El Ayuntamiento de Madrid se encuentra legitimado para solicitar la revisión de oficio de las resoluciones que modificaron la relación jurídico-tributaria mantenida con el sujeto pasivo del IBI

 16/07/2012
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Estima en parte la Sala el recurso del Ayuntamiento de Madrid en el sentido de reconocer que tiene legitimación, a través de su Organismo Agencia Tributaria, para la solicitud de revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho de las resoluciones del TEAR que acogieron las reclamaciones frente a diversos acuerdos de la Gerencia del Catastro de Madrid Capital por los que se asignaba a las empresas concesionarias de varios aparcamientos para residentes, la titularidad catastral de los mismos, a efectos del IBI.

Iustel

Para el TS no existe duda que la Entidad local tiene un interés legítimo habilitante para la solicitud de revisión de oficio, ya que las resoluciones del TEAR afectaban a la relación jurídico-tributaria que el Ayuntamiento de Madrid y el Organismo autónomo antedicho venían manteniendo con el sujeto pasivo del impuesto, en la medida en que dichas resoluciones modificaban el sujeto deudor de la relación tributaria de la que era sujeto activo el Ayuntamiento acreedor. Ahora bien, por lo que se refiere a la pretendida nulidad de pleno derecho de las resoluciones controvertidas, la misma no puede ser acogida ya que la denunciada ausencia del trámite de audiencia, en los procedimientos administrativos no sancionadores, tiene la consideración de defecto de anulabilidad, por lo que la revisión de oficio, en su caso, sólo cabria previa declaración de lesividad para el interés público.

Tribunal Supremo

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 17 de mayo de 2012

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 5366/2009

Ponente Excmo. Sr. ÁNGEL AGUALLO AVILÉS

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Mayo de dos mil doce.

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. al margen anotados, el presente recurso de casación núm. 5366/2009, promovido por el AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el Procurador de los Tribunales don José Manuel Fernández Castro, contra la Sentencia de 4 de junio de 2009, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso del citado orden jurisdiccional núm. 186/2008, instado frente a la Resolución de la Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Justicia de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda de 2 de abril de 2008, que inadmitió las solicitudes de revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho formuladas por el Organismo Autónomo Agencia Tributaria Madrid, respecto de cinco Resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, de fecha 21 de diciembre de 2004, estimatorias de las reclamaciones económico-administrativas interpuestas frente a los Acuerdos de la Gerencia del Catastro de Madrid-Capital por los que se asignó a las concesionarias de aparcamientos para residentes la titularidad catastral de dichos bienes inmuebles.

Ha sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de Madrid, en representación del Organismo Autónomo Agencia Tributaria de Madrid, presentaron varios escritos instando la revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho de cinco Resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Regional (TEAR) de Madrid en la reclamaciones núms. 28/06180/02, 28/6179/02, 28/19410/02, 28/9283/02 y 28/7349/02, que anularon las correspondientes Resoluciones de la Gerencia Catastral de Madrid por las que se asignaron a las empresas constructoras de cinco aparcamientos para residentes sitos en Madrid Capital, la titularidad de los mismos en el Catastro Inmobiliario, en calidad de concesionarias y, por consiguiente, la condición de sujetos pasivos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI).

Dichas solicitudes de revisión de oficio, tras ser acumuladas, fueron inadmitidas por Resolución de la Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Justicia de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda, de fecha 2 de abril de 2008, en síntesis, por no apreciar “ la existencia de ese interés legítimo del Ayuntamiento que aquí comparece en los procedimientos que finalizaron con las resoluciones cuya nulidad radical se insta por éste, de donde deriva la inexistencia de tal interés en la acción revisora pretendida”, y por tanto, “ no cabe que se le considere legitimado en el ejercicio de la acción de revisión pretendida “ (FJ Segundo). Además, entrando en el examen de la cuestión de fondo suscitada, la Resolución señala que “en ningún caso cabría considerar la existencia de tacha de nulidad radical pretendida”, al considerar “obvio que, negada la condición de interesado del organismo en cuestión en dicho procedimiento, resulta inexistente la tacha formal denunciada, en la medida en que no resultaba procedente que se le diera traslado de las actuaciones obrantes en el mismo, a los efectos de formular alegaciones” (FJ Tercero).

