villar Ezcurra, J.L. (1999) “Principios de Derecho Administrativo I”. 4ª ed. Madrid. Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. p. 225.

(3). Parejo Alfonso, L. (2020) Lecciones de Derecho Administrativo. 10ª ed. Valencia Ed. Tirant lo Blanch. p.247 y 249.

(4). Jiménez Asensio, R. (2005) Potestad normativa municipal y convivencia ciudadana. Anuario del Gobierno Local Fundación Democracia y Gobierno Local. Institut de Dret Públic. p. 37.

(5). Ahora bien, en esta opción la STC 98/2018, de 19 de septiembre, señala que “la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE), la STC 101/2017, de 20 de julio, FJ 5 a), declara que aquella “obliga al legislador a graduar el alcance o intensidad de la intervención local en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales en el asunto de que se trate (SSTC 32/1981, de 28 de julio, FJ 4; 170/1989, de 19 de octubre, FJ 9, y 51/2004, de 13 de abril, FJ 9)”.

(6). Velasco Caballero maneja el concepto de reglamento gubernativo como el reflejo de un poder normativo de desarrollo reglamentario de la ley.

(7). Velasco Caballero, F (2008) “Reglamentos gubernativos y normas municipales” Revista Vasca de Administración Pública (81). p. 149 y 155.

(8). Parejo Alfonso, L. (2004) “Una visión sobre el gobierno local” Anuario del Gobierno Local Fundación Democracia y Gobierno Local. Institut de Dret Públic; p.56

(9). Galán Galán, A. (2010) “La consolidación del principio de vinculación negativa en el ámbito local” Revista CEMCI. Nº 8. p.7

(10). Art.26 de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona.

(11). Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid.

(12). Artículo 14.3 h) de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid.

(13). Artículo 40 del Reglamento Orgánico del Gobierno y de la Administración del Ayuntamiento de Madrid, de 31 de mayo de 2004. Estas Áreas de Gobierno en la presente legislatura se determinaron en siete Áreas y su estructura de determinó por el Decreto de 17 de junio de 2023 del Alcalde, por el que se establece el número, denominación y competencias de las áreas en las que se estructura la Administración del Ayuntamiento de Madrid. Seguidamente señalaremos las disposiciones normativas que regulan organización y competencias de cada una de ellas: 1) Acuerdo de 29 de junio de 2023 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de organización y competencias de la Coordinación General de la Alcaldía. 2) Acuerdo de 29 de junio de 2023 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de organización y competencias del Área de Gobierno de Vicealcaldía, Portavoz, Seguridad y Emergencias. 3) Acuerdo de 29 de junio de 2023 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de organización y competencias del Área de Gobierno de Economía, Innovación y Hacienda. 4) Acuerdo de 29 de junio de 2023 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de organización y competencias del Área de Gobierno de Urbanismo, Medio Ambiente y Movilidad. 5) Acuerdo de 29 de junio de 2023 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de organización y competencias del Área de Gobierno de Cultura, Turismo y Deporte. 6) Acuerdo de 29 de junio de 2023 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de organización y competencias del Área de Gobierno de Obras y Equipamientos. 7) Acuerdo de 29 de junio de 2023 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de organización y competencias del Área de Gobierno de Políticas de Vivienda. Todas estas disposiciones normativas se publicaron en el Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid nº 9419 (05/07/2023). Podemos señalar también aquí el Acuerdo de 19 de junio de 2023 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, relativo a la constitución y régimen de sesiones de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, que contiene una norma organizativa clara.

(14). La STC señalada viene a referirse también sobre este concepto en las STC 31/2010, FJ 61, con cita de la STC 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4).

(15). STC 18/1982 del 4 de mayo de 1982.

(16). García de Enterría, E. y Fernández, T.R.; Curso de Derecho Administrativo, Vol. I, Ed. CIVITAS, Madrid, 4ª Edición, 1984. p. 188.

(17). García Trevijano, J. A. (1986) Los actos administrativos. Madrid. Aranzadi. p. 29.

