Para la aprobación de los Presupuestos municipales es necesaria la negociación colectiva cuando se ven afectadas materias relativas a personal

 24/01/2013
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El Ayuntamiento de Arrecife interpone recurso de casación contra la sentencia que anuló el Acuerdo de su Pleno sobre la aprobación definitiva de los Presupuestos de la Corporación del ejercicio 2008.

La sentencia impugnada, que anuló el Acuerdo como consecuencia de la estimación del recurso contencioso-administrativo formulado por la Federación de Servicios de Administración Pública del Sindicato Comisiones Obreras, declarando que tenía que haber sido convocada la Mesa General de Negociación, es confirmada por la Sala, que señala que viéndose afectadas en los presupuestos materias relativas a personal, era precisa la negociación colectiva a través de la Mesa, a tenor de los arts. 34 y 37 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 22 de octubre de 2012

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 2959/2011

Ponente Excmo. Sr. JOSE DIAZ DELGADO

En la Villa de Madrid, a veintidós de Octubre de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen el recurso de casación numero 2959/2011, que pende ante ella de resolución, interpuesto por el Ayuntamiento de Arrecife, representado por la Procuradora Doña Ana María Alarcón Martínez, contra la Sentencia, de 15 de marzo de 2011, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso-administrativo número 185/2009.

Ha sido parte recurrida la Federación de Servicios a la Ciudadanía del Sindicato Comisiones Obreras, representada por la Procuradora Doña María Jesús Ruiz Esteban.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La sentencia recurrida estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto y dispuso lo siguiente en su parte dispositiva:

"Que previa desestimación de la causa de inadmisibilidad invocada por la representación procesal del Ayuntamiento de Arrecife, debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. José Antonio de la Cueva Lang-Lenton, en nombre y representación de la Federación de Servicios de Administración Pública del Sindicato Comisiones Obreras, contra el Acuerdo plenario del Ayuntamiento de Arrecife, de 16 de junio de 2.008, de aprobación definitiva de los Presupuestos del Ayuntamiento, ejercicio 2008, el cual anulamos por no ser conforme a derecho, con reconocimiento del derecho de la entidad actora a que hubiese sido convocada la Mesa General de Negociación en relación a las materias del Capítulo 1° del estado de gastos, relativo a personal".

SEGUNDO.- Por escrito de la Procuradora Doña Ana María Alarcón Martínez, en la representación señalada, que tuvo fecha de entrada en este Tribunal el 6 de junio de 2011, se formalizó el presente recurso de casación, en el que, tras alegar cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, terminó suplicando que se "dicte sentencia declarando haber lugar al mismo casando la sentencia impugnada y declare la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por pérdida de su objeto o lo desestime en atención a las circunstancias expuestas en la contestación a la demanda y conclusiones de esta parte en la instancia".

TERCERO.- Mediante Providencia, de 15 de julio de 2011, esta Sala acordó admitir el recurso de casación interpuesto y su remisión a la Sección séptima. Tras lo cual, la representación de la Federación de Servicios a la Ciudadanía del Sindicato Comisiones Obreras formuló oposición al recurso planteado, mediante escrito presentado ante este Tribunal el 24 de octubre de 2011, y en el que, con base en las alegaciones expuestas, interesaba la inadmisión y desestimación del recurso de casación, confirmando la Sentencia de instancia.

CUARTO.- Se efectuó el señalamiento para la votación y fallo en fecha 17 de octubre de 2012, en que tuvo lugar, con observación de las formalidades legales en la tramitación del presente recurso.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- La representación de la Federación de Servicios de Administración Pública del Sindicato Comisiones Obreras interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo plenario del Ayuntamiento de Arrecife, de 16 de junio de 2008, por el que se aprobaron definitivamente los Presupuestos Generales de la Corporación para el ejercicio 2.008, con publicación del resumen por capítulos en el Boletín Oficial de La Provincia de Las Palmas número 80, de 20 de junio de 2008.

La sentencia recurrida, tras delimitar el objeto del recurso y rechazar la causa de inadmisibilidad por pérdida sobrevenida de objeto esgrimida por la Administración demandada, da lugar íntegramente al recurso, en base a las argumentaciones que se contienen en los fundamentos de derecho tercero y cuarto. Así, en el fundamento tercero sostiene, en lo que aquí interesa:

“Por lo demás, a la legitimación de los Sindicatos para impugnar el presupuesto municipal con causa en la falta de negociación colectiva, se ha referido el Tribunal Supremo en sentencia de 18 de noviembre de 2.008 (rec 1708/06 ) al proclamar que "(...) los Sindicatos por la vía prevista en el apartado 2.a) del Real Decreto Legislativo 2/2004 pueden, estar legitimados para impugnar los Presupuestos, por no haberse ajustado su elaboración y aprobación a los trámites establecidos en esta Ley, entre ellos cuando no se haya cumplido el requisito de la negociación colectiva, cual esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado entre otras en sentencias de 16 de noviembre de 2001, recaída en el recurso de casación 7185/97 y en la de 4 de junio de 2008, recaída en el recurso de casación 1941/2004, sin embargo no pueden validamente hacerlo en los supuestos, como el de autos, en que por el contenido el Presupuesto no era exigida la negociación y cuando además la negociación se había iniciado y se había dejado para un momento posterior y no se había incluido en el Presupuesto las cuestiones sometidas a negociación colectiva(..)"