SEGUNDO.- Disconforme con la anterior Resolución, el Ayuntamiento de Madrid promovió recurso contencioso-administrativo núm. 186/2008, formulando la demanda mediante escrito presentado el 27 de octubre de 2008, en el que defiende su condición de interesado, así como la nulidad de pleno derecho de las Resoluciones del TEAR de Madrid, al amparo de lo establecido en el art. 4 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de Desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), en materia de revisión en vía administrativa, y del art. 217 de la LGT indicada, en relación con los arts. 232 y 239.5 de la LGT, 31 y 34 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJyPAC ), 19.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) y 31.2 del Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento de las reclamaciones económico-administrativas, pues en su condición de interesado, afirma que debió dársele traslado de las reclamaciones correspondientes, aduciendo que la falta de traslado le causó indefensión al haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Por otro lado, aduce su condición de interesado por cuanto le corresponde parte de la gestión y la completa recaudación IBI.

Finalmente, sostiene que corresponde a las concesionarias la titularidad catastral de los aparcamientos en virtud de lo dispuesto en el art. 61 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL).

La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 4 de junio de 2009, dictó Sentencia desestimando el recurso y declarando conforme a Derecho la Resolución impugnada.

La ratio decidendi de la Sentencia de instancia se recoge en el fundamento de derecho Cuarto en el que se señala que “en este concreto caso no basta alegar como interés real el que ese organismo autónomo dependiente de un Ayuntamiento sea el destinatario de los fondos procedentes de ese impuesto, y que a él le corresponde legalmente sólo su gestión tributaria, pues es necesario que como titular de esa potestad tributaria que le atribuye la Ley pueda resultar afectado en su propio ámbito jurídico por la decisión que adopte la Administración del Estado al determinar la condición del titular catastral del bien sujeto a aquella, y ello en el sentido de que la fijación de esa titularidad le pueda causar a dicho organismo un beneficio material o jurídico o, por el contrario, de forma inmediata un perjuicio efectivo acreditado y no meramente hipotético.

En este concreto caso ese organismo del ámbito municipal no acredita qué interés particular puede ostentar por el hecho de que la titularidad catastral sea atribuida a las comunidades de propietarios o a las empresas constructoras de los aparcamientos para residentes, no bastando sólo alegar como interés legítimo exclusivamente la mera pretensión de que la Administración se ajuste a Derecho en esa determinación de dicho sujeto.

Se ha de rechazar como interés legítimo lo invocado por el Ayuntamiento recurrente en fase de conclusiones de que se puede ver perjudicado el mismo si luego se modifica judicialmente el sujeto pasivo con el efecto de tener que devolver lo percibido más los intereses, pues se está hablando de algo futuro e imprevisible que además es uno de los efectos previstos por la normativa vigente en cuanto que se está hablando de un tributo cuya gestión tributaria le corresponde legalmente a esa Entidad Local, mientras que el Estado Central es competente para la ya expuesta gestión catastral, entre cuyas funciones se encuentra la determinación del sujeto catastral; y sin que la Ley que regule dicho impuesto en absoluto prevea la necesidad de que los órganos administrativos que son competentes para determinar el sujeto pasivo del impuesto tengan que oír necesariamente al órgano administrativo que ha de gestionar el tributo”.

TERCERO.- Contra la citada Sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid preparó recurso de casación, formalizando su interposición por escrito presentado el 13 de octubre de 2009, en el que, al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA, formula un único motivo, articulado, en realidad, en dos.

Por un lado, la parte recurrente alega la infracción del art. 217.1.e ), 232.1.b ) y 232.3 de la LGT, 31.1.a) de la LRJyPAC, y 19.1.a) de la LJCA, en la medida en que el Organismo Autónomo Agencia Tributaria Madrid “no es sujeto pasivo del impuesto sobre Bienes Inmuebles, pero sí sujeto activo del impuesto”, y por tanto “no sólo es parte legítima en la relación, sino que también parte interesada” (pág. 2), por lo que debió dársele traslado de la reclamación económico-administrativa, defecto que “conduce a la nulidad del acto en aquellos casos en los que tal omisión haya producido la indefensión material y efectiva del afectado” (pág. 4).