(18). La STS, contencioso sección 1, de 1 de octubre de 1990. Roj: STS 6729/1990, califica expresamente como elemento normativo desgajado, el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Zaragoza de 31 de marzo de 1987, por el que se denegó solicitud de licencia de instalación de tres vallas publicitarias

(19). La STS, contencioso sección 1, de 29 de septiembre de 1989. Roj: STS 4954/1989, resuelve el recurso frente a la Resolución de la Dirección General de Industrias Agrarias y Alimentarias de 29 de noviembre de 1985, por la que se establece un programa que fija la retirada de la pulpa, y a este respecto señala: “si se quisiera ser preciso técnicamente deberíamos hablar de <<elementos normativos desgajado>>, sintagma con el que la doctrina lude la rigidez de la total aplicación de las normas legales sobre elaboración de reglamentos. Estos elementos normativos desgajados podríamos decir que tienen contenido de norma y envoltura de acto”.

(20). STS, contencioso sección 1, de20 de septiembre de 1988. Roj: STS 6338/1988.

(21). Por ejemplo, la Dirección Provincial de trabajo el señalamiento de las bases de cotización que corresponden a las contingencias profesionales de los estibadores y la STS, contencioso sección 1, del 23 de febrero de 1988 (Roj: STS 1204/1988) a este respecto.

(22). STS, contencioso sección 1, del 25 de junio de 1986 Roj: STS 3608/1986.

(23). STS, contencioso sección 7, del 15 de septiembre de 2005. Nº de Recurso: 1284/2000.

(24). STS, contencioso sección 4, del 11 de octubre de 2011. Nº de Recurso: 34/2010.

(25). STS, contencioso sección 6, del 22 de diciembre de 1999. Nº de Recurso: 8245/1995.

(26). Villar Palasí J.L. y Villar Ezcurra, J.L. (1999) op. cit. p. 258.

(27). STSJ Madrid, contencioso sección 2, de 19 de abril de 2012. Nº de Recurso: 79/2010.

(28). Garrido Falla, Fernando (1961) “La Administración y el método jurídico”. Revista de Administración Pública núm. 35. p. 54

(29). Cano Campos, T. (2019) El poder normativo local y la crisis de la ley. Documentación Administrativa, número 6. p. 28.

(30). Sin embargo, no faltan voces que excluirían esta singularidad. Es el caso, por ejemplo, de Fernández Montalvo, R. el cual afirma: “Más bien se trata de una relación de subordinación jerárquica de los reglamentos locales y ordenanzas a la ley estatal y autonómica, y a los reglamentos estatal y autonómico. Debe, no obstante tenerse en cuenta que las anteriores afirmaciones, válidas sin matices para los reglamentos de eficacia externa, tienen una cierta modulación en el ámbito de los reglamentos organizativos o de eficacia interna”, en “La potestad normativa municipal en la jurisprudencia de 2003” (2003) Anuario del Gobierno Local 2003 Fundación Democracia y Gobierno Local, p. 371-406 Institut de Dret Públic ENLACE Pág. 376

(31). STS, contencioso sección 4, de 24 de mayo de 2017 Nº de Recurso: 2442/2015. También podemos citar al respecto la STS, contencioso sección 4, 24 junio de 2014 Nº de Recurso: 2500/2012, la 2014 Nº de Recurso: 744/2011, entre otras muchas. Y más recientemente, la STS, contencioso sección 5, de 13 de diciembre de 2019. Nº de Recurso: 2234/2016. Sin lugar duda alguna es una más que consolidada línea jurisprudencial: “Ahora bien, la jurisprudencia más reciente de esta Sala se ha inclinado por el criterio de la "vinculación negativa", en virtud del cual la competencia normativa de las entidades locales no precisa de una específica habilitación legal en cada ámbito sectorial en el que, como ahora sucede, se dicta la ordenanza, siempre, claro está, que no esté excluida dicha competencia y que no contravenga la correspondiente legislación, estatal o autonómica, que resulte de aplicación”.