En esta línea, la sentencia del Alto Tribunal de 13 de octubre de 2.010, (rec. 3043/2007 ) si bien en relación con el requisito de la negociación, tal y como venia regulada en la Ley 9/1987, y sobre las consecuencias de su incumplimiento, trae a colación lo ya dicho por sentencias de 4 de julio de 2007 y 22 de septiembre de 2010, que, a su vez, recogen la doctrina contenida en otras anteriores de 11 de mayo de 2004 (casación n° 1490199 ) y 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994 ) en la que se declaró lo siguiente: "La negociación es el instrumentos principal y el repertorio de materias negociable, nominalmente muy extenso, se halla contenido en el artículo 31 de la Ley 9/1987, cuya forma imperativa (será objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública...), sugiere el carácter estrictamente obligatorio de la negociación previa, se alcance o no un resultado y requiera o no el acuerdo alcanzado el refrendo o la regulación por parte del órgano de gobierno de la Administración; (Artículos 35, párr. 3.º y 37.2 Ley); y, consiguientemente la sanción de nulidad del acto o disposición en cuya elaboración se haya omitido este requisito formal, de carácter esencial para la correcta formación de voluntad del órgano autor de la norma ( artículos 47 Ley de Procedimiento Administrativo y 51 de la Ley 39/92 )"

Y ese criterio se reitera en la sentencia 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ) (...)

Dicha doctrina es plenamente aplicable al caso, en el que, por razones temporales, es aplicable la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, que incluye como competencias propias de las Mesas Generales la negociación las relativas a las materias relacionadas con condiciones de trabajo comunes a los funcionarios de su ámbito (art 34 ) y en particular las que se relacionan en el artículo 37, entre las que se incluyen, entre otras, el incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas, la determinación y aplicación de las retribuciones complementarias, y las que afecten a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de los funcionarios cuya regulación exija norma con rango de ley, a cuyo fin el precitado artículo 37 advierte que "Serán objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública.. ", lo que, en palabras del Tribunal Supremo, sugiere el carácter estrictamente obligatorio de la negociación previa, se alcance o no un resultado y requiera o no el acuerdo alcanzado el refrendo o la regulación por parte del órgano de gobierno de la Administración (...)”

El siguiente fundamento de derecho cuarto de la Sentencia de instancia, señala:

“No es posible, a la vista de la unidad del ordenamiento jurídico, y so pretexto de la aprobación tardía, justificar el incumplimiento de una obligación legal, ni tampoco es posible, como pretende el Ayuntamiento, una interpretación aislada del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales al margen, o con abstracción, de otras normas que deben ser contempladas y acatadas en el procedimiento seguido para la aprobación del presupuesto.

Y tampoco es posible entender concurrentes razones de urgencia que justifiquen la omisión del trámite preceptivo y determinantes del incumplimiento legal, mas cuando se trata de razones de urgencia que serian imputables a la pasividad de la Administración que no pueden prevalecer sobre una norma de derecho público que constituye un mandato a las Administraciones Locales de aprobación de los presupuestos anuales en plazo legal, esto es, antes del 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que deba aplicarse (artículo 169.2), en el caso, antes del 31 de diciembre de 2.007.

Tampoco es exigible al Sindicato que hubiese explicado en sus escritos los concretos extremos de la negociación bastando la referencia al Capítulo que debió ser objeto de negociación y la advertencia de la necesidad de iniciar el proceso de negociación a través de la convocatoria de la Mesa General de Negociación.

Es el proceso de negociación donde se concretan las materias, siendo lo decisivo que se trata de una negociación preceptiva, que se debe respetar previa convocatoria de los representantes sindicales y su participación negociada en los Presupuesto y Plantilla de Personal, aun cuando sus criterios o puntos de vista no fuesen tenidos en cuenta y que trae su justificación en la consideración de la negociación colectiva como un medio para el ejercicio de la acción sindical que reconocen los artículos 7 y 28.1 CE, así como en la necesidad de evitar que se niegue, obstaculice o desvirtúe el ejercicio de dicha facultad negociadora por parte de los Sindicatos lo que supondría la vulneración del artículo 37.1 CE y la consiguiente vulneración del derecho a la libertad sindical ( STC 208/93 ), siendo inseparable la conexión entre libertad sindical, negociación colectiva y representatividad de los Sindicatos”.