Por otro lado, la recurrente alega que “[e]l fallo impugnado vulnera lo dispuesto en el artículo 61 del [TRLHL] y la jurisprudencia del Tribunal Supremo puesto que las Comunidades de Usuarios de Aparcamientos de Residentes no pueden ser sujetos pasivos del impuesto sobre Bienes Inmuebles, al no ostentar conforme a lo dicho anteriormente la cualidad de titular del derecho real de concesión administrativa, cuyos titulares son las entidades mercantiles adjudicatarias en su día de los derechos de la concesión administrativa” (págs. 13), citando al efecto las Sentencias de este Tribunal de 25 de septiembre de 2000 y 11 de junio de 2002.

CUARTO.- Mediante Auto de 1 de julio de 2010, la Sección Primera de esta Sala admitió parcialmente el recurso de casación planteado exclusivamente en relación con el aparcamiento sito en la calle Hacienda de Pavones, 204, inadmitiéndose en cuanto al resto por razón de la cuantía.

QUINTO.- Mediante escrito presentado el 23 de noviembre de 2010, el Abogado del Estado formuló oposición al recurso de casación, solicitando la desestimación del mismo, con imposición de costas a la parte recurrente.

Comienza la representación pública su argumentación señalando la falta de legitimidad e intereses del Ayuntamiento y del Organismo Autónomo Agencia Tributaria de Madrid en relación con el procedimiento de reclamación económico-administrativa y en relación con la solicitud de revisión de oficio por causa de nulidad. Apunta, en síntesis, que “en todo caso "será" sujeto activo del impuesto, ya que no nos encontramos ente una relación jurídico tributaria, sino ante una posible relación jurídico tributaria futura” (pág. 3). Seguidamente abunda en la anterior tesis en relación al reparto de competencias entre el Estado y los Ayuntamientos en la Gestión del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

Expone que no hay interés legítimo afectado por las Resoluciones del TEAR en relación con el Ayuntamiento, pues “la determinación de la titularidad catastral no se deduce que se afectan intereses legítimos de la Agencia Tributaria de Madrid, la cual podrá liquidar en su caso el IBI correspondiente al sujeto pasivo, en el mismo plazo y en la misma cuantía” (pág. 3 y 4).

Respecto a la concurrencia de causas de nulidad de pleno derecho en las Resoluciones del TEAR, la Administración recurrida sostiene que “no se ha prescindido total y absolutamente de los trámites del procedimiento. Por tanto a lo sumo existiría anulabilidad, pero nunca anulabilidad” (pág. 3). Y en relación a la denuncia de infracción del art. 61 del TRLHL considera que “[t] al cuestión no puede ser objeto de examen, ni lo fue por parte de la Audiencia Nacional, puesto que como antes se dijo en el suplico del a demanda en la instancia se pidió solamente la admisión a trámite de la solicitud de nulidad” (pág. 5), por lo que entiende que la cuestión queda fuera del ámbito del debate tanto en la instancia como ahora en casación.

SEXTO.- Señalada para votación y fallo la audiencia del día 16 de mayo de 2012, se celebró la referida actuación en la fecha acordada.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ángel Aguallo Aviles, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- El presente recurso de casación se interpone por el Ayuntamiento de Madrid contra la Sentencia de 4 de junio de 2009, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso del citado orden jurisdiccional núm. 186/2008, instado frente a la Resolución de la Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Justicia de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda, de fecha 2 de abril de 2008, que inadmitió las solicitudes de revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho formuladas por el Organismo Autónomo Agencia Tributaria Madrid contra cinco Resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Regional (TEAR) de Madrid, de 21 de diciembre de 2004, que estimaron las reclamaciones formuladas contra diversos Acuerdos de la Gerencia del Catastro de Madrid-Capital por los que se asignaba a las empresas concesionarias de varios aparcamientos para residentes, la titularidad catastral de los mismos, a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI).