(32). STS, contencioso sección 4ª, de 17 de noviembre de 2009; Nº de Recurso: 1168/2008; o también la STS, Contencioso sección 7 del 14 de febrero del 2013 Recurso: 4118/2011 |. Esta sentencia se refiera a la controvertida cuestión del “velo islámico” regulado por un municipio a través de Ordenanza local.

(33). El Reglamento Orgánico (art. 22.2 d) LRBRL) para el que la propia ley establece que debe ser aprobado por mayoría absoluta del Pleno (art. 47.2 f).

(34). STS, contencioso sección 5, de 21 de julio de 2022 Nº de Recurso: 4675/2021.

(35). Embid Irujo, A. (2011) “Ordenanzas y Reglamentos municipales” en Tratado de Derecho Municipal. Tomo I. Dir. Santiago Muñoz Machado. Madrid. Iustel. p. 755.

(36). Embid Irujo, A. (1977) “La normativa municipal en el sistema de fuentes del derecho “. Revista de Administración Pública núm. 84. p. 221.

(37). STS, contencioso sección 5, de 13 de diciembre de 2019; N.º de Recurso: 2234/2016.

(38). De la Quadra Salcedo Fernández del Castillo, Tomás. (2013) T. “Ley, derechos fundamentales y libertades económicas: la intervención local en servicios y actividades”. Revista de Administración Pública, núm. 192, p. 74.

(39). Pareja i Lozano, C. (1995) Autonomía y Potestad Normativa de las Corporaciones Locales. Revista de Administración Pública (138). p.137

(40). STC 233/1999, pleno, de 16 de diciembre; núms. 572/89, 587/89 y 591/89. También atribuye de tal potestad la STC 73/2011, pleno, de 19 de mayo de 2011.La STC 111/2016, de 9 de junio, también refirma esta potestad singular: “en virtud de la autonomía de los Entes locales constitucionalmente garantizada y del carácter representativo del Pleno de la Corporación municipal, es preciso que la Ley estatal atribuya a los Acuerdos dictados por éste (así, los acuerdos dimanantes del ejercicio de la potestad de ordenanza), un cierto ámbito de decisión”. sobre los límites de esta potestad véase la STS, Contencioso sección 7 del 14 de febrero del 2013 Recurso: 4118/2011, sobre la regulación del uso del velo islámico por pate de una Ordenanza local.

(41). Es el caso, por ejemplo, del artículo 32.3 de la LOPSC: “las ordenanzas municipales podrán introducir especificaciones o graduaciones en el cuadro de las infracciones y sanciones tipificadas en esta Ley”.

(42). STS, contencioso sección 4, de 24 de mayo de 2017 Nº de Recurso: 2442/2015.

(43). Art. 49 de la LRBRL: “La aprobación de las ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento: a. Aprobación inicial por el Pleno. b. Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias. c. Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno. En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional”

(44). STS, contencioso sección 5, de 14 de diciembre de 2012. Nº de Recurso: 3382/2009.

(45). STS, contencioso sección 4, de 17 de julio de 2016. Nº de Recurso: 4132/2014.

(46). STS, contencioso sección 3, de 24 de abril de 2023. Nº de Recurso: 7569/2021.

(47). STS, contencioso sección 5, de 15 de octubre de 2019 Nº de Recurso: 109/2017.

(48). STS, contencioso sección 4, de 2 de octubre de 2015 Nº de Recurso: 3667/2013.

(49). Jiménez Asensio (2005: 63) Jiménez Asensio, R. (2005) “Potestad normativa municipal y convivencia ciudadana” Anuario del Gobierno Local Fundación Democracia y Gobierno Local. Institut de Dret Públic. p.63

