Los Ayuntamientos tienen derecho a compensar la merma de ingresos que pudieran experimentar por la reforma del IAE, si cumplen los requisitos establecidos en la Ley 51/2002 de reforma de la LHL

 28/02/2012
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El Ayuntamiento de Soria recurre en casación la sentencia que confirmó la Resolución de la Dirección General de Financiación Territorial del Ministerio de Economía y Hacienda, por la que se desestimó el requerimiento formulado por el Corporación local sobre compensación definitiva a percibir debido a la merma de ingresos derivada de la reforma del IAE.

Iustel

La Sala desestima el recurso ya que no aprecia la denunciada vulneración de la DA Décima, apartado 1 de la Ley 51/2002, de reforma de la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales, en relación con el principio de suficiencia financiera establecido en el art. 142 CE, pues si bien es cierto que la finalidad de dicha DA era preservar el principio de suficiencia financiera de las entidades locales y dar cobertura a la posible merma de ingresos que aquéllas pudieran experimentar por la reforma del IAE operada por la Ley 51/2002, también lo es que a tal efecto establecía una serie de requisitos a cumplir por los Ayuntamientos, siendo uno de ellos que se utilizaran los resortes de recaudación ofrecidos por la Ley, y que el Ayuntamiento recurrente no cumplió al no operar las modificaciones establecidas en la norma en los tributos periódicos para el año 2003.

Tribunal Supremo

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 15 de diciembre de 2011

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 2802/2008

Ponente Excmo. Sr. MANUEL MARTIN TIMON

En la Villa de Madrid, a quince de Diciembre de dos mil once.

La Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen, ha visto el recurso de casación número 2802/2008 interpuesto por D. Alejandro González Salinas, Procurador de los Tribunales, en nombre del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE SORIA, contra la sentencia de la Sección Octava, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 2 de abril de 2008, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 661/2005, deducido contra la resolución de fecha 6 mayo 2005, de la Dirección General de Financiación Territorial, del Ministerio de Economía y Hacienda, por la que se desestimó el requerimiento formulado contra la resolución de la misma Dirección General de 21 diciembre 2004, sobre la compensación definitiva a percibir por la entidad recurrente debido a la merma de ingresos derivada de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), así como contra la orden HAC 3154/2003, de 12 noviembre del entonces Ministerio de Hacienda y contra la resolución de 24 noviembre 2003 de la entonces Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial que le sirvieron de base.

Ha intervenido como parte recurrida LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO -. En fecha 27 febrero 2004, el Excmo. Ayuntamiento de Soria aprobó la propuesta de liquidación definitiva de la compensación por pérdida de ingresos derivada de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas.

Por su parte, en 21 de diciembre de 2004, la Dirección General de Financiación Territorial, del Ministerio de Economía y Hacienda dictó resolución, en los siguientes términos:

1.º Reconocer a los Ayuntamientos a los que se refiere el anexo que se acompaña, las compensaciones definitivas que se incluyen en el mismo.

2.º Deducidos de las anteriores los anticipos a cuenta concedidos con arreglo al apartado cuatro de la Disposición adicional décima de la ley 51/2002, de 27 diciembre, y transferidos en noviembre de 2003, ordenar las transferencias de los saldos a favor de los mencionados Ayuntamientos, en las cuantías que se especificaban en dicho Anexo.

SEGUNDO.- El Excmo. Ayuntamiento de Soria formuló requerimiento, a fin de que se modificara el cálculo de la compensación definitiva, el cuál fue desestimado por Acuerdo de la Dirección General de Financiación Territorial, de fecha 6 de mayo de 2005.

TERCERO.- La representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Soria interpuso recurso contencioso-administrativo contra la anterior resolución, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y la Sección Octava de dicho Organo Jurisdiccional, que lo tramitó con el número 661/2005, dictó sentencia, de fecha 2 de abril de 2008, con la siguiente parte dispositiva:

" Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS la demanda del recurso Contencioso-Administrativo núm. 661/2005, seguido a instancia del AYUNTAMIENTO DE SORIA, representado por el Procurador D. Alejandro González Salinas, contra la resolución de fecha 6 de mayo de 2005, de la Dirección General de Financiación Territorial del Ministerio de Economía y Hacienda, por la que se desestimó el requerimiento formulado contra la resolución de la misma Dirección General de 21 de diciembre de 2004, sobre la compensación definitiva a percibir por la entidad recurrente, debido a la merma de ingresos derivada de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), así como contra la Orden HAC/3154/2003, de 12 de noviembre del entonces Ministerio de Hacienda y contra la resolución de 24 de noviembre de 2003 de la entonces Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial que le sirvieron de base. Sin costas."

CUARTO.- La representación procesal del Ayuntamiento de Soria, preparó recurso de casación contra la sentencia antes referida y, tras ser tenido por preparado, lo interpuso por medio de escrito presentado en 15 de julio de 2008, en el que solicita se dicte otra que case la recurrida y modifique la resolución de la Dirección General de Financiación Territorial en los términos que se exponen.

QUINTO.- El Abogado del Estado se opuso al recurso, mediante escrito registrado el 30 de julio de 2009, en el que solicita su desestimación, con imposición de las costas a la parte recurrente.

SEXTO. - Habiéndose señalado para deliberación y fallo la audiencia del día catorce de diciembre de dos mil once, en dicha fecha tuvo lugar referido acto procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martin Timon, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO. - La sentencia recurrida tiene, en lo que aquí interesa, la siguiente fundamentación jurídica:

"PRIMERO. Se alega por la parte demandante que ha habido ajustes incorrectos en la recaudación líquida del año.2003 y expone que " no procede efectuar ningún ajuste en la recaudación líquida del año 2003; y, en todo caso, dicho ajuste debe efectuarse sobre las cuotas mínimas y no sobre las cuotas modificadas".

En primer lugar, es preciso recordar la estructura de las cuotas tributarias del IAE en el régimen anterior a la citada Ley 51/2002 y a partir del 1 de enero de 2003, fecha de entrada en vigor de las normas de carácter tributario contenidas en esta última.

a) Régimen aplicable hasta el año 2002, inclusive:

El entonces artículo 85 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales establecía que "la cuota tributaria será la resultante de aplicar las tarifas del impuesto, de acuerdo con los preceptos contenidos en la presente Ley y en las disposiciones que la complementen y desarrollen, y, en su caso, el coeficiente y el índice acordados por cada Ayuntamiento y regulados en las Ordenanzas fiscales respectivas".

A su vez, las tarifas del impuesto se aprobaron por Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 20 de septiembre, y en ellas se fijaron las cuotas mínimas, ajustadas a las bases del entonces artículo 86 de aquella Ley 39/1988.

Las cuotas mínimas municipales se ex accionaban por los Ayuntamientos en los términos que establecía el artículo 86.4 de la misma Ley, pudiendo modificarlas "mediante la aplicación sobre las mismas de un coeficiente único para todas las actividades ejercidas en sus respectivos términos municipales, con arreglo a [las poblaciones respectivas]" ( artículo 88 de la originaria Ley 39/1988 ).

Además del coeficiente anterior, los Ayuntamientos podían aplicar "una escala de índices que pondere la situación física del local dentro de cada término municipal, atendiendo a la categoría de calle en que radique. El índice mínimo de la referida escala no podrá ser inferior a 0,5 y el máximo no podrá exceder de 2" ( artículo 89 de la originaria Ley 39/1988 ).