Como ha sido expuesto en los Antecedentes, la Sala de instancia fundamentó la desestimación del recurso, sustancialmente, en la falta de legitimación e interés en relación con el cambio de titularidad originariamente operado por la Gerencia Catastral, entendiendo que no se ha acreditado la afección del cambio de titularidad a sus derechos e intereses, no siendo suficiente ni la gestión compartida del IBI, ni la afección que la legalidad de las Resoluciones de la Gerencia y del TEAR puedan tener en la legalidad de su actos de liquidación, ni la eventual modificación judicial del sujeto pasivo del impuesto y la generación, por ende, de un derecho a devolución de ingreso indebido.

El presente recurso de casación ha quedado limitado por Auto de 1 de julio de 2010, al aparcamiento sito en la calle Hacienda de Pavones, 204 (reclamación núm. 28/19410/02), al ser inadmitido a trámite el recurso en cuanto al resto de aparcamientos por razón de la cuantía, de conformidad con lo establecido en los arts. 86.2.b ) y 93.2.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción-Contencioso-Administrativa (LJCA).

SEGUNDO.- Como también ha quedado expresado en los Antecedentes, el Ayuntamiento de Madrid interpuso recurso de casación contra la anterior Sentencia, formulando al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA, en definitiva, dos motivos, si bien articulados en uno sólo.

El primero, por infracción del art. 217.1.e ), 232.1.b ) y 232.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT ), 31.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJyPAC ), y 19.a) de la LJCA, por considerar que el Organismo Autónomo Agencia Tributaria Madrid contaba con legitimación para la solicitud de revisión de oficio por causa de nulidad, en tanto que era parte de la relación jurídico tributaria, como Administración gestora parcial del IBI y destinataria de la recaudación por tal impuesto. Por ello, argumenta que debió dársele traslado de la reclamación económico-administrativa, como parte interesada, y el no hacerlo supone que se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, denunciando indefensión por esta causa.

Y el segundo, porque el fallo de la Sentencia impugnada vulnera el art. 61 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), por cuanto la condición de sujeto pasivo le correspondía a las concesionarias de los aparcamientos como decidió la Gerencia del Catastro de Madrid-Capital.

Por su parte, el Abogado del Estado se opuso al recurso de casación, solicitando la desestimación del mismo, por los razonamientos que se han expuesto en los Antecedentes.

TERCERO.- La primera cuestión que se plantea en casación, a la vista del objeto de instancia y de los motivos formulados, se contrae a determinar si el Ayuntamiento de Madrid, y por ende, la Agencia Tributaria Madrid contaba con legitimación suficiente para solicitar la revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho de las Resoluciones del TEAR, y por tanto, si era titular de un interés legítimo habilitante al efecto.

Debe advertirse, en primer lugar, que solamente la concurrencia de interés legítimo que pueda ser directamente afectado (además de la titularidad de derechos) conocido o que deba conocer el Tribunal económico-administrativo que esté tramitando una reclamación, hace nacer la obligación de dicho Tribunal de dar traslado a su titular, de la tramitación de la reclamación para que pueda alegar lo que estime procedente en defensa de sus derecho e intereses.

Así se desprende de lo establecido en el art. 31.2 del Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, que aprobó el Reglamento de Procedimiento de las reclamaciones económico administrativas, vigente el momento de la tramitación de las reclamaciones económico-administrativas concernidas (hoy derogado por el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo), que literalmente decía:

“ 2. Si durante la tramitación del procedimiento se advierte la existencia de titulares de derechos o de intereses legítimos directamente afectados y que no hayan comparecido en el mismo se les dará traslado de las actuaciones para que en plazo de quince días aleguen cuanto estimen procedente en defensa de sus intereses”.

En similares términos se expresa el art. 34 de la LRJyPAC.

Sin embargo, no resulta necesario que el interés legítimo se vea directamente afectado, sino que simplemente exista, para que deba admitirse la solicitud de revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho. Pues bien, el hecho de no resultar necesaria la comunicación de la tramitación de la reclamación económico-administrativa, por no ser titular de derecho o interés legítimo que pueda resultar afectado directamente por la Resolución y del que tenga conocimiento o deba tenerlo el Tribunal Económico-Administrativo, no excluye la existencia de un interés legítimo suficiente y habilitante para solicitar su revisión de oficio por causa de nulidad. En sentido similar y aplicable al presente caso, si bien referido a impugnaciones en vía administrativa, se han pronunciado, entre otras las Sentencias de este Tribunal de 21 de marzo de 2006 (rec. cas. núm. 7494/2000 ) y de 12 de noviembre de 2007 (rec. cas. núm. 179/2004 ).