(50). Sólo vamos a citar dentro de esa larga lista MADRID: Ordenanza Municipal de Policía Urbana y Gobierno de la Villa Fecha de Disposición: 16/07/1948- BO. Ayuntamiento de Madrid 16/07/1948. Aprobada por acuerdo plenario de 16 de julio de 1948. Recientemente la Junta de Gobierno de Madrid mediante Acuerdo de 30 de enero de 2025 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid ha sometido a consulta pública previa la elaboración de la Ordenanza de Convivencia de la Ciudad de Madrid (BOAM nº 9810 (03.02.2025) Existe un anteproyecto de esta Ordenanza fechado en octubre de 2013. BARCELONA: Ordenanza de medidas para fomentar y garantizar la convivencia ciudadana en el espacio público de Barcelona, 23/12/2005. BOP n º 20 de 24-01-2006, Anexo I. GRANADA: Ordenanza de medidas para fomentar y garantizar la convivencia ciudadana en el espacio público de Granada, de 25 de septiembre de 2009, aprobada por el Pleno y publicada en el BOP nº 202, miércoles, 21 de octubre de 2009 y modificada por la Ordenanza reguladora de gestión de residuos y limpieza viaria de Granada. BOP nº 96, 25 de mayo de 2024. SEVILLA: Ordenanza municipal de medidas para el fomento y garantía de la convivencia ciudadana en los espacios públicos de Sevilla, aprobada por el Pleno: 20 de junio de 2008 Publicada en el BOP de la Provincia núm. 166 de 18 de julio de 2008, y modificada puntualmente con fecha 31 de enero de 2024. SANTANDER: Ordenanza municipal sobre protección de la convivencia ciudadana y prevención de situaciones antisociales, aprobada por el Pleno, reunido en sesión ordinaria el día 28 de febrero de 2008, BOC - Número de 22 de abril de 2008. OVIEDO: Ordenanza municipal de convivencia ciudadana, aprobación definitiva BOPA nº 136 de 14-VI-2010.

(51). La importancia de esta materia y de la seguridad y orden público en el ámbito municipal ha llevado a la Federación Española de Municipios y Provincias a elaborar una Ordenanza tipo de Seguridad y Convivencia Ciudadana que posee un valor meramente programático y de ayuda en la labor normativa de las Entidades locales, y que fue aprobada por la Comisión Ejecutiva de la FEMP en su reunión de día 28 de julio de 2009

(52). Merkl, A. (2004) Teoría General del Derecho Administrativo. Granada Comares.p.330

(53). STS, Contencioso sección 1, del 12 de febrero del 1980 (ROJ: STS 2595/1980).

(54). STS, Contencioso sección 7, del 14 de febrero del 2013 Recurso: 4118/2011.

(55). STS, contencioso sección 4, de 9 de mayo de 2016. Nº de Recurso: 3860/2013

(56). STS, Contencioso sección 4, del 03 de diciembre del 2003 Recurso: 4465/1999.

(57). Allí Turrillas, J. Cruz (2007). Los nuevos retos al marco normativo y a la seguridad en el ámbito local. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, nº 303. p. 88

(58). STS, contencioso sección 4, de 9 de mayo de 2016 Nº de Recurso: 3860/2013. Esta sentencia se pronunció sobre la regulación del nudismo en los espacios de uso público.

(59). López – Nieto y Mallo, F. (2007) La policía municipal. Ed. El consultor de los Ayuntamientos. La Ley. 3ª edición. Madrid. p.239

(60). Casino Rubio, M. (2013) La vida exagerada de las ordenanzas municipales de convivencia ciudadana. Seminario de Derecho Local. Federación de Municipios de Cataluña. p. 5

(61). Efectivamente esas facultades se contienen en el artículo 1 y 7.1, del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.

(62). FJº 6º de la STC 132/2001, de 8 de junio, recogida por la STC 25/2004, de 26 de febrero que se reafirma en dichos conceptos.

(63). Lo cual, viene a confluir con la previsión de la Disposición adicional décima, añadida por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de modernización de Gobierno locales, en relación con las policías locales: “se potenciará la participación de los Cuerpos de policía local en el mantenimiento de la seguridad ciudadana, como policía de proximidad”. No olvidemos que una de las funciones fundamentales que la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, otorga a las policías locales es el ejercicio de la Policía Administrativa, en lo relativo a las Ordenanzas [art. 53.1 d)]

(64). Parejo Alfonso, L (2008) Seguridad pública y policía administrativa de seguridad. Valencia. Ed. Tirant lo Blanc, p.99.