SEGUNDO.- La representación del Ayuntamiento de Arrecife, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o jurisprudencia aplicables, formula los siguientes motivos de impugnación:

1) Infracción del artículo 63.2 de la Ley 30/1992, en relación con los artículos 34 de la Ley 7/2007 del Estatuto del Empleado Público y el artículo 168 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales y la jurisprudencia de la Sala interpretativa de los indicados preceptos.

En su justificación sostiene que, si bien la Sentencia de instancia no menciona expresamente el artículo 63.2 de la Ley 30/92, lo aplica de forma implícita, al anular el Acuerdo impugnado, por cuanto en otro caso lo hubiera declarado nulo de pleno derecho, al amparo del artículo 62 de la misma Ley.

Dicho precepto preceptúa que los defectos de forma "sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados"; de tal forma que, considera la parte, que la omisión del trámite dispuesto en el artículo 34 de la Ley 7/2007, si bien constituye "una infracción del ordenamiento jurídico", no determina la "anulación" del acto, al no haberse producido indefensión para el sindicato accionante en este caso, que dispuso en todo momento de la posibilidad de defender sus intereses, tanto en el trámite de alegaciones durante el periodo de información pública como en la vía jurisdiccional, sin que en ninguna de ellas haya señalado ni un solo motivo de discrepancia con el presupuesto aprobado o denunciado la antijuridicidad de alguna de las previsiones contempladas en el Capítulo de Personal o la Plantilla anexa al presupuesto recurrido, más allá de la omisión de la convocatoria de la Mesa de Negociación.

Al efecto, se reseña la sentencia de esta Sala, de 3 de febrero de 2011 (recurso 2046/06 ), y las que en ella se citan, que se pronuncian en el sentido de que las posibles irregularidades en la tramitación de expedientes administrativos no son suficientes para proceder a la anulación del acto si no se ha producido indefensión del afectado.

2) Vulneración del principio de economía procesal y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha sentado un criterio restrictivo en materia de nulidades, pronunciándose a favor de a "parsimonia y moderación" en la aplicación de las nulidades cuando, a pesar de ellas, no ha existido indefensión y declarando que "cuando puede presumirse racionalmente que el nuevo acto que se dicte por la Administración, una vez subsanado el defecto formal, ha de ser idéntico en su contenido material o de fondo, no tiene sentido apreciar la anulabilidad del acto aquejado del vicio formal", recogida, entre otras, en las sentencias de 14- 2-2000, 27-10-2010 (RC 5312/2006 ) y las múltiples que en ambas resoluciones se citan.

En la última resolución se sintetiza la referida jurisprudencia, en el sentido de señalar, entre otros extremos, que "no se produce indefensión a estos efectos si el interesado ha podido alegar y probar en el expediente cuanto ha considerado oportuno en defensa de sus derechos y postura asumida (...) Por ello, si el interesado en vía de recurso administrativo o contencioso administrativo ha tenido la oportunidad de defenderse y hacer valer sus puntos de vista, puede entenderse que se ha subsanado la omisión y deviene intrascendente para los intereses reales del recurrente y para la objetividad del control de la Administración, compatibilizando la prohibición constitucional de indefensión con las ventajas del principio de economía procesal que complementa al primero sin oponerse en absoluto al mismo y que excluye actuaciones procesales inútiles a los fines del procedimiento".

Insiste la recurrente en que, a pesar de no haberse convocado la Mesa de Negociación (porque en ese año aún no se había constituido en el ayuntamiento y las organizaciones sindicales y de personal no habían alcanzado acuerdo para su constitución), el sindicato accionante tuvo la oportunidad de defender sus intereses y los de sus afiliados durante el procedimiento de aprobación de los presupuestos municipales, primero, en vía administrativa y, posteriormente, en la jurisdiccional.

En base a ello, considera dicha parte que la anulación del presupuesto municipal, que además se corresponde a un ejercicio agotado hace más de tres años, con exclusiva base en una infracción de procedimiento, vulnera manifiestamente el principio de economía procedimental y la doctrina jurisprudencial reseñada, dado que, en este caso, existen más que suficientes motivos para concluir que, de celebrarse la referida Mesa de Negociación, el presupuesto que se aprobase volvería a ser el mismo, dado que el repetido sindicato no ha expresado ni un solo motivo de discrepancia con el contenido de aquél y porque el resto de las entidades y organizaciones del personal también han mostrado su acuerdo con el contenido del presupuesto aprobado y, además, tendrían abrumadora mayoría en dicha mesa.