De la consideración conjunta de los anteriores coeficientes e índices resultaba la siguiente situación en cuanto a la potestad tributaria de los Ayuntamientos en esta materia:

Municipios con población Coeficiente único Indice de situación Total

de derecho según población

( art.88 Ley 39/1988 ) ( art. 89 Ley 39/1988 )

Maximo Minimo Máximo Mínimo Máximo Mínimo

(1) (2) (3) (4) (5)=(1)x(3) (6)=(2)x(4)

Hasta 5000 habitantes 1,4 0,8 2 0,5 2,8 0,4 De 5.001 a 20.000 habitantes 1,6 0,8 2 0,5 3,2 0,4

De 20.001 a 50.000 habitantes 1,7 0,8 2 0,5 3,4 0,4 De 50.001 a 100.000 habitantes 1,8 0,8 2 0,5 3,6 0,4 Superior a 100.000 habitantes 1,9 0,8 2 0,5 3,8 0,4

Por otra parte cabe recordar que las Diputaciones Provinciales podían establecer un recargo sobre el IAE, que consistía en un porcentaje único que recaía "sobre las cuotas mínimas y su tipo no [podía] ser superior al 40 por 100" ( apartados 1 y 2 del artículo 124 de la originaria Ley 39/1988 ).

b) Régimen aplicable desde el año 2003, inclusive:

La Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales modificó el Impuesto sobre Actividades Económicas, concretamente los artículos 83, 85, apartados 3 y 5 del 86, 87, 88, 89 y 91. En consecuencia, por lo que se refiere a la determinación de la cuota tributaria modificó, en lo que puede afectar al presente caso, los artículos 85, 87 y 88.

Estas modificaciones quedaron plasmadas en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en adelante, TRLRHL).

El artículo 84 TRLRHL dispone que " la cuota tributaria será la resultante de aplicar las tarifas del impuesto, de acuerdo con los preceptos contenidos en esta Ley y en las disposiciones que la complementen y desarrollen, y los coeficientes y bonificaciones previstas por la Ley y, en su caso, acordados por cada Ayuntamiento y regulados en las ordenanzas fiscales respectivas".

Las tarifas del impuesto son las aprobadas en el Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de septiembre, y en ellas se fijan las cuotas mínimas municipales. La exacción de éstas se lleva a cabo por los ayuntamientos (artículo 85 TRLRHL) y sobre ellas se aplica, en todo caso, un coeficiente de ponderación, determinado en función del importe neto de la cifra de negocios del sujeto pasivo, que oscila entre 1,29 y 1,35 (artículo 86 TRLRHL).

Es decir, este elemento se determina "ex lege" y los Ayuntamientos no pueden ejercer sobre él potestad tributaria alguna.

Sobre las cuotas modificadas por la aplicación del coeficiente de ponderación anterior "los Ayuntamientos podrán establecer una escala de coeficientes que pondere la situación física del local dentro de cada término municipal, atendiendo a la categoría de la calle en que radique. Dicho coeficiente no podrá ser inferior a 0,4 ni superior a 3,8" (apartados 1 y 2 del artículo 87 TRLRHL).

A su vez, las Diputaciones Provinciales podrán establecer un recargo sobre el IAE, que "consistirá en un porcentaje único que recaerá sobre las cuotas municipales modificadas por la aplicación del coeficiente de ponderación previsto en el artículo 86 de esta Ley y su tipo no podrá ser superior al 40 por ciento " (artículo 134, 2 TRLRHL).

En definitiva, si comparamos el régimen nacido de la reforma que, en materia tributaria, entró en vigor el 1 de enero de 2003, con el régimen anterior a ésta, se observa que el ahora coeficiente de situación ha venido a integrar el coeficiente único según población y los índices de situación aplicables con anterioridad. Prueba de ello resulta que el legislador al establecer límites para el ejercicio de la potestad tributaria por parte de los municipios, equiparó los coeficientes de situación con el producto del coeficiente único y de los índices antes citados, lo que se puede observar en el cuadro siguiente:

Estratos población Antes de reforma: Incrementos Reforma.: Incrementos s/cuotas mínimas s/cuotas modificadas

Máximo Mínimo Máximo Mínimo Hasta 5.000 2,8

De 5.001 a 20.000 3,2

De 20,001 a 50.000 3,4 0,4 3,8 0,4

De 50.001 a 100.000 3,6

Superior a 100.000 3,8

Además, a efectos de comparar el ejercicio de la potestad tributaria por las Entidades locales se debe partir de la base de las cuotas modificadas por los coeficientes de ponderación que, con carácter imperativo, establece el artículo 86 TRLRHL, en lugar de hacerlo sobre las cuotas mínimas como señala el recurrente.

Esto es así porque los Ayuntamientos pueden establecer los coeficientes de situación sobre esas cuotas modificadas, y no sobre las cuotas mínimas (como ocurría en el régimen anterior a la reforma del IAE), y las Diputaciones provinciales pueden establecer el recargo provincial sólo sobre dichas cuotas modificadas, y no sobre las cuotas mínimas (como también ocurría en el régimen anterior a la reforma del IAE).

Lo anterior, además, viene justificado porque las compensaciones a las que nos estamos refiriendo, y que motivan el recurso presentado, tratan de suplir o corregir las pérdidas de ingresos derivados de una reforma de la configuración de un impuesto municipal, el IAE, de la que las exenciones son tan sobó un elemento tributario.

Como consecuencia de ésta reforma, puede ocurrir, y de hecho ha ocurrido, que determinadas Entidades locales han incrementado sus ingresos, debido fundamentalmente a la estructura de su matrícula del IAE (con un número elevado de grandes sociedades); en cuyo caso, no se ha reconocido compensación alguna.

Efectivamente, fueron objeto de reforma los siguientes elementos:

-Inclusión de nuevos supuestos de exención, que comprendían a los siguientes sujetos pasivos:

1. Los que, con las reservas de la Ley 51 / 2002, inician el ejercicio de su actividad en territorio español, estableciéndose la exención durante los dos primeros períodos impositivos del IAE en el que aquélla se desarrolle.

2. Las personas físicas.

3. Los sujetos pasivos del Impuesto sobre Sociedades, las sociedades civiles y las entidades del artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre), General Tributaria, que tengan un importe neto de cifra de negocios inferior a 1.000.000 de euros.

-Unificación, para todos los municipios, de coeficientes de situación aplicables en la cuota tributaria del IAE.

-Aplicación de un coeficiente de ponderación sobre las cuotas municipales, provinciales y nacionales fijadas en las tarifas del IAE, atendiendo al importe neto de la cifra de negocios de los sujetos pasivos del impuesto.

-Creación de un epígrafe en las Tarifas del IAE que grava los servicios de telefonía móvil mediante una cuota nacional atendiendo al número de abonados y al de antenas, que se distribuye entre todas las Entidades locales.

Mientras del primer elemento de reforma se pueden derivar minoraciones de ingresos, de los restantes que se acaban de enumerar se deriva un aumento potencial de recursos financieros a favor de las Entidades locales.

En consecuencia, al contrario de lo que señala el recurrente, deben compararse los ahora coeficientes de situación con el producto de los anteriores coeficientes únicos según población e índices de situación, en tanto éstos han quedado integrados en aquéllos; y, además, se debe partir de las cuotas modificadas por coeficientes de ponderación según la cifra neta de negocios y no de las cuotas mínimas.

Éste era el sentido de la Disposición adicional décima de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, y que fue, quizás, clarificado en la Resolución de la suprimida Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial de 24 de noviembre de 2003 y que se ha reproducido en la Disposición adicional segunda de la Ley 22/2005, de 18 de noviembre, que viene a recoger el mismo criterio, pero, en este caso, aplicado a los años 2002 y 2003.