(65). STS, contencioso sección 4ª, 3 de diciembre de 2003; Nº de Recurso: 4465/1999

(66). La Federación Española de Municipios y Provincias se constituye tras la celebración de la I Asamblea celebrada en Torremolinos (Málaga) los días 13 y 14 de junio de 1981. Inicialmente tan sólo contó con municipios.

(67). Quizá podría asimilarse a la “mayor representatividad” del conjunto, que sabemos tiene su expresión concreta en el ámbito sindical a través de las atribuciones del Título III de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical. Aunque referida a este sector la STC 63/2024, respecto de la mayor representatividad sindical señala que “trasciende así la noción de representación voluntaria ligada al hecho asociativo, para asumir un rol institucional, como representación colectiva...” 

(68). Forman parte de este Organismo un total de 7412 entidades locales de los 8132 municipios que acredita el INE.

(69). Disposición Adicional 5ª de la Ley 7/1985. Reguladora de las Bases de Régimen local

(70). La FEMP ha celebró a lo largo del año 2023 un total de 64 convenios interadministrativos en su doble faceta de colaboración y coordinación.

(71). Apartado III. Cláusula 12, incluye esta relación: a) Faltas penales. b) Lesiones, que no requieran hospitalización. c) Violencia doméstica y de género. d) Delitos contra las relaciones familiares. e) Quebrantamientos de condena; de localización permanente; órdenes de alejamiento y privaciones del permiso de conducir. f) Hurtos. g) Denuncias por recuperación de vehículos, siempre que estos no estuvieran considerados de interés policial h) Patrimonio histórico municipal. i) Actividades de carácter comercial o con ánimo de lucro realizadas en la vía pública o mercadillos y que constituyan delitos contra la propiedad intelectual o industrial. j) Defraudaciones del fluido eléctrico y análogos. k) Delitos contra la seguridad del tráfico. l) Amenazas y coacciones. m) Omisión del deber de socorro. n) Daños en general y, en especial, los causados al mobiliario urbano

(72). El artículo 51.1 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, establece de forma clara y singular que “Los municipios podrán crear cuerpos de policía propios, de acuerdo con lo previsto en la presente ley, en la Ley de Bases de Régimen Local y en la legislación autonómica”.

(73). Artículo 39 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Artículo que vendría a desarrollar, si quiera sumariamente el artículo 148.1.22 CE: “La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica”. Sobre qué se entiende con los conceptos constitucionales “La coordinación y demás facultades”, véanse, entre otras, la STC, 257/89, de 11 de febrero de 1993 Recurso de inconstitucionalidad 257/89, la STC 25/1993, de 21 de enero de 1993 Recurso de inconstitucionalidad 1.753/88; la STC 29/2012, de 1 de marzo de 2012 Cuestión de inconstitucionalidad núm. 2651-2005, la STC 81/1993, de 8 de marzo de 1993 Recurso de inconstitucionalidad 1.677/89, la STC 85/1993, de 8 de marzo de 1993 Recurso de inconstitucionalidad 2.091/91

(74). Competencia, según Gallego Anabitarte, A. (2000) es “Materia o facultad cuya titularidad pertenece a un sujeto personificado con imputación final, que posteriormente es distribuida entre órganos de dicha persona jurídica para ser gestionada como propias...” en: Conceptos y principios fundamentales del Derecho de Organización. Madrid. Marcial Pons. p. 26.

(75). La Disposición adicional 10ª de la LRBRL establece: “se potenciará la participación de los Cuerpos de policía local en el mantenimiento de la seguridad ciudadana, como policía de proximidad, así como en el ejercicio de las funciones de policía judicial, a cuyos efectos, por el Gobierno de la Nación, se promoverán las actuaciones necesarias para la elaboración de una norma que defina y concrete el ámbito material de dicha participación”.