3) Se denuncia en este motivo la infracción de la doctrina jurisprudencial sobre la pérdida sobrevenida del objeto del proceso, en relación con la pérdida de vigencia del presupuesto recurrido desde el año 2009 y la pretensión meramente formal ejercitada por el recurrente en el recurso contencioso-administrativo del que trae causa esta casación, en el que interesa la anulación de un presupuesto que desde hace años perdió su eficacia, al haberse aprobado hasta tres nuevos presupuestos con posterioridad, para que se convoque una Mesa de Negociación que, además, no vincula al Pleno.

Así lo ha declarado la jurisprudencia del Tribunal Supremo en casos análogos al presente, advirtiendo que "la desaparición del objeto del recurso ha sido considerada, en muchas otras, como uno de los modos de terminación del proceso Contencioso- Administrativo; tanto cuando lo impugnado eran disposiciones generales, en que la ulterior derogación de éstas, o su declaración de nulidad por sentencia anterior, ha determinado la desestimación del recurso, no porque en su momento no estuviere fundado, sino porque la derogación sobrevenida de la norma priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real, (así sentencias de 24 de marzo y 28 de mayo de 1997 o 29 de abril de 1998 ); como en recursos dirigidos contra resoluciones o actos administrativos singulares, en los que se ha considerado que desaparecía su objeto cuando circunstancias posteriores les privaban de eficacia (así en sentencias de 31 de mayo de 1986, 25 de mayo de 1990, 5 de junio de 1995 y 8 de mayo de 1997 )", tal como sintetizando dicha doctrina legal se declara en la Sentencia de 19 de mayo de 2003.

4) Por último, se aduce la infracción del artículo 168 y concordantes del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales y errónea aplicación del artículo 34 de la Ley 7/2007.

Al efecto, sostiene la Administración recurrente que el primero de tales preceptos regula el procedimiento de elaboración del presupuesto municipal, siendo pacífico que el procedimiento establecido en el mismo fue observado en todos sus aspectos por el Ayuntamiento, por lo que la falta de convocatoria de la Mesa General de Negociación no constituye una infracción del procedimiento de elaboración del presupuesto sino, en su caso, una infracción de la normativa sectorial de los empleados públicos por la "inactividad" de la administración en relación a la convocatoria de dicha Mesa de Negociación, frente a la que cabría ejercitar la pretensión de constitución de la misma e inicio del periodo de negociación, pero no la anulación del presupuesto de que se trata.

Añade, que el artículo 34.6 de la Ley 7/2007 no establece que la Mesa tenga que constituirse preceptivamente antes de la elaboración del presupuesto y mucho menos con carácter preceptivo. Así, en este caso concreto, se puede comprobar que la Mesa fue solicitada por el sindicato el 8 de junio de 2008 y que, ante la falta de acuerdo para celebrarla en ese momento, operaría el plazo de un mes para el inicio del proceso de negociación previsto en el citado precepto; por consiguiente, dicho plazo se iniciaría a partir del 8 de julio de 2008, fecha en la que el presupuesto del Ayuntamiento de Arrecife ya estaba aprobado definitivamente (BOP de 20 de junio de 2008).

TERCERO.- La representación de la Federación de Servicios a la Ciudadanía del Sindicato de Comisiones Obreras formula los siguientes motivos de oposición al recurso:

1.- Con carácter previo, esgrime la inadmisibilidad del recurso presentado por el Ayuntamiento de Arrecife, en cuanto que, según los términos empleados por la parte: "(...) sus reproches se dirigen contra la decisión adoptada sobre la controversia suscitada en la instancia y no contra las normas reguladoras de la sentencia".

Seguidamente, sostiene que no es posible compartir el planteamiento común que subyacente en el conjunto de los motivos aducidos por la recurrente, sobre el alcance que ha de darse a la negociación colectiva en el ámbito de la Función Pública, la cual se configura no sólo como un mandato legal sino también "(...) como una parte o manifestación del contenido esencial del derecho fundamental de libertad sindical que se reconoce a los sindicatos en la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de Agosto, de Libertad Sindical" (Fundamento de Derecho Segundo de la Sentencia dictada por esta Sala con fecha 13 de octubre de 2010 ).

2.- En relación con el primer motivo de casación, dicha parte considera, en sintonía con la Jurisprudencia expuesta, que la negociación colectiva es un mandato legal y forma parte del contenido del derecho fundamental de libertad sindical, por lo que en ningún caso puede ser entendida como un requisito de forma. La Administración cuando incumple el mandato contenido en el artículo 37 de la Ley 7/2007 del EBEP no incumple un mero requisito de forma, sino que vulnera aquel mandato legal, privando a la organización sindical actora de su derecho a la negociación con independencia del hipotético resultado y de la vinculación de las partes al mismo. Razón por la que no basta con que las organizaciones sindicales tengan la posibilidad de expresar por escrito las discrepancias que surjan con respecto al presupuesto en el periodo de consultas, por cuanto en tal caso se les hubiera conferido el mero derecho de ser consultadas.