La finalidad de esta norma es compensar sólo los efectos negativos en la recaudación derivados de la reforma, evitando el reconocimiento de compensaciones a favor de aquellas Entidades locales que bajaron su presión fiscal, en este caso por inacción al no ajustar los nuevos coeficientes de situación a los elementos del régimen anterior a la reforma que los integran (coeficientes únicos según población e índices de situación). En definitiva, el Ayuntamiento de Soria estableció, en la práctica, un coeficiente de situación inferior al producto de estos dos elementos. Habiendo podido, de acuerdo con la Disposición transitoria quinta de la Ley 2002 citada aprobar un texto definitivo de las nuevas ordenanzas fiscales, utilizando la capacidad normativa que le permitía la misma Ley 51 / 2002, no lo hizo.

SEGUNDO. Se alega también por la parte demandante que hubo aplicación incorrecta del concepto de recaudación líquida en lo que afecta a ejercicios cerrados.

La Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de Reforma de la Ley reguladora de las Haciendas Locales introdujo importantes modificaciones en la regulación del Impuesto sobre Actividades Económicas y lo explicaba en su Exposición de Motivos que, entre otros particulares decía literalmente:

"La promulgación de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, supuso, en palabras de su propia exposición de motivos, la incorporación al derecho positivo de una reforma legislativa, la de la Hacienda de las entidades locales, cuya necesidad era, a la sazón, incuestionable y unánimemente admitida. La publicación de la referida Ley permitió, básicamente, dar por resuelto el largo período de transitoriedad en el que se vino desenvolviendo la actividad financiera del sector local desde que, durante la primera mitad del siglo XIX, la Hacienda Local española perdió definitivamente su carácter patrimonialista adquiriendo un carácter eminentemente fiscal, hasta la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que, si bien plasmó el modelo previsto en la Constitución para diseñar el sistema postconstitucional de financiación de las entidades locales, no pudo regular su actividad financiera más que en algunos aspectos generales.

En el marco de una estructuración global de los recursos de las Haciendas Locales, y con la fuerza que a la aplicación de sus preceptos proporcionaba o su consideración como normas básicas dictadas al amparo del art. 149.1.18.ª de la, o su tratamiento de normas relativas a la competencia exclusiva del Estado, la Ley 39/1988 tuvo un objetivo especialmente claro desde el punto de vista material, que fue la efectiva realización de los principios de autonomía y suficiencia financiera consagrados en la Carta Magna española.

Desde luego, si hay un aspecto que en este marco tuvo una particular relevancia, fue la racionalización del sistema tributario local, con la creación de tres grandes figuras impositivas: el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Actividades Económicas y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, y la supresión correlativa de un número muy superior de tributos que incidían sobre la misma materia imponible que los nuevos, como las Contribuciones Territoriales Rústica y Pecuaria y Urbana, el Impuesto Municipal sobre Solares, las Licencias Fiscales de Actividades Comerciales e Industriales y de Profesionales y artistas, el Impuesto Municipal sobre Radicación y el Impuesto Municipal sobre Circulación de Vehículos".

"Con objeto de analizar las líneas básicas del nuevo marco de financiación de las Haciendas Locales, mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda de 11 de julio de 2001 se creó la ““Comisión para el estudio y propuesta de medidas para la reforma de la financiación de las Haciendas Locales”“, formada por representantes de la Administración General del Estado, de la Administración Local, de la Federación Española de Municipios y Provincias y del campo académico. Dicha Comisión rindió su informe con fecha 3 de julio de 2002. Muchas de sus propuestas e iniciativas han sido recogidas en el articulado de esta Ley, mediante la que se lleva a cabo una modificación parcial de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, culminando así la reforma de la financiación de las entidades locales iniciada, en una primera fase, con las modificaciones introducidas en la citada Ley 39/1988 por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social.

En este sentido, esta Ley introduce importantes modificaciones en el marco de la financiación local, tanto desde el punto de vista estrictamente tributario como por lo que afecta al ámbito financiero.

Por lo que se refiere a la regulación de los tributos locales, esta Ley modifica el articulado de la Ley 39/1988 respecto de todos los impuestos locales regulados en la misma, es decir, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Actividades Económicas, el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana; asimismo, la Ley introduce alguna modificación muy concreta en el ámbito de las tasas locales, teniendo en cuenta que la actual regulación de las mismas en la Ley 39/1988 se debe a la Ley 25/1998, de 13 de julio, de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de reordenación de las prestaciones patrimoniales de carácter público, a través de la cual se adaptó dicha regulación a los criterios expuestos por el Tribunal Constitucional en la sentencia 185/1995, de 14 de diciembre ".

"Especialmente destacables resultan las modificaciones introducidas por esta Ley en la regulación del Impuesto sobre Actividades Económicas, encaminadas básicamente a eximir del pago de dicho tributo a la mayor parte de los pequeños y medianos negocios, compatibilizando dicha medida con el objetivo de que el impuesto pase a tomar en consideración, para aquellos que continúen sujetos al pago del mismo, las concretas circunstancias económicas del obligado al pago.

Junto a las modificaciones relativas al Impuesto sobre Actividades Económicas, la Ley recoge diversas medidas que afectan al resto de los impuestos locales regulados en la Ley 39/1988, tanto los de obligatoria exigencia por los Ayuntamientos (Impuesto sobre Bienes Inmuebles e Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica) como los de potestativa exigencia por los mismos (Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras e Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana).

Como instrumento financiero que, junto con los tributos propios, refuerzan la materialización del principio de suficiencia financiera de las entidades locales establecido en el art. 142 de la Constitución, también es objeto de reforma el modelo de participación en los tributos del Estado".

"El conjunto de modificaciones, de índole tributaria y financiera, que esta Ley lleva a cabo en el articulado de la Ley 39/1988, tiene como finalidad esencial, por una parte, mantener y fortalecer la garantía del principio de suficiencia financiera de las entidades locales proclamado en la Constitución y, por otra, incrementar la autonomía municipal en el ámbito de los tributos locales, de manera que los Ayuntamientos dispongan de una mayor capacidad y margen de decisión, dentro de los límites legalmente definidos, en materias como la aplicación de los tipos impositivos o de los incentivos fiscales".

Como se ve, por un lado, introduce en el IAE la exención de un elevado número de contribuyentes (en torno a un 90% del censo de contribuyentes), bien por tratarse de personas físicas bien por considerarse empresas de pequeño tamaño, pero, por otro, se dispusieron dos medidas para mitigar este efecto en los Ayuntamientos:

1.ª. Se establecía un recargo sobre las cuotas municipales, provinciales o nacionales del Impuesto, según coeficiente (del 1,29 al 1,35) en función de la cifra de negocio del sujeto pasivo.

2.ª. Se creaba un nuevo epígrafe en las tarifas del Impuesto, específico para las empresas de telefonía móvil.

Como era previsible que las medidas indicadas en el punto anterior no permitirían cubrir la reducción de la recaudación del IAE, se inició una negociación política entre el Gobierno y la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), con el objetivo de reconocer estas pérdidas y diseñar un mecanismo de compensación. Y fruto de estas negociaciones fueron los Acuerdos de 21 de noviembre de 2002 en los que se recogía, en relación con la compensación por la posible pérdida de recaudación derivada de la modificación del IAE, lo siguiente:

"Con la finalidad de preservar el principio de suficiencia financiera de las entidades locales y prevenir la posible merma de ingresos que aquéllas pudieran experimentar como consecuencia de la reforma del IAE contemplada en esta Ley, el Estado compensará la pérdida de recaudación por este impuesto en el año de su entrada en vigor.