(76). La DA 5ª de la LOFC (añadida a través de la Ley Orgánica 16/2007, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley para el desarrollo sostenible del medio rural), establece: “En los supuestos en los que dos o más municipios limítrofes, pertenecientes a una misma Comunidad Autónoma, no dispongan separadamente de recursos suficientes para la prestación de los servicios de policía local, podrán asociarse para la ejecución de las funciones asignadas a dichas policías en esta Ley. En todo caso, el acuerdo de colaboración para la prestación de servicios por los Cuerpos de Policía Local dependientes de los respectivos municipios respetará las condiciones que se determinen por el Ministerio del Interior y contará con la autorización de éste o, en su caso, de la Comunidad Autónoma correspondiente con arreglo a lo que disponga su respectivo Estatuto de Autonomía”.

(77). No compartimos en modo alguno la opinión de Gloria Poyatos Matas en el artículo “El resurgir de las normas locales para reprimir el ejercicio de la prostitución en las calles: la Ordenanza de civismo de Barcelona, modificada el 17 de agosto de 2012”. Actualidad Administrativa nº 21-22. diciembre de 2012. Califica la acción normativa de los municipios en esta materia como “reglamentarismo decimonónico” y para el colmo de los disparates conceptualiza como actividad lícita la realizada por las trabajadoras sexuales, como las denomina. Olvida la autora que no basta el orden social para dar cobijo a estas actividades y que las infraestructuras de dominio público están sujetas a la regulación (licencias, autorizaciones) sobre todo si se quiere ejercer una actividad lucrativa y, sobre todo, porque en materia de seguridad ciudadana la ley habilita a los municipios para sancionar cualquier actividad que perturbe el orden público.

(78). Martín Fernández, Carmen. (2024). El régimen sancionador de la seguridad ciudadana municipal. Anuario de Derecho Municipal (17), p.108.

(79). Artículo 140 de la Ordenanza tipo de Seguridad y Convivencia Ciudadana de la FEMP.

(80). Artículo 141 de la Ordenanza tipo de Seguridad y Convivencia Ciudadana de la FEMP.

(81). El artículo 77 de la Ordenanza de medidas para fomentar y garantizar la convivencia ciudadana en el espacio público de Barcelona de 23 diciembre 2005 (BOP, 24 enero de 2006), reconoce esta misma figura en términos idénticos a la Ordenanza tipo.

(82). Artículo 142 de la Ordenanza tipo de Seguridad y Convivencia Ciudadana de la FEMP.

(83). El artículo 1 de la Ordenanza señala estos fines: “preservar el espacio público como lugar de convivencia y civismo, en el que todas las personas puedan desarrollar en libertad sus actividades de libre circulación, ocio, encuentro y recreo, con pleno respeto a la dignidad y a los derechos de los demás y a la pluralidad de expresiones culturales, políticas, lingüísticas y religiosas y de formas de vida diversas existentes en cada Municipio”

(84). Artículo 151 de la Ordenanza tipo de Seguridad y Convivencia Ciudadana de la FEMP.

(85). Se recoge en el artículo 156 de la precitada Ordenanza tipo: “El Ayuntamiento impulsará la puesta en marcha de un buzón de sugerencias ciudadanas por todos los organismos dependientes al objeto de su análisis, valoraciones y conclusiones que pudieran servir como soporte para mejorar el marco administrativo y operativo-funcional garantizador de la convivencia ciudadana”.

(86). Estos apartados tienen su correlato con las conductas contempladas en el artículo 37.13 de la LOPSC: 13. “Los daños o el deslucimiento de bienes muebles o inmuebles de uso o servicio público, así como de bienes muebles o inmuebles privados en la vía pública, cuando no constituyan infracción penal, y el artículo 36.1 de la LOPSC: 11. “La solicitud o aceptación por el demandante de servicios sexuales retribuidos en zonas de tránsito público en las proximidades de lugares destinados a su uso por menores, como centros educativos, parques infantiles o espacios de ocio accesibles a menores de edad, o cuando estas conductas, por el lugar en que se realicen, puedan generar un riesgo para la seguridad vial”

(87). Artículo 5.3 del Tratado de la Unión Europea junto al Protocolo nº 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad]

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