3.- Por lo que concierne al segundo motivo de casación, sostiene que la recurrente continúa refiriéndose a la negociación omitida como defecto formal susceptible de subsanación; tras la cual, únicamente procedería dictar un acto idéntico en su contenido material o de fondo porque el sindicato no ha manifestado oposición alguna al contenido del presupuesto.

La estimación del anterior argumento vendría a suponer, de una parte, la admisibilidad del incumplimiento por la administración del mandato legal establecido en el artículo 37 de la Ley 7/2007 del EBEP y, de otro lado, la relegación de la intervención de las organizaciones sindicales a una actuación de mero control, pero nunca de participación, privando además a la Administración y a tales organizaciones del sano ejercicio del diálogo.

4.- El tercer motivo vuelve a ser, a criterio de la parte recurrida, manifestación del error en el planteamiento del alcance de la negociación colectiva, así como en relación con el motivo de impugnación del presupuesto.

Tal error de planteamiento lleva a la Administración a entender que nos hallamos ante una controversia teórica, de lo que se deriva que el presente procedimiento carecería de utilidad práctica alguna. Para la organización sindical, sin embargo, al margen de la vigencia de tal presupuesto, resulta de gran interés el control jurisdiccional del asunto y la declaración de su derecho a ser llamada para la determinación de las condiciones de trabajo que afectan a sus representados o, lo que es lo mismo, el deber de la Administración de convocar la Mesa General de Negociación a tales efectos.

5.- Finalmente, propugna la desestimación asimismo del último motivo de impugnación, por entender que no resulta congruente sostener en el primero de los motivos de casación que la falta de convocatoria de la Mesa General de Negociación constituye un mero defecto de forma del procedimiento de elaboración del presupuesto impugnado, y al mismo tiempo que la repetida falta de convocatoria de la Mesa General de Negociación no constituye una infracción del procedimiento de elaboración de dicho presupuesto.

Frente a ello, insiste en que la Sentencia debe ser confirmada por haberse vulnerado el derecho fundamental de libertad sindical, en virtud de la interpretación sistemática del derecho en su aplicación, así como por aplicación de la doctrina jurisprudencial dictada en relación con el requisito de la negociación y consecuencias de su incumplimiento, que se reseña en el apartado correspondiente.

CUARTO.- Se hace obligado rechazar, en primer lugar, la alegación de inadmisibilidad del presente recurso, que se opone por la representación de la Federación de Servicios a la Ciudadanía del Sindicato de Comisiones Obreras con fundamento en que la impugnación se dirige contra la decisión adoptada sobre la controversia suscitada en la instancia y no frente a las normas reguladoras de la sentencia; y ello, por cuanto, además de carecer de una justificación mínimamente razonada que la sustente, no se basa en alguna de las causas de inadmisibilidad específicamente contempladas al efecto en el artículo 93.2 de la Ley jurisdiccional.

Sin perjuicio de añadir que, contrariamente a lo que se postula por la parte, resulta a todas luces admisible y entra dentro de las reglas de la lógica que la impugnación se dirija frente a la decisión relativa a la controversia suscitada en la instancia, máxime cuando tal impugnación se deduce al amparo del artículo 88.1.d) de la referida Ley y la denuncia incide en la posible infracción de las normas del ordenamiento jurídico o jurisprudencia aplicables, como en este caso; por el contrario, en el supuesto en que se hubiera esgrimido la vulneración de las normas reguladoras de la sentencia, el cauce procesal legalmente establecido para ello viene constituido por el apartado c) del mencionado precepto.

QUINTO.- Seguidamente, por razones de sistemática, procede entrar a examinar la alegación de pérdida sobrevenida de objeto del proceso, que la representación del Ayuntamiento recurrente reitera en esta vía casacional, con apoyo en la pérdida de vigencia del presupuesto recurrido, ya desde el año 2009, tras la aprobación de los sucesivos presupuestos anuales, y en lo que sostiene constituye una pretensión meramente formal la ejercitada en la litis por el sindicato recurrente.