La pérdida será la expresión de la diferencia entre la recaudación líquida del año 2003 y la recaudación liquida del año 2000. En ningún caso se tendrá en cuenta la recaudación derivada de las modificaciones de los elementos del impuesto adoptadas en el ejercicio 1999 y siguientes, en virtud de la capacidad y margen de decisión de las Corporaciones Locales.

En el último trimestre del año 2003 se efectuarán anticipos a cuenta de la compensación, que se calcularán a partir de las matrículas de los años 2000 y 2003, considerando los contribuyentes declarados exentos y los coeficientes e índices aplicables sobre las cuotas mínimas de la tarifa del impuesto, con la limitación indicada en el segundo párrafo.9

Una vez determinada la pérdida, se efectuará la liquidación de las entregas a cuentas.

Tanto para la determinación de los anticipos a cuenta como del cálculo de la pérdida de recaudación, no se computará el nuevo epígrafe del IAE sobre telefonía móvil

Una vez determinada la compensación, así como su distribución individual, su importe se consolidará de cara a la financiación de años sucesivos; en el importe consolidable si se tendrá en cuenta la distribución del nuevo epígrafe sobre telefonía móvil".

Es por ello que, como consecuencia de dicho Acuerdo, se introdujera en la Ley 51/2002 la Disposición Adicional Décima, en la que, salvo las modificaciones imprescindibles para dar forma normativa al contenido de los Acuerdos, se reproduce tanto la letra como el espíritu de aquellos. Dice esta norma:

" Compensaciones a favor de las entidades locales por pérdida de ingresos derivada de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas:

1. Con la finalidad de preservar el principio de suficiencia financiera de las entidades locales y para dar cobertura a la posible merma de ingresos que aquéllas pudieran experimentar como consecuencia de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas, el Estado compensará a las Entidades Locales por la pérdida de recaudación de este impuesto en el año de su entrada en vigor.

2. La pérdida compensable será la expresión de la diferencia entre la recaudación líquida del año 2003 y la recaudación líquida del año 2000, entendiendo por recaudación líquida la recaudación tanto del ejercicio corriente como de ejercicios cerrados. Para el cálculo de la recaudación líquida se deberán efectuar los siguientes ajustes:

En la recaudación líquida no se incluirá la derivada de las modificaciones incluidas en ordenanzas fiscales que hayan entrado en vigor con posterioridad al 1 de enero de 1999 que afecten a los coeficientes, índices y recargos regulados en los arts. 88, 89 y 124 de la Ley 39/1998, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en la redacción anterior a la entrada en vigor de la presente Ley, o que establezcan, conforme a lo regulado en el citado art. 88 según la redacción dada por el art. 25 de la presente Ley, un coeficiente inferior al que resulte de multiplicar, en cada caso, el coeficiente y el índice vigentes con anterioridad al 1 de enero de 1999 que vayan a sustituir.

Asimismo, la recaudación líquida del año 2003 no incluirá la derivada de la distribución de la cuota nacional establecida en el epígrafe 761.2 ““Servicio de telefonía móvil”“ por la disposición adicional cuarta ““Tarifas e Instrucción del Impuesto sobre Actividades Económicas ““ de la presente Ley.

3. El importe de dicha compensación, minorado en la recaudación líquida del epígrafe 761.2 ““Servicio de telefonía móvil”“, según la distribución de la cuota nacional que se efectúe entre las entidades locales, se consolidará en el modelo de participación de las mismas en los tributos del Estado definido en los arts. 39 y 40 de la presente Ley, de acuerdo con las siguientes reglas:

Aquellas entidades locales a las que se cede un porcentaje del rendimiento de determinados tributos estatales verán incrementada su participación en el Fondo Complementario de Financiación del año 2004, definido en los arts. 114 bis y 126 bis de la Ley 39/1998, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, según la redacción dada por los arts. 39 y 40 de la presente Ley, en el importe de la compensación que se reconozca a cada entidad.

La participación total en el año base de los municipios a los que no se cede un porcentaje del rendimiento de determinados tributos estatales, definida en el art. 115 bis de la Ley 39/1998, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, según la redacción dada por el art. 39 de la presente Ley, se incrementará en el importe de la suma de las compensaciones que se reconozcan a dichos municipios. De acuerdo con las condiciones del art. 115 ter, en ningún caso la financiación que perciba cada municipio en el futuro podrá ser inferior a la que resulte, en términos brutos, de la liquidación definitiva del año 2003 incrementada en la compensación que se le reconozca por la aplicación de esta disposición adicional.

4. En el último trimestre del año 2003 se efectuarán anticipos a cuenta de la previsible merma de recaudación. El Ministerio de Hacienda calculará dichos importes tomando como base la matrícula del impuesto del año 2000 y un avance de la matrícula del año 2003, considerando los contribuyentes susceptibles de ser declarados exentos, los coeficientes, índices y recargos aplicables sobre las cuotas mínimas de la tarifa del impuesto y los ajustes recogidos en el apartado 2 de esta disposición adicional.

5. Durante el año 2004 el Ministerio de Hacienda, tomando como base los importes certificados por el interventor local o, en su caso, por el órgano competente que tenga atribuida la gestión recaudatoria de este tributo, ajustados según los criterios del apartado 2 de esta Disposición adicional procederá a calcular el importe de la compensación definitiva de cada entidad local y efectuará la liquidación de los anticipos a cuenta.

A estos efectos, el Ministerio de Hacienda podrá fijar plazos preclusivos de remisión de la información que se precise tanto para el cálculo de las entregas a cuenta como de la liquidación definitiva. Se entenderá que las entidades locales que incumplan este plazo renuncian a la percepción del anticipo a cuenta o de la propia compensación.

6. La Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2004 determinará el procedimiento de cancelación, con cargo a la participación de los entes locales en los Tributos del Estado, de los saldos deudores resultantes de la liquidación de las entregas a cuenta.

7. El Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial, podrá realizar las actuaciones y comprobaciones necesarias para la gestión y pago de estas compensaciones, pudiendo dictar las instrucciones precisas al efecto y fijar procedimientos normalizados de transmisión de la información tributaria y presupuestaria relativa al Impuesto sobre Actividades Económicas ".

Para la regulación del anticipo previsto en la norma y de la liquidación definitiva se aprobó en el Ministerio de Hacienda (actual Misterio de Economía y Hacienda), un conjunto de disposiciones básicas de carácter procedimental:

1. La Orden HAC/3154/2003, de 12 de noviembre, por la que establece el plazo de remisión de información para el calculo de la liquidación definitiva de la compensación (BOE de 14 de noviembre).

2. La Resolución, de 19 de noviembre de 2003, de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, por la que se establece la base de cálculo del anticipo a cuenta (BOE de 28 de noviembre).

3. La Resolución, de 24 de noviembre de 2003, de la Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial, por la que se desarrolla el procedimiento de compensación (BOE de 3 de diciembre).

De este modo, el proceso de compensación se llevó a cabo mediante un anticipo a cuenta realizado en noviembre de 2003 y una liquidación final efectuada en dos fases a lo largo de 2004. La primera fase en julio de 2004, abarcó a todas las entidades locales que enviaron correctamente sus expedientes o que hablan subsanado a esa fecha los errores detectados, y la segunda, que se resolvió con el pago a finales de 2004, incluyó al resto de entidades que solventaron satisfactoriamente los problemas existentes en sus expedientes con posterioridad a dicho mes de julio.