Si bien la LGT contiene en su art. 232 una regulación específica en cuanto a la condición de interesado, tal regulación resulta de aplicación, en razón de su incardinación en la Ley (Capítulo IV, Reclamaciones económico-administrativas), exclusivamente respecto a los procedimientos económico-administrativos. Por ello, para el caso de los procedimientos de revisión de oficio, y en particular de revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho, habrá que estar, atendiendo al carácter supletorio conferido por el art. 7.2 del mismo texto legal, al concepto de interesado que nos ofrece el art. 31.1 de la LRJyPAC.

Tratándose de la solicitud de revisión de oficio por causa de nulidad debemos acudir a lo dispuesto en su apartado a) de dicho precepto, en el que se establece que “ [s]e consideran interesados en el procedimiento administrativo: a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos “. De ello se infiere que la titularidad de un interés legítimo, sea directo o indirecto, cuando se promueve el procedimiento administrativo, como es el caso de la solicitud de revisión de oficio, otorga la condición de interesado.

Hechas las anteriores precisiones, falta resolver si el Ayuntamiento de Madrid y por ende, el Organismo Autónomo Agencia Tributaria de Madrid, gestora de los ingresos públicos municipales, era titular de un interés legítimo habilitante para solicitar de revisión de oficio instada, lo cual conduciría a la estimación del recurso de casación planteado. Para ello debemos acudir al concepto de interés legítimo que tiene elaborado nuestra jurisprudencia y que resulta perfectamente identificable con el concepto referido en el art. 19.1.a) de la LJCA.

Pues bien, debemos dejar constancia de la doctrina resumida por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 220/2001, de 31 de octubre, y que reitera en las SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ Cuarto, y 24/2001, de 29 de enero, FJ Tercero. Así se expresa que “ en particular, cuando la causa de inadmisión se funda en la falta de legitimación activa en el recurso contencioso- administrativo, la doctrina expuesta adquiere singular relieve, como recuerda la STC 195/1992, de 16 de noviembre (FJ 2), "ya que, como dice la STC 24/1987, y en el mismo sentido la STC 93/1990, al conceder el art. 24.1 CE el derecho a la tutela judicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales y, entre ellas, la de interés directo, que se contiene en el art. 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ---de 1956 ---". En este mismo sentido, la ya citada STC 252/2000, FJ 2, subraya que "pese a que determinar quién tiene interés legitimo para recurrir en la vía contencioso-administrativa es una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos jurisdiccionales quedan compelidos a interpretar las normas procesales (en este caso la LJCA de 1956), no sólo de manera razonable y razonada sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio "pro actione", con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican (por todas STC 88/1997, de 5 de mayo )". Desde este planteamiento se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que "para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, siendo por ello inconstitucionales las decisiones jurisdiccionales de inadmisión de recursos en los que se pueda cabalmente apreciar tal interés" ( STC 252/2000, FJ 3)”.

En atención a la anterior doctrina, resulta claro que las Resoluciones del TEAR afectaron a la relación jurídico tributaria que el Ayuntamiento de Madrid y el Organismo autónomo antedicho venían manteniendo con el sujeto pasivo del impuesto, produciéndose una novación de carácter subjetiva de la misma respecto a este último; circunstancia clara y suficiente que hace que deba entenderse que la recurrente tenía interés legítimo y, por tanto, legitimación suficiente para promover y solicitar la revisión de oficio por cause de nulidad de la citada Resolución.

Para negar la concurrencia de un interés legítimo que habilitase para la solicitud de revisión, la parte recurrida argumenta la ausencia de un interés económico afectado al entender que resulta irrelevante en quién recaiga la titularidad catastral, pues sea a uno u a otro, ello no afecta al derecho del Ayuntamiento, de lo que deduce la falta de interés.