Para ello, se estima oportuno recordar la doctrina jurisprudencial en relación con la pérdida sobrevenida de objeto que se contiene en la Sentencia de este Tribunal, de 18 de mayo de 2006 (recurso 45/2004 ), en la que se contempla un supuesto de derogación de la norma reglamentaria inicialmente impugnada, y en la que, con remisión a otras resoluciones anteriores, se sostiene que, en tales supuestos, el pronunciamiento que procede es el de la desestimación del recurso por carencia sobrevenida de lo que constituía su objeto, ceñido a la pretensión de expulsión del ordenamiento jurídico de normas que a juicio de la parte recurrente son ilegales, como consecuencia de la pérdida de vigencia del precepto controvertido. Tras lo cual, se añade dicha resolución:

“La pérdida de la finalidad del recurso queda más patente aún si se tiene en cuenta que, conforme al artículo 72.2 de la nueva Ley de esta Jurisdicción, "las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada". Norma ésta que corrobora la innecesariedad de un pronunciamiento judicial que elimine del ordenamiento jurídico, con eficacia general ex nunc, a una disposición que, por haber sido ya derogada, ha resultado excluida del propio ordenamiento jurídico antes del hipotético fallo judicial anulatorio, aunque es cierto, sin embargo, que dicha doctrina y sus consecuencias procesales deben ceder en los casos en que las normas reglamentarias objeto de recurso directo, pese a su derogación, mantienen una cierta ultraactividad posterior que se extienda hasta el momento de la sentencia. En tales supuestos -esto es, en aquellos en que se mantiene la aplicación de la norma derogada a hechos acaecidos con posterioridad a su pérdida de vigencia- un hipotético fallo anulatorio del reglamento impugnado responde a su finalidad y no puede entenderse que el recurso, sea en la instancia o en casación, haya sido privado de contenido”.

En el supuesto enjuiciado, nos hallamos frente a la pérdida de vigencia del presupuesto municipal del año 2008, objeto de impugnación, como consecuencia de la aprobación posterior de los sucesivos presupuestos anuales de la misma Corporación. Desde este planteamiento, debe tenerse en cuenta que, como consecuencia de la vigencia del presupuesto en cuestión durante la indicada anualidad, pueden derivarse determinadas situaciones jurídicas cuyos efectos se extiendan más allá del respectivo ámbito anual de eficacia; de tal forma, que se trataría de un supuesto asimilable a los que, como excepciones, se contemplan en la mencionada doctrina, por lo que no cabe entender que haya desaparecido la controversia suscitada en la litis. Lo que obliga al rechazo de la causa de inadmisibilidad planteada.

SEXTO.- Por lo que respecta a los concretos motivos de impugnación que se esgrimen por la representación de la Administración recurrente, la cuestión objeto de debate se centra en determinar el alcance que debe atribuirse al incumplimiento de las previsiones contenidas en los artículos 34 y 37 de la vigente Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, en relación con el requisito de la negociación colectiva, previa constitución de la correspondiente mesa de negociación, en el ámbito de la aprobación del presupuesto municipal a que se contrae el recurso, en relación con el Capítulo I, relativo a personal.

Los anteriores preceptos han venido a sustituir al artículo 32 de la anterior Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, en el que se establecían asimismo las materias que debían ser objeto de negociación colectiva.

En efecto, el artículo 34.1 de la Ley 7/2007 preceptúa la obligatoriedad de que, a los efectos de la negociación colectiva de los funcionarios públicos, se constituya una Mesa General de Negociación en el ámbito de la Administración General del Estado, así como en cada una de las Comunidades Autónomas, Ciudades de Ceuta y Melilla y Entidades Locales.

Por su parte, el siguiente artículo 37.1 de la misma Ley enumera los supuestos que deberán ser objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que proceda en cada caso. Entre tales materias, cabe reseñar, a los efectos que aquí nos interesan, las siguientes: "a) La aplicación del incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y de las Comunidades Autónomas. b) La determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios. (...) i) Los criterios generales sobre ofertas de empleo público (...) k) Las que afecten a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de los funcionarios cuya regulación exija norma con rango de Ley"

La Sentencia de esta Sala y Sección, de 24 de junio de 2011, dictada en el recurso de casación número 366/2009, resuelve una cuestión similar a la que se suscita en este caso, en relación con la impugnación de la resolución municipal por la que se aprobó el presupuesto general del Ayuntamiento de los Llanos de Aridane para el ejercicio 2008 y la plantilla y relación de puestos de trabajo de la referida entidad. Se reproducen, continuación, los razonamientos que se contienen en su fundamento de derecho tercero, en la parte que aquí interesa, del siguiente tenor literal:

"(...) Y entrando en el estudio de la cuestión de fondo que en el motivo se suscita, no podemos compartir la tesis de la recurrente de que la creación y provisión de cuatro nuevas plazas de policía local en la Relación de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento de Los Llanos de Aridane esté excluida de la preceptiva negociación, pues las reglas que establece el Estatuto Básico del Empleado Público exigen que modificaciones como la citada, (en la que, según se desprende del documento obrante al folio 86 del expediente administrativo, se crean y clasifican los referidos puestos de trabajo -se les asigna grupo, nivel y retribuciones básicas y complementarias-) -hecho que esta Sala introduce haciendo uso de la facultad reconocida en el artículo 88.3 de la LJCA - vengan precedidas del correspondiente proceso negociador, y ello porque, aun cuando pretendan establecerse como consecuencia del ejercicio por la Administración de sus potestades de organización, afectan a aquellas materias que por expresa remisión del artículo 37.2.a), párrafo segundo, en relación con lo dispuesto en los apartados b) y c) del artículo 37.1 del EBEP, deben ser objeto de preceptiva negociación (en el mismo sentido, sentencias de esta misma Sala y Sección de 7 de mayo de 2010 -casación 3492/2007- F.D.3.º y 2 de diciembre de 2010 -casación 3717/2009 - F.D. 4.º y 5.º)".