En conclusión, dentro de este proceso, el Ministerio de Economía y Hacienda actuó en todos los casos conforme a lo establecido en la Disposición Adicional Décima de la Ley 51/2002, y en el marco de las normas de desarrollo antes citadas.

TERCERO.-El apartado 2 de la Disposición Adicional Décima de la Ley 51/2002, no vulnera lo dispuesto en el apartado 1 de la propia Disposición, pues, mientras en el primero se dice que se compensará a las Entidades Locales por la pérdida de recaudación del IAE en el año de su entrada en vigor, el apartado 2, lo único que hace es especificar el modo y los términos bajo los cuales se llevará a cabo tal compensación. Es decir, tratan de dos cuestiones diferentes, pero que se complementan perfectamente, pues, mientras el apartado 1 es de carácter meramente enunciativo el apartado 2 aclara y concreta los términos en que se llevará a cabo la compensación anunciada.

Como se ve, lo que se compensaba era la pérdida de recaudación en el año 2003. Y en este año se recaudó tanto aquello que correspondía a derechos liquidados en el mismo año 2003 como aquellos que encontraban su origen en ejercicios anteriores (cerrados). Por homogeneidad se aplicó el mismo criterio en el año 2000.

Si bien es cierto que, al menos, en lo que respecta al año 2003 la consideración de recaudaciones correspondientes a ejercicios cerrados es ajena a los efectos de la reforma tributaria que entró en vigor en ese ejercicio, no lo es menos que tal inclusión venía precedida de los Acuerdos entre el Gobierno de la Nación y la FEMP a que antes hemos hecho referencia. El Acuerdo primero establecía que "el Estado compensará a cada Ayuntamiento, Diputación Provincial y Consejo y Cabildo Insular, la pérdida de recaudación que se produzca por este impuesto en el año de la entrada en vigor de dicha reforma [(del IAE)] (...) la pérdida será la expresión de la diferencia entre la recaudación líquida del año 2003 y la recaudación líquida del año 2000, entendiendo por líquida la recaudación del año corriente y la de ejercicios cerrados. En ningún caso se tendrá en cuenta la recaudación derivada de las modificaciones de los elementos del impuesto adoptadas en el ejercicio 1999 y siguientes, en virtud de la capacidad y margen de decisión de las Corporaciones Locales". En consecuencia, al contrario de lo que dice la parte recurrente, los ejercicios cerrados son los anteriores a los años de referencia para el cálculo de la compensación, años 2000 y 2003.

Si se siguiera el criterio que recoge el recurrente de que ejercicios cerrados lo fueran los propios años 2000 y 2003 en relación con los años posteriores, la aplicación del procedimiento de compensación no se habría podido cerrar y hubiera sido imposible materialmente consolidar definitivamente en la participación de las Entidades locales en los tributos del Estado la compensación derivada de la reforma del IAE. Incluso hubiera sido imposible calcular la compensación adicional derivada de la reforma del IAE instrumentada mediante la Disposición adicional segunda de la Ley 22/2005, del 8 de noviembre, ya que una parte de ésta se ha asignado a las Entidades locales en proporción a la compensación inicial que ahora se impugna. Fue significativo que en el año 2006 las Entidades locales pudieran recaudar y recaudaron deudas tributarias correspondientes a los períodos impositivos 2000 y 2003.

CUARTO.-Se alega finalmente por la parte demandante que hubo errores materiales. Sin embargo, la realidad es que la Administración, como se decía en la resolución de 6 de mayo de 2005 impugnada, para los cálculos se utilizaron las cifras proporcionadas por el propio Ayuntamiento, con los ajustes correspondientes. De esta forma, no existen errores y, de haberlos, serían imputables a la actuación de la propia entidad demandante, debiendo, por tanto, sufrir las consecuencias de ello.

QUINTO.-Por todo lo expuesto se ha de desestimar la demanda y no apreciándose temeridad ni mala fe en las partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley de la jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer condena al pago de costas.

SEGUNDO.- La representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Soria articula su recurso de casación mediante la formulación de cuatro motivos:

En el primero de ellos, se alega vulneración de lo dispuesto en la Disposición Adicional Décima, apartado 1 de la ley 51/2002, de 27 diciembre, de reforma de la Ley 39/1988 de 28 diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en relación con el principio de suficiencia financiera establecido en el artículo 142 de la Constitución.

Se expone que en la Disposición Adicional Décima de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, se establece una compensación por la posible merma de ingresos que pudieran experimentar las entidades locales como consecuencia de la reforma del IAE, y ello con la finalidad de preservar el principio de suficiencia financiera. Y se afirma que en el cálculo de la compensación se han efectuado unos ajustes en la recaudación líquida del ejercicio 2003 que suponen de hecho una pérdida de ingresos para el Ayuntamiento recurrente, que incumplen el apartado 1 de la referida Disposición Adicional Décima.

En efecto, según la entidad recurrente, en la Resolución de la Dirección General de Financiación Territorial, de 21 de diciembre de 2004, se ha efectuado un ajuste en la recaudación líquida que supone una pérdida económica para aquella, lo cual se estima no ajustado a Derecho. Se aduce que "en la sentencia se indica que los ajustes a los que se refiere la disposición adicional décima indicada tienen por finalidad compensar sólo los efectos negativos en la recaudación derivado de la reforma, evitando el reconocimiento de compensaciones a favor de aquellas entidades locales que bajaron su presión fiscal.

Pero lo que en realidad pretende la Dirección General, a través de la Resolución de 24 de noviembre, en contra de lo que argumenta la sentencia, era que los ayuntamientos incrementasen la presión fiscal sobre los contribuyentes ““obligándoles”“ a aplicar unos coeficientes de situación muy elevados y a compensar en parte la pérdida de ingresos debida a la reducción del número de contribuyentes, con una mayor presión fiscal sobre el resto, con el correspondientes ahorro para las arcas del Estado, y so pretexto de que, de no hacerlo así, los ayuntamientos estarían reduciendo la presión fiscal y por lo tanto el Estado se vería eximido de compensar una insuficiencia financiera que no era tal ““ forzando”“ para ello una interpretación legal, incorrecta e inadmisible desde todos los puntos de vista".

Por todo ello, se afirma, "dichos ajustes son contrarios a lo dispuesto en la Disposición Adicional Décima, apartado 1 de la Ley 51/2002, en relación con al principio de suficiente financiera establecido en el artículo142 de la Constitución y por tanto la sentencia debe casarse."

A continuación, en las páginas 5 a 12 del escrito de interposición, se reproduce literalmente el contenido del escrito de demanda.

En el segundo de los motivos, se alega vulneración de lo dispuesto en la Disposición Adicional Décima 2 de la ley 51/2002 de 27 diciembre, de reforma de la ley 39/1988, de 28 diciembre reguladora de las Haciendas Locales.

Se afirma que la Ley, a efectos del cálculo de la compensación de la pérdida de ingresos por la recaudación del impuesto, opta por comparar los ejercicios 2000 y 2003, y elige, correctamente, como criterio de cálculo, el de recaudación, en lugar de el de liquidación, a fin de no compensar ingresos que nunca se van a producir, y en dicho criterio de recaudación incluye, también correctamente, tanto la recaudación del ejercicio, "ejercicio corriente" y que corresponde a las liquidaciones del ejercicio, recaudadas en el ejercicio, como la obtenida en ejercicios posteriores, "ejercicios cerrados" y que corresponde a las liquidaciones efectuadas en el ejercicio, pero recaudadas en ejercicios posteriores.