Sin embargo, en la medida en que las Resoluciones del TEAR modifican el sujeto pasivo del IBI y, por tanto, el sujeto deudor de la relación tributaria de la que resulta sujeto activo el Ayuntamiento acreedor, debe considerarse la existencia de un interés legítimo indirectamente afectado y suficiente para entender que el Ayuntamiento de Madrid estaba legitimado para solicitar la revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho instada, lo que hace improcedente la inadmisión operada en la Resolución impugnada.

Las precedentes reflexiones conducen a la estimación del recurso de casación formulado por el Ayuntamiento de Madrid.

CUARTO.- En virtud de lo establecido en el art. 95.2.d), en relación con el art. 88.1.d), ambos de la LJCA, corresponde, aquí y ahora, resolver el debate en los términos en los que aparece suscitado. Para ello conviene, en primer término, inadmitir la pretensión ex novo formulada, con desviación procesal, a través del suplico del escrito de interposición y que pretende de este Tribunal un pronunciamiento sobre una pretensión que no fue deducida en la instancia.

En efecto, mientras en la instancia suplicó que “se declare nula, anule o revoque solución (ha de entenderse que quería decir "la resolución") del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de mayo de 2008 en la que acuerda no admitir las solicitudes de revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho respecto a la resoluciones del Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid, de fecha que van desde el de fecha que van desde el 21 de diciembre de 2004, (reclamaciones núms.28/10749/02; 28/09238/02; 28/06179/02 y 28/6180/02) y en su lugar declare admisible dicha solicitud de revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho” (pág. 14); en el escrito de interposición tras solicitar que se casase y anulase la Sentencia suplica que se “acuerde la nulidad de pleno derecho de los acuerdos dictados por el Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid”.

Esta última pretensión excede de lo establecido en el referido art. 95.2.d) de la LJCA, que exige que una vez estimado el recurso de casación deba resolver “ lo que corresponda dentro de lo términos en que apareciera planteado el debate”, lo que impide que se entre a resolver sobre pretensiones distintas a las que fueron planteadas ante el Tribunal a quo.

A estos efectos, se ha de reiterar lo dicho por este Tribunal en relación con la naturalaza del recurso de casación en la Sentencia de 5 de julio de 2011 (rec. cas. núm.744/2010 ) en la que expusimos que “ la naturaleza del recurso de casación es la de un recurso extraordinario, sólo viable por motivos tasados y cuya finalidad no es otra que la de depurar la aplicación del derecho, tanto en el aspecto sustantivo como procesal, que haya realizado la sentencia de instancia, contribuyendo con ello a la satisfacción de los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación del ordenamiento jurídico mediante la doctrina que, de modo reiterado, establezca este Tribunal al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre o los principios generales del derecho, - artículo 1.6.º del Código Civil -. No es, por consiguiente, un recurso ordinario, como el de apelación, que permite un nuevo total examen del tema controvertido desde los puntos de vista fáctico y jurídico, sino un recurso que sólo indirectamente, a través del control de la aplicación del derecho que haya realizado el Tribunal " a quo " resuelve el caso concreto controvertido. No puede ser, y no lo es, pues, suficiente el vencimiento para abrir la entrada a un recurso de casación, como sucede en el ámbito de otros medios de impugnación de resoluciones judiciales, en concreto la apelación “ (FD Tercero).

Como recordábamos, entre las últimas, en las Sentencias de 14 de enero de 2010 (rec. cas. núm. 3565/2004), FD Noveno, y de 20 de mayo de 2008 (rec. cas. núm. 6453/2002 ), FD Cuarto, con cita de pronunciamientos anteriores (Sentencias de 5 de julio de 1996, de 3 de febrero de 1998 y de 23 de diciembre de 2004 ), “ tan singularmutatio libelli afectaría al mismo derecho de defensa del recurrido ( art. 24.1 CE ), en el supuesto de que, sin las posibilidades de la alegación y de la prueba que corresponden a la instancia, se entendiera admisible el examen y decisión de una cuestión sobrevenida a través del recurso de casación con las limitaciones que comporta su régimen respecto a dichos medios de defensa ( SSTS de 16 y 18 de enero, 11 y 15 de marzo de 1995, por todas las que rechazan el planteamiento en casación de cuestiones nuevas)” [FD Cuarto; en el mismo sentido, entre las últimas, Sentencias de esta sala de 9 de julio de 2008 (rec. cas. núm. 5579/2005), FD Tercero; de 30 de septiembre de 2008 (rec. cas. 571/2005), FD Segundo; y de 3 de noviembre de 2008 (rec. cas. núm. 5430/2004 ), FD Segundo] “ [en idénticos términos, Sentencia de 29 de marzo de 2010 (rec. cas. núm. 8656/2004 ), FD Tercero].