La misma Sentencia anterior examina en su razonamiento cuarto la medida adoptada en el presupuesto municipal allí impugnado, consistente en aplicar el incremento máximo previsto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para las retribuciones del personal, y en relación a la que se oponía por la parte recurrente no ser susceptible de negociación colectiva por no existir capacidad decisoria alguna que negociar en sede de Administración Local. Se sostiene al efecto:

"(...) El motivo ha de correr igual suerte desestimatoria que el precedente, pues el artículo 37.1.a) del EBEP es claro al sujetar a la preceptiva negociación la aplicación del incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Como también lo es en idéntico sentido el apartado k) del mismo precepto, cuando cita las materias que afecten a las retribuciones de los funcionarios públicos. Y desprendiéndose del documento obrante al folio 102 del expediente administrativo que el “(...) incremento adicional del 1% (...) se destinaría al aumento del complemento específico, o concepto adecuado, con el objeto de lograr, progresivamente en sucesivos ejercicios, una acomodación de tales complementos que permita su percepción en 14 pagas al año, doce ordinarias y dos adicionales en los meses de Junio y Diciembre (...)”, hecho que esta Sala introduce, haciendo uso de nuevo de la facultad antes referida prevista en el artículo 88.3 de la LJCA, resulta indudable la necesidad de someterlo a la previa y preceptiva negociación".

Por su parte, la Sentencia de este Tribunal, de 26 de octubre de 2011, dictada en el recurso de casación número 4992/2010, examina la impugnación la aprobación de la Plantilla de Personal y la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento, previa denuncia de una incorrecta aplicación del artículo 37.2.1) de la Ley 7/2007, por falta de negociación con los representantes sindicales, con la pretensión por parte de la recurrente de que dicha falta de negociación no invalidaba tales acuerdos. En dicha resolución, con remisión a otras anteriores de esta Sala (sentencias, de 11 de mayo de 2005, de 22 de mayo de 2006, 19 de junio de 2006 y 6 de julio de 2011 ), se concluye:

"Lo determinante para considerar preceptiva la negociación colectiva previa es, pues, que la concreta actuación de la Administración afecte o tenga repercusión en las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos; esto es, que tenga un contenido sustantivo y una incidencia en la ordenación de las condiciones de trabajo, en el bien entendido de que, como se ha destacado también por el Tribunal Supremo, la mera referencia a aspectos relativos a esas condiciones de trabajo, sin entrar en su regulación ni en su modificación, no requiere de dicha negociación colectiva previa, "ya que mencionarlos no significa entrar en su régimen ni variar su contenido" (entre otras, la STS de 9 de febrero de 2004, citada en la contestación a la demanda, o la STS de 22 de mayo de 2006 ).

Como se resume en la STS de 6 de febrero de 2007: "si el artículo 32 k) LORAP, exige que sean objeto de negociación todas las materias que afecten a las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos esta negociación habrá de producirse tanto si el objeto de la decisión administrativa es la regulación de aquellas condiciones de trabajo como si su finalidad es otra pero incide indirectamente en ellas. Sin embargo la interpretación de la locución "condiciones de trabajo" no puede extenderse al punto de comprender toda regulación que afecte a un determinado cuerpo de funcionarios sino que ha de limitarse a las circunstancias que repercutan en la forma en que se desempeñe el trabajo en un puesto determinado" (...)

El hecho de que la Relación de Puestos de Trabajo afecte a materias de índole económica, no choca con que esta afectación tenga que tener su reflejo necesariamente en los Presupuesto del Ayuntamiento y en otros instrumentos normativos, y ello es consecuencia de la complementariedad del ordenamiento jurídico.

La aplicación de la doctrina precedente al caso examinado conduce a rechazar el motivo que venimos analizando, pues, como correctamente afirma la sentencia impugnada, afectando la relación de puestos de trabajo recurrida a las condiciones de trabajo, la negociación colectiva a través del instrumento idóneo, cual es la Mesa de negociación -que se omitió y no es sustituible por la petición de informes a las organizaciones sindicales o comunicación o información a posteriori-, es procedente y obligatoria, y su ausencia equivale a la omisión de un esencial trámite procedimental, incardinable en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/92 ".