Tras ello, se sostiene que la Resolución que desarrolla dicho cálculo, "modifica el criterio de la ley al entender por ejercicios cerrados liquidaciones de años anteriores recaudadas en el ejercicio corriente; es técnicamente incorrecta, pues considera, en lo que afecta al cálculo de los ingresos procedentes del impuesto reformado, año 2003, recaudaciones, por ejercicios cerrados, procedentes de liquidaciones de años anteriores, en las que todavía no se había producido la reforma del impuesto y que por lo tanto nada tienen que ver con dicha reforma; es arbitraria, pues introduce elementos aleatorios que nada tienen que ver con la compensación; y sobre todo es injusta, pues produce una importante merma en los ingresos municipales, al reducir artificiosamente la pérdida de ingresos que produce la reforma del impuesto; y, por lo tanto, al reducir la compensación.

La sentencia, aunque reconoce que la consideración de recaudaciones correspondientes a ejercicios cerrados, en los términos en que figuran en la resolución, es ajena a los efectos de la reforma tributaria que entró en vigor en el ejercicio, desestima la pretensión so pretexto de que tal inclusión venía precedida de los acuerdos entre el gobierno de la nación y la FEMP.

Asimismo desestima la pretensión municipal de entender por ejercicios cerrados las liquidaciones efectuadas en el ejercicio, pero recaudadas en ejercicios posteriores, porque considera que, en dicho supuesto la compensación no se haría podido cerrar".

Frente a ello, se manifiesta que la expresión "ejercicios cerrados" solo se puede referir a liquidaciones del ejercicio recaudados en años posteriores y que la interpretación de la resolución es contraria al espíritu del acuerdo entre el Gobierno y la F.E.M.P.

A continuación, en las páginas 15 a 28, ambos inclusive, del escrito de interposición del recurso, se transcribe el contenido de los de demanda y conclusiones, al motivo en el particular referido.

En el tercer motivo, se alega vulneración de lo dispuesto en los artículos 33, 1 y 67, 1 de la ley de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa y del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al incurrir la dictada en la instancia en incongruencia, por error en la apreciación de la valoración de la prueba.

La parte entiende que existe un error manifiesto en la apreciación de la prueba en relación con los errores de hecho que existen en el cálculo de la compensación. Así expone que en el anexo de la resolución recurrida, en las casillas correspondientes a recaudación líquida por cuotas municipales, ejercicios cerrados, tanto del año 2000 como del año 2003 figura por error 0 euros. Éste error material es el que fue objeto de prueba en el procedimiento de instancia, prueba que dejaba perfectamente clara la existencia del mismo, lo que representa una pérdida económica muy importante para las arcas del Ayuntamiento de Soria y al que no hace referencia la sentencia.

En fin, en el cuarto motivo se alega vulneración de lo dispuesto en los artículos 33, 1 y 67, 1 de la ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y del artículo 218, 2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el artículo 24,1 y 120,3 de la Constitución Española, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al incurrir la dictada en la instancia en falta de motivación.

Se reiteran las alegaciones anteriores, aduciendo que existe "un error de derecho en la apreciación de la prueba y un error en la valoración de la misma. Además, en este punto, la sentencia adolece de una falta total de motivación pues en la misma no se contiene ninguna referencia a la prueba presentada. Creemos sinceramente que la Sala ha confundido el error material planteado por esta parte por lo que dicha cuestión ha quedado sin resolver".

Se insiste en que "el manifiesto, ilógico y arbitrario olvido de la prueba documental es contrario a los dispuesto en los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y del artículo 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución española, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al incurrir la Sentencia de instancia en una total falta de motivación del manifiesto error material existente en la resolución recurrida y por lo tanto la sentencia debe casarse".

Por todo ello solicita que se case y anule la resolución recurrida, modificando la resolución adoptada por la Dirección General de Financiación Territorial del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 21 diciembre 2004, en los siguientes términos:

"En el sentido de no efectuar ningún ajuste en el la recaudación líquida del año 2003, o en su defecto, que dicho ajuste se efectúe sobre las cuotas mínimas y no sobre las cuotas modificadas.

En el sentido de calcular la compensación sobre la recaudación líquida de ejercicios cerrados posteriores, es decir, sobre los ingresos liquidados en los años 2000 y 2003 y recaudados en años posteriores en la agrupación de ejercicios cerrados. Ordenando a la Dirección General que establezca un criterio de cálculo, bien estimando un porcentaje de recaudación mediante cálculos estadísticos o maestrales, o bien efectuando comparaciones anuales durante un determinado número de ejercicios, hasta que se estabilice la recaudación correspondiente a las liquidaciones efectuadas en los ejercicios 2000 y 2003.

En el sentido de corregir los errores materiales existentes en el anexo que se acompaña la referida Resolución y a los que se hace referencia en el presente escrito.

Y en el sentido de modificar o interpretar la orden HAC 3154/2003 de 12 noviembre, del entonces Ministerio de Hacienda y la Resolución de 24 noviembre 2003, de la entonces Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial, que le sirvieron de base en los términos indicados en el presente escrito."

TERCERO. - Refiriéndonos al primer motivo, debe señalarse ante todo, que si no se invoca ninguno de los cauces ofrecidos por el artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, para fundamentar el recurso, debemos entender que es el señalado en la letra d), a la vista de que se alega infracción de la Disposición Adicional Décima, apartado 1, de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre.

Expuesto lo anterior, señalemos que en la Sentencia de esta Sala de 7 de octubre de 2011 (recurso de casación número 1355/09 ) en relación con la cuestión que ha de resolverse ahora, se ha dicho (Fundamento de Derecho Segundo):

" Con la aprobación de la Ley 51/2002 el legislador persiguió, entre otros objetivos, reducir la fiscalidad de determinas personas, según señala su exposición de motivos. Las modificaciones introducidas en el impuesto sobre actividades económicas se encaminaban ““básicamente a eximir del pago de dicho tributo a la mayor parte de los pequeños y medianos negocios, compatibilizando dicha medida con el objetivo de que el impuesto pase a tomar en consideración, para aquellos que continúen sujetos al pago del mismo, las concretas circunstancias económicas del obligado al pago”“ (exposición de motivos, apartado II). Tal exención beneficiaba a un importante número de contribuyentes, circunstancia que determinaría un menor ingreso de los Ayuntamientos por este tributo. Esta constatación explica la previsión contenida en su disposición adicional 10.ª, enderezada a garantizar la suficiencia financiera de los ayuntamientos, como ya pretendiera en su momento la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 30 de diciembre ), cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE de 9 de marzo ).

La mencionada disposición adicional reconoce expresamente que su objetivo estriba en preservar el principio de suficiencia financiera de las entidades locales y en dar cobertura a la posible merma de ingresos que aquéllas pudieran experimentar como consecuencia de la reforma del impuesto sobre actividades económicas operada por la Ley 51/2002. Con tal designio, dispone la obligación del Estado de compensarles por la pérdida de recaudación de ese tributo en el año de la entrada en vigor de la Ley (apartado 1 ).

El apartado 2 de la disposición fija los parámetros para calcular la compensación, cifrados en la diferencia entre la ““recaudación líquida”“ del año 2003 y la del año 2000. A continuación, alude a determinados ajustes que han de hacerse a la hora de fijar esa recaudación líquida. El sistema de esta disposición adicional, no exento de complejidad, se aplica tanto para determinar el importe de la compensación final como para fijar los anticipos a cuenta sobre la previsible merma de la recaudación (apartado 4).