Por ello tal nueva pretensión deducida en casación, pero no en la instancia, ha de ser rechazada.

Hechas las anteriores precisiones, debemos partir de la pretensión deducida por la ahora recurrente en la instancia, y recogida en el SUPLICO de su escrito de demanda, en la que sustancialmente se limita a solicitar la nulidad del acto impugnado y a que se declaren admisibles las solicitudes de revisión de oficio por causa de nulidad formuladas frente a las Resoluciones del TEAR indicadas. Por consiguiente, debemos remitirnos a lo razonado en el anterior fundamento de derecho para concluir la necesidad de estimar el recurso contencioso-administrativo, toda vez que la Resolución impugnada en la instancia únicamente acuerda la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio, lo que nos conduce a su íntegra estimación.

No obstante lo anterior, y al hilo la denuncia de infracción del art. 217.1.e) de la LGT, en relación con los arts. 31.2 del Real Decreto 391/1996 y 34 LRJyPAC, en la que entiende la recurrente que no habérsele dado traslado en la tramitación de la reclamación económico-administrativa para personarse y hacer alegaciones, determina la nulidad de pleno derecho de las Resoluciones del TEAR, por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, alegando el carácter de "esencial" del trámite de audiencia, se ha de hacer las siguientes consideraciones.

El art. 217.1.e) de la LGT, incluido en la Sección Primera del Capítulo II, dedicada a la Revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho, cuya infracción por la Sentencia impugnada se denuncia en casación, establece:

“1. Podrá declararse la nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria, así como de las resoluciones de los órganos económico-administrativos, que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los siguientes supuestos:

[...]

e) Que hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad en los órganos colegiados”.

En similares términos se pronunciaba el art. 153.1.c) de la LGT de 1963.

Tal precepto viene a establecer la misma textualidad que la causa de nulidad de pleno de derecho establecida en el art. 62.1.e) de la LRJyPAC, que dispone que serán nulos de pleno derecho los actos administrativos “dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados”, cuestión sobre la que este Tribunal se ha pronunciado en reiteradas ocasiones.

Pues bien, resulta procedente comprobar si como denuncia la recurrente, la falta de audiencia en el procedimiento económico- administrativo podría considerarse un defecto causante de la nulidad absoluta de la Resolución definitiva de la reclamación económico-administrativa y si, por tanto, la Resolución de la solicitud de revisión de oficio por causa de nulidad, hubiera podido ser estimada acordando la nulidad de pleno derecho interesada por la recurrente. Pues solamente si la concurrencia de tal defecto procedimental pudiera considerarse constitutiva de nulidad de pleno derecho, podría ser relevante para tal decisión.

En nuestra Sentencia de 11 de julio de 2003 (rec. cas. núm. 7983/1999 ) dijimos:

“Así, ninguna de las causas de nulidad contempladas en el art. 62 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP -PAC) resulta aplicable a la simple falta del trámite de audiencia. No lo es la prevista en la letra a), según la cual son nulos de pleno derecho aquellos actos que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, porque el derecho a la defensa sólo constituye un derecho susceptible de dicho remedio constitucional en el marco de un procedimiento sancionador, por la aplicación al mismo -aun con cierta flexibilidad- de las garantías propias del proceso penal, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo; fuera de ese ámbito sancionador, la falta del trámite de audiencia en el procedimiento administrativo e incluso la misma indefensión, si se produce, podrán originar las consecuencias que el ordenamiento jurídico prevea, pero no afectan a un derecho fundamental o libertad pública susceptible de amparo constitucional. Por otra parte, la falta de un trámite como el de audiencia, por esencial que pueda reputarse, no supone por si misma que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido ( STS de 13 de octubre de 2.000 -recurso de casación 5.697/1.995 -), que puede subsistir aun faltando la sin duda decisiva audiencia del interesado, por lo que tampoco le afecta, en principio, la causa de nulidad de pleno derecho prevista en la letra e) del art. 62 LRJAP -PAC.