En similares términos se pronuncian las sentencias de este Tribunal, de 18 de mayo de 2011 (recurso 3199/09 ), 24 de junio de 2011 (recurso 366/09 ), 30 de noviembre de 2011 (recurso 6505/08 ) y 10 de julio de 2012 (recurso 6484/10 ), entre otras, en las que se exige el requisito de la negociación colectiva cuando el contenido del presupuesto o de la resolución de que se trate afecte a las condiciones de trabajo del personal funcionario o laboral.

SÉPTIMO.- En el supuesto enjuiciado, la memoria justificativa del presupuesto del Ayuntamiento de Arrecife del ejercicio 2008 contiene las siguientes precisiones: "El capítulo I dispone con detalle los créditos para el abono de las remuneraciones de personal, con los aumentos establecidos por la Ley de Presupuestos Generales del Estado, recogiendo las modificaciones introducidas en la organización del Grupo de Gobierno, recogiendo las plazas de nueva creación, y consignando las cantidades que se adeudan al personal como consecuencia del Acuerdo Plenario de 31 de Octubre de 2006" (folio 1 del expediente administrativo).

Asimismo, al folio 6 del complemento del expediente, obra la relación de las seis plazas de personal de confianza de nueva creación en 2008, con especificación del correspondiente grupo y coste anual de cada una de ellas.

Se trata, en ambos casos, de aspectos económicos y de contenido sustantivo con incidencia en las relaciones de puestos de trabajo, que sin duda alguna conllevan una clara repercusión en las condiciones de trabajo del personal funcionario y laboral. De lo que resulta su obligada inclusión en la exigencia de la preceptiva negociación colectiva; trámite considerado esencial, cuya omisión resulta incardinable en el supuesto de nulidad radical del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, en aplicación de la normativa y doctrina jurisprudencial que han quedado reseñadas.

Las anteriores consideraciones conllevan que deban rechazarse los motivos de impugnación aducidos por la Administración recurrente, dirigidos a justificar la omisión de la negociación colectiva que nos ocupa por entenderla como una mera irregularidad susceptible de convalidación a través de posteriores trámites en los que el sindicato interesado ha tenido ocasión de formular alegaciones, así como al amparo de la doctrina jurisprudencial que, por razones de economía procesal, considera carente de sentido apreciar la anulabilidad del acto cuando, una vez subsanado el defecto formal, el resultado hubiera ser idéntico; y ello, por cuanto tales supuestos vienen referidos a defectos formales susceptibles de ser incardinados en las causas de anulabilidad que contempla el artículo 63 de la Ley 30/1992, lo que no cabe predicar de la omisión de negociación colectiva que nos ocupa en este caso, que vienen conceptuándose como un trámite esencial encuadrable en el artículo 62.1.e) por la doctrina de esta Sala, conforme a los razonamientos que han quedado expuestos en el apartado anterior.

Por último, tampoco es posible entender que la elaboración de los presupuestos municipales esté excluida de la preceptiva negociación colectiva, como asimismo se postula por dicha parte, al amparo del artículo 168 de la Ley de Haciendas Locales, dado que la inclusión en tales presupuestos de materias con repercusión en las condiciones de trabajo hace obligada la negociación conforme a las previsiones de los artículos 34 y 37 de la Ley 7/2007, como se ha visto.

No es óbice para ello, el hecho de que la Mesa de Negociación no se hubiera constituido en la fecha de aprobación del presupuesto en cuestión, puesto que dicha circunstancia fue precisamente la que dio lugar al incumplimiento de la obligación impuesta en los anteriores preceptos; sin que la previsión del artículo 34.6 de la Ley 7/2007, en el sentido de que el proceso de negociación se abrirá de común acuerdo entre la Administración y la mayoría de la representación sindical, pueda traducirse en una dispensa de llevar a cabo la negociación colectiva con carácter previo a la aprobación del presupuesto, como parece sostener la parte en sus argumentaciones.

OCTAVO.- Procede, en definitiva, declarar la desestimación del presente recurso de casación e imponer las costas procesales a la parte recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y en virtud de la habilitación que consta en dicho precepto, fijándose como cuantía máxima a percibir por el Abogado de la parte recurrida la de 1.500 euros.

FALLAMOS

1.º Desestimar el recurso de casación número 2959/2011, interpuesto por interpuesto por el Ayuntamiento de Arrecife contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en las Palmas de Gran Canaria, de 15 de marzo de 2011, en el recurso contencioso-administrativo número 185/2009.

2.º Ha lugar a la condena en las costas procesales a la parte recurrente hasta la cuantía máxima fijada en el último fundamento jurídico.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico

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