Para complementar la disposición adicional en cuestión, la Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial del Ministerio de Hacienda dictó la resolución de 24 de noviembre de 2003 (BOE de 3 de diciembre), por la que se desarrollaba el procedimiento de compensación a favor de las entidades locales por pérdidas de ingresos derivada de la reforma del impuesto sobre actividades económicas, a la que debe añadirse la Nota informativa emitida por la Subdirección General de Coordinación con las Entidades Locales, Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial del Ministerio de Hacienda, remitida a las diputaciones provinciales y, a través de las delegaciones de Economía y Hacienda, a los Ayuntamientos...."

Dicho lo anterior, y en relación con este primer motivo, debe señalarse que la sentencia impugnada hace una modélica exposición del tránsito de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de las Haciendas Locales, al nuevo sistema de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, explicando gráficamente la reforma operada en el IAE, de la que, a efectos de resolver la controversia planteada, deben destacarse los siguientes datos: 1.º) Que en la nueva ley, el coeficiente de situación, que pondera la situación física del local dentro de cada término municipal, integra el coeficiente único según población y los índices de situación que existían con anterioridad, tal como se observa en el cuadro expuesto en la sentencia recurrida. "Dicho coeficiente no podrá ser inferior a 0,4 ni superior a 3,8", tal como reza actualmente el artículo 87.2 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo; 2.º) Que en la nueva Ley, el coeficiente de situación no se aplica sobre las cuotas mínimas sino sobre las cuotas modificadas en función de los coeficientes de ponderación según importe neto de la cifra de negocios del sujeto pasivo, que tienen efectividad "ex lege" y que van desde el 1,29 al 1,31 (actualmente, artículo 86 del Texto Refundido).

Pues bien, la sentencia pone de relieve la necesidad de comparar el nuevo coeficiente de situación con el producto de los anteriores coeficientes, único según población e índice de situación y además se debe partir no de cuotas mínimas, sino de cuotas modificadas por los coeficientes de ponderación según cifra neta de negocios. Y es que parece lógico interpretar la Disposición Adicional Décima de la Ley 51/2002, en el sentido de no existir compensación en el caso de no utilización de los resortes de recaudación ofrecidos por la misma Ley. Así se ha venido a establecer en la Disposición Adicional Segunda de la Ley 22/2005, de 18 de noviembre, al reconocer a los Ayuntamientos una compensación adicional por la pérdida de recaudación en el Impuesto sobre Actividades Económicas en el año 2003 respecto del año 2002.

Tras ello, la sentencia rechaza la primera de las alegaciones de la entidad hoy también recurrente, en función de no haber ajustado los nuevos coeficientes de situación (resultantes, como se ha dicho, del producto de los coeficientes únicos según población e índices de situación), lo que pudo hacer de conformidad con la Disposición Transitoria 5.ª.1 de la Ley 51/2002 indicaba que: "Con efectos exclusivos para el ejercicio de 2003, los Ayuntamientos que decidan aplicar, en uso de su capacidad normativa, las modificaciones establecidas en esta Ley en los tributos periódicos con devengo el 1 de enero de dicho año deberán aprobar el texto definitivo de las nuevas ordenanzas fiscales y publicarlas en el Boletín Oficial correspondiente, todo ello con arreglo a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, antes del 1 de abril de 2003."

En el escrito de interposición, amén de expresar el desacuerdo con la tesis de la sentencia, no se impugna la argumentación de ésta última y como en lo demás, en dicho escrito se transcribe literalmente el contenido del demanda, es por lo que este primer motivo no prospera.

CUARTO. - El segundo motivo, plantea la cuestión de lo que debe entenderse por "recaudación líquida" de los ejercicios 2000 y 2003.

A tal efecto, la Disposición Adicional Décima de la Ley 51/2002, tras establecer la compensación por la pérdida de recaudación en el IAE, en el año de entrada en vigor, dispuso en el apartado 2 que aquella alcanzaba a "la expresión de la diferencia entre la recaudación líquida del año 2003 y la recaudación líquida del año 2000, entendiendo por recaudación líquida la recaudación tanto del ejercicio corriente como ejercicios cerrados".

La sentencia pone de relieve (Fundamento de Derecho tercero in fine) el resultado absurdo al que conduce la posición de la entidad recurrente, de considerar ejercicios cerrados los de los años 2000 y 2003, en relación con los posteriores, y confirma el criterio de las resoluciones impugnadas, que también lo es el de esta Sala, pues en Sentencia de 17 de octubre de 2011 (recurso de casación número 1355/2008 ), aun cuando en relación con un problema derivado ingresos indebidos, se ha dicho (Fundamentos de Derecho Tercero y Cuarto):

(...).- Fijado el entorno normativo, se ha de reparar en que el concepto que ha generado la polémica, las diferencias y las dudas interpretativas entre la Administración del Estado y el Ayuntamiento de Sitges, esclarecido por la sentencia de instancia, es el de ““recaudación líquida”“. Señala el citado apartado segundo de la disposición adicional 10.ª de la Ley 51/2002 que por tal debe entenderse tanto la del ejercicio corriente como la de los periodos cerrados.

El Tribunal Superior de Justicia de Madrid considera que la devolución por ingresos indebidos a la que fue condenado el Ayuntamiento de Sitges, que satisfizo en el ejercicio presupuestario 2003, debía integrarse en la recaudación líquida de dicha anualidad. Dio a la noción de ““ingreso indebido”“ un alcance amplio y "vulgar", alejado de su estricto sentido tributario. La conclusión a la que llega conlleva las siguientes consecuencias:

1.ª) Si la devolución por ingresos indebidos ha de integrarse en el total de la recaudación líquida del ejercicio 2003, el pago realizado en tal concepto por el Ayuntamiento supone una menor recaudación efectiva, al restarse su importe de los ingresos tributarios que por el impuesto sobre actividades económicas percibió la corporación local.

2.ª) Resultando menor la recaudación líquida del ejercicio 2003, la diferencia con la recaudación líquida de 2000 es mayor.

3.ª) Como desenlace, la cantidad a compensar por el Estado es superior a la que hubiera procedido de no restarse el pago por ingresos indebidos efectuado por el Ayuntamiento en 2003.

Realmente, si tuviéramos que llevar a cabo, en abstracto y sin tener en cuenta las concretas determinaciones del legislador, una exégesis de la compensación por la pérdida de un ingreso tributario, probablemente llegaríamos a la conclusión de que nunca una devolución por ingresos indebidos hubiera debido tenerse en consideración a la hora de determinar la merma en la recaudación. En contra de lo afirmado por la Sala de instancia, cuando se habla de ““ingresos indebidos”“ no cabe otro concepto que el tributario o presupuestario, cuya precisión habría de hacerse acudiendo al Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre, por el cual se regula el procedimiento para la realización de devoluciones de ingresos indebidos de naturaleza tributaria (BOE de 29 de septiembre), o a los artículos 42 a 45 del Real Decreto legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria (BOE de 29 de septiembre), en vigor al tiempo de los hechos del litigio, donde se regulaban las obligaciones de la Hacienda Pública.