Por otra parte, es claro que a la ausencia del trámite de audiencia le es de aplicación de manera muy directa la previsión del apartado 2 del artículo 63 de la Ley 30/1.992, que establece la anulabilidad de un acto administrativo por defecto de forma cuando éste de lugar a la indefensión del interesado” (FD Segundo).

En este mismo sentido nos hemos pronunciado en nuestras Sentencias de 16 de noviembre de 2006 (rec. cas. núm. 1860/2004) FD Cuarto, y de 9 de junio de 2011 (rec. cas. núm. 5481/2008 ) FD Quinto.

Tal doctrina, que resulta plenamente aplicable al caso aquí analizado en razón de la identidad en la regulación de la causa de nulidad de pleno derecho esgrimida por la recurrente en casación y la analizada en las referidas Sentencias de esta Sala, nos lleva a concluir que la ausencia de trámite de audiencia, más en el caso de terceros que pudieran considerarse interesados, no constituye causa de nulidad de pleno derecho en los procedimientos administrativos no sancionadores, y por tanto, la existencia de tal defecto, de concurrir, sería irrelevante a los efectos de la Resolución del expediente de revisión de oficio, pues únicamente podría considerarse como defecto de anulabilidad, lo que nos lleva a confirmar en este punto la Resolución administrativa impugnada en la instancia.

QUINTO.- A la misma conclusión debemos llegar del análisis de la denuncia de infracción del art. 61 del TRLHL, por entender la recurrente que la Resolución del TEAR no se acomoda a dicho precepto, en cuanto a la determinación del titular catastral y sujeto pasivo a los efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

Con tal alegación se planteó una cuestión de legalidad ordinaria no contemplada entre los casos que establece el art. 217.1 de la LGT de 2003 o establecía el art. 153.1 de la LGT de 1963, como de nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria. Por ello, su concurrencia en el presente caso no conllevaría, de existir, la nulidad de pleno derecho de las Resoluciones del TEAR, ya que la misma, se debería encuadrar como causa de anulabilidad, por lo que su revisión de oficio, en su caso, solamente cabría previa declaración de lesividad para el interés público y de conformidad con lo prevenido hoy en el art. 218 de la LGT de 2003.

SEXTO.- La estimación del recurso de casación, así como la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo planteado, hace improcedente pronunciamiento condenatorio en cuanto a las costas.

En su virtud, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución

FALLAMOS

PRIMERO.- Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE MADRID contra la Sentencia dictada el día 4 de junio de 2009 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso del citado orden jurisdiccional núm. 186/2008, que, salvo respecto a los bienes inmuebles en relación a los cuales se acordó la inadmisión del presente recurso de casación, se casa y anula. Sin costas.

SEGUNDO.- Que debemos estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo núm. 186/2008 promovido por el Ayuntamiento de Madrid contra la Resolución de 2 de abril de 2008, de la Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Justicia de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda impugnada en la instancia, anulando la misma en cuanto acuerda no admitir la solicitud de revisión de oficio instada, y confirmándola en todo lo demás, exclusivamente en relación con la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional dictada en la reclamación núm. 28/19410/02, reconociendo a la Agencia Tributaria Madrid legitimación para la solicitud de revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho de la misma, y por ende, su derecho a que fuera admitida. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernández Montalvo Juan Gonzalo Martínez Mico Emilio Frias Ponce Ángel Aguallo Aviles José Antonio Montero Fernández Ramón Trillo Torres

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Ángel Aguallo Aviles, estando constituida la Sala en audiencia pública, lo que, como Secretaria de la misma, CERTIFICO.

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