Si, como en el presente caso, se produjo un ingreso tributario que no fue ajustado a derecho y, por lo tanto, no exigible, su importe jamás debiera haberse ingresado en las arcas municipales ni integrado como suma en la recaudación. Por definición, las cantidades que no tenían por qué haber entrado en las arcas públicas no son compensables, nunca constituyeron un crédito en favor del Ayuntamiento. En buena lógica, resulta una contradicción desde la perceptiva del derecho financiero pretender la compensación por un ingreso tributario que no debió recaudarse. La conclusión a la que llega la sentencia de instancia, al restar de la recaudación líquida del ejercicio de 2003 la devolución por los ingresos indebidamente percibidos por el Ayuntamiento de Sitges en los ejercicios 1994 a 1998, produce el efecto de cargar sobre el Estado el reintegro de los importes improcedentemente percibidos, yendo más allá de lo que supondría la sola compensación por la pérdida de ingresos tributarios del impuesto sobre actividades económicas derivada de la reforma llevada a cabo por la Ley 52/2001.

(...).- Ahora bien, si nos trasladamos de la pura disquisición teórica, en la que se queda el abogado del Estado, al plano de la realidad, nos vemos obligados a llegar a la conclusión contraria, puesto que la sentencia de instancia lleva a cabo una correcta interpretación y aplicación del concreto régimen jurídico que el legislador estableció en este caso para fijar los criterios de la compensación.

Más allá del alcance económico y presupuestario que supone un ingreso indebido, lo cierto es que la Ley 51/2002 diseñó en su disposición adicional 10.ª un procedimiento ad hoc para determinar las reglas y los cálculos precisos de la compensación por las mermas en la recaudación del impuesto sobre actividades económicas de los Ayuntamientos.

La singularidad del criterio legislativo comienza por la elección de los años (2000 y 2003), pues si bien este último es el primero en el que regiría la reforma causante de las eventuales mermas en la recaudación, aquel otro no es el inmediatamente anterior. Esta elección, producto de su arbitrio, evidencia que el legislador no acudió para la compensación a un estricta visión matemática, cifrada en las diferencias recaudatorias justo antes y después de la reforma, sino a parámetros que conducen a conclusiones diferentes de las que se obtendrían conformes a los criterios señalados en el anterior fundamento de derecho.

Y, entre esos parámetros, el de "recaudación líquida" es el que suscita el principal problema hermenéutico. El apartado 6.1 de la resolución de 24 de noviembre de 2003 lo interpretó señalando que ““se considerarán los importes de recaudación líquida obtenida en los años 2000 y 2003, tanto correspondientes a los ejercicios corrientes como cerrados, en cualquier período de gestión recaudatoria y como resultado de cualquier actuación administrativa de inspección e investigación tributarias”“. Esta exégesis significa que todo ingreso y todo pago realizado en los dos ejercicios tomados en consideración por el legislador (2000 y 2003), consecuencia de un procedimiento de aplicación de los tributos, debiera integrarse en esos dos periodos impositivos, independientemente del ejercicio al que estuviera referido el procedimiento de gestión o inspección. No obstante, se exigía a los Ayuntamientos que en las certificaciones de tesorería justificativas de la recaudación líquida percibida especificasen las cuantías correspondientes al ejercicio corriente y las atribuidas a los ejercicios cerrados [apartado 5.3.a) de la citada resolución].

Para completar la noción de "recaudación liquidada", el apartado 6.2 consideraba tal ““la diferencia entre la recaudación total y las devoluciones por ingresos indebidos”“. Conforme a esta definición, para determinar la recaudación líquida debían restarse las devoluciones que la Corporación local hubiese realizado en los periodos de referencia, pese a que afectasen a ejercicios fiscales ya cerrados. En el mismo sentido, la Nota informativa emitida por la Subdirección General de Coordinación con las Entidades Locales, Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial del Ministerio de Hacienda, en su apartado 2.2, especificaba que ““las devoluciones correspondientes a ejercicios cerrados se aplican al presupuesto del ejercicio en el que se hubieren producido, minorando la recaudación de este, con independencia del presupuesto al que, en su momento, se aplicó el ingreso”“.

En el caso que nos ocupa, el Ayuntamiento de Sitges fue condenado por sentencia firme a reintegrar a la compañía Cementera, S.A., la suma de 770.208,95 euros en concepto de ingresos indebidos del impuesto sobre actividades económicas de los años 1994 a 1998. Cumplió la condena efectuando el correspondiente reembolso en el año 2003. Luego, se trata de una cantidad, que como ingreso indebido, satisfizo el Ayuntamiento en dicho ejercicio de 2003 y, por lo tanto, debe sustraerse (la diferencia) del resto de los ingresos tributarios percibidos por la recaudación del impuesto sobre actividades económicas del ejercicio de 2003, a fin de calcular la recaudación líquida.

La literalidad de la disposición adicional 10.ª de la Ley 52/2001 y, sobre todo, de la resolución dictada en su desarrollo por la propia Administración del Estado aquí recurrente, además de la nota informativa citada, conducen a la misma conclusión a la que llegó, acertadamente, la Sala de instancia; aunque ello suponga, de facto, que el Estado quede obligado a "compensar" por importes que nunca debieron ingresarse en las arcas municipales y por lo tanto por sumas que no eran integrables en su recaudación efectiva. Pero esta es una elección legítima del legislador, en la que no se vislumbra ninguna tacha que pudiera hacerla contraria a nuestro sistema constitucional; se trata, además, de una elección que, como la disposición adicional en cuestión recuerda en su primer apartado, se endereza a satisfacer el principio de suficiencia financiera de los entes locales, designio plasmado en el artículo 142 de la Constitución española. Nada hay en el escrito de interposición de este recurso de casación que pueda conducirnos a conclusión distinta. Las discrepancias interpretativas que plasma el abogado del Estado, por muy legítimas que sean, no evidencian ninguna infracción jurídica por parte de los jueces a quo, cuyas atinadas conclusiones hacemos nuestras en este pronunciamiento."

El motivo no prospera.

QUINTO.- Finalmente, los motivos tercero y cuarto, en los que en realidad se incurre en reiteración, resultan inadmisibles.

En efecto, en primer lugar, y ante todo, si se alega infracción de los artículos 33.1 y 67.1 de la LJCA y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y quebrantamiento de las formas esenciales, por infracción de las formas esenciales del juicio y de las normas reguladoras de la sentencia, debió invocarse la letra c) del articulo 88.1, sin que en este caso podamos presumir que ello va implícito en la cita de los preceptos legales infringidos.

Pero es que a mayor abundamiento, y como bien pone de relieve el Abogado del Estado, la entidad recurrente plantea una cuestión que resulta irrelevante, pues como la propia parte reconoce, en el Anexo a la resolución de la Dirección General de Financiación Territorial de 21 de diciembre de 2004, aun cuando en las casillas correspondientes a recaudación líquida por ejercicios cerrados aparezca la cifra 0, por error material, la cifra de recaudación líquida total es correcta. En expresión utilizada en el recurso de casación, "los totales están bien, pero los parciales no".

En fin, en cualquier otro procedimiento posterior al que es objeto de este recurso, el Ayuntamiento recurrente puede hacer valer sus derechos a partir de las cifras que sean correctas.

SEXTO.- Al no aceptarse los motivos alegados, el recurso ha de ser desestimado. Pero además, la desestimación debe llevar aparejada la condena en costas, si bien que la Sala, haciendo uso de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la Ley de la Jurisdicción, limita los honorarios del Abogado del Estado a la cifra máxima de 6.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación número 2802/2008 interpuesto por D. Alejandro González Salinas, Procurador de los Tribunales, en nombre del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE SORIA, contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 2 de abril de 2008, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 661/2005, con imposición de costas a la parte recurrente y con la limitación indicada en el último de los Fundamentos de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Manuel Vicente Garzon Herrero Joaquin Huelin Martinez de Velasco Oscar Gonzalez Gonzalez Manuel Martin Timon PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Manuel Martin Timon, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